■ 沙朝勇

沛北生態(tài)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃研究

■ 沙朝勇

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增速、結(jié)構(gòu)、動(dòng)力都發(fā)生變化的新常態(tài)下，改變資源型小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)增長對自然環(huán)境的過度依賴，實(shí)現(xiàn)資源型小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展，已成為當(dāng)前和今后小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略思考的重大課題。筆者以徐州市沛北地區(qū)為例，探討研究沛北地區(qū)的生態(tài)可持續(xù)發(fā)展策略，引導(dǎo)沛北地區(qū)以有利于經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境的思路來實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

一、沛北地區(qū)資源型小城鎮(zhèn)現(xiàn)狀分析

沛北位于徐州市沛縣北部地區(qū)沿微山湖的區(qū)域，東部隔微山湖與山東省棗莊市相望，西側(cè)與豐縣接壤，位于徐州市的西北方向。

圖1 沛北地區(qū)區(qū)位圖

沛北是典型的資源型小城鎮(zhèn)密集區(qū)，煤炭資源豐富，煤田面積160平方公里，探明煤炭儲(chǔ)量24億噸，占徐州市探明儲(chǔ)量的60%，擁有江蘇省最大涉礦煤田，是徐沛煤田的主體部分?！笆濉币詠?，實(shí)現(xiàn)煤炭行業(yè)稅收年均增長27.95%，占全部稅收收入的比重均在55%以上。但是，資源開發(fā)遵循著一定的產(chǎn)業(yè)生命周期。經(jīng)過長年的無序、超計(jì)劃開采，沛北地區(qū)受到煤炭資源枯竭的威脅，因此，進(jìn)行沛北地區(qū)資源型小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型與可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃迫在眉睫。

（一）城-礦-鄉(xiāng)空間交錯(cuò)，用地布局混亂

沛北轄區(qū)內(nèi)分布有沛縣境內(nèi)的8對礦井，分別隸屬于中煤集團(tuán)、大屯煤電集團(tuán)公司、省屬徐礦集團(tuán)、天能集團(tuán)等。遵循“先礦后城”的空間發(fā)展模式，沛北大規(guī)模的城鎮(zhèn)建成區(qū)和村莊也都建于煤田范圍線之內(nèi)。由于歷史和體制等原因，城、礦、鄉(xiāng)自建設(shè)之初，在管理和行政體制上采取條塊分割、各自為政。為謀取各自利益，很多耕地、村莊、工業(yè)用地在無序情況下被挖掘，“未征先采”“未補(bǔ)強(qiáng)采”等現(xiàn)象嚴(yán)重，造成現(xiàn)狀空間布局混合交叉，塌陷地、廠礦和居住混合布局，城鄉(xiāng)、地礦整體空間割裂現(xiàn)象嚴(yán)重，礦業(yè)收入分配不合理，城、礦、鄉(xiāng)之間存在的矛盾日益沖突。

（二）產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后，同質(zhì)化競爭嚴(yán)重

沛北地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，第二產(chǎn)業(yè)比重較大，且具有明顯的重工業(yè)傾向，第一類制造業(yè)（輕型制造業(yè)）、第二類制造業(yè)（原材料及制造品產(chǎn)業(yè)）占據(jù)主導(dǎo)地位（圖2（a）（b）（c））。沛北地區(qū)產(chǎn)業(yè)因煤而興，過度依賴煤炭資源支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展，長期以來形成鋁加工、煤鹽化工、農(nóng)產(chǎn)品加工三大傳統(tǒng)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。從沛北地區(qū)五鎮(zhèn)現(xiàn)狀主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)來看，各鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)門類重復(fù)較高、等級較低，同質(zhì)化競爭嚴(yán)重，仍為傳統(tǒng)鎮(zhèn)級產(chǎn)業(yè)園區(qū)的存在形式（表1）。從整體來看，沛北地區(qū)的產(chǎn)業(yè)狀況存在煤炭資源轉(zhuǎn)化產(chǎn)業(yè)鏈不夠完善，新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展不夠，缺乏旗艦型、龍頭型大項(xiàng)目帶動(dòng)等問題。

表1 沛北各鎮(zhèn)現(xiàn)狀主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)對比

圖2 沛北地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)圖

（三）資源過量開采，生態(tài)環(huán)境遭到破壞

礦井長期過度開采，造成土壤塌陷及污染、大氣污染、耕地銳減、水土流失加劇，引發(fā)地區(qū)植物多樣性減少，不僅使居民生活、生存受到威脅，而且?guī)硎I(yè)人口增加、人口流失嚴(yán)重、科技人才難以引進(jìn)、招商引資困難等社會(huì)問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，煤礦開采已經(jīng)給沛北地區(qū)帶來10萬畝土地不同程度地塌陷（圖3），涉及龍固、楊屯、大屯、安國等鎮(zhèn)的55個(gè)行政村。預(yù)計(jì)20年后，待8對礦井閉坑時(shí)，沛北地區(qū)將形成24萬多畝的采煤塌陷地，占沛北耕地面積的36.0%；失地農(nóng)民將達(dá)到22萬人，占沛北地區(qū)總?cè)丝诘?8.3%；將搬遷村莊196個(gè)，涉及17萬人。

圖3 沛縣北部地區(qū)現(xiàn)狀塌陷地分布圖

二、沛北地區(qū)生態(tài)可持續(xù)發(fā)展建設(shè)的戰(zhàn)略思考

要實(shí)現(xiàn)生態(tài)可持續(xù)發(fā)展下的資源型小城鎮(zhèn)建設(shè)，必須堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的基本原則，把資源型小城鎮(zhèn)看作一個(gè)復(fù)雜的“社會(huì)-經(jīng)濟(jì)-自然”有機(jī)生態(tài)系統(tǒng)，以自然生態(tài)系統(tǒng)優(yōu)先原則來協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然三者的關(guān)系，促進(jìn)資源型小城鎮(zhèn)建設(shè)向著生態(tài)文明型小城鎮(zhèn)的良性循環(huán)方向發(fā)展。

（一）空間優(yōu)化與集約

從沛北地區(qū)當(dāng)前的城-礦-鄉(xiāng)三者關(guān)系來看，體現(xiàn)出“三元分隔”的總體態(tài)勢，其表象是三者的產(chǎn)業(yè)、空間、配套設(shè)施等相互分離，其實(shí)質(zhì)是體制與機(jī)制的障礙。因此資源型城鎮(zhèn)的可持續(xù)性戰(zhàn)略必須從機(jī)制上打破行政、政企的分割，以機(jī)制統(tǒng)籌保障空間統(tǒng)籌。

綜合考慮城-礦-鄉(xiāng)的統(tǒng)籌關(guān)系，從城-礦-鄉(xiāng)一體化規(guī)劃出發(fā)，因地制宜，將塌陷地分布同城鄉(xiāng)空間拓展、村莊搬遷、新農(nóng)村建設(shè)一體化結(jié)合在一起，打破城、礦、鄉(xiāng)界限，根據(jù)城鎮(zhèn)未來發(fā)展方向和村鎮(zhèn)建設(shè)重點(diǎn)進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)空間集聚，改變分散狀態(tài)，淡化行政體制和區(qū)劃，形成合理的縣域城鎮(zhèn)體系和強(qiáng)大的中心城市，尋求各方利益以及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益的最大化和協(xié)同發(fā)展。

（二）產(chǎn)業(yè)集聚與轉(zhuǎn)型

沛北地區(qū)資源型小城鎮(zhèn)接續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有四種途徑：一是延伸產(chǎn)業(yè)鏈。利用資源優(yōu)勢，依靠科技創(chuàng)新，發(fā)展下游加工業(yè)，通過產(chǎn)業(yè)鏈條的延伸和擴(kuò)展，大力發(fā)展煤炭資源精深加工，以此帶動(dòng)沛北地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型；二是構(gòu)建特色產(chǎn)業(yè)集群。大力培育和發(fā)展煤鹽化工、鋁產(chǎn)品加工、農(nóng)產(chǎn)品加工、紡織、塑編等優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，按照“項(xiàng)目-產(chǎn)業(yè)鏈-產(chǎn)業(yè)群-產(chǎn)業(yè)區(qū)”的基本模式，組成沛北產(chǎn)業(yè)集群，形成新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢；三是積極發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和搶占經(jīng)濟(jì)發(fā)展制高點(diǎn)的關(guān)鍵。依托沛北地區(qū)的優(yōu)勢資源和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，優(yōu)化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展環(huán)境，大力發(fā)展新能源、新材料、生物技術(shù)和新醫(yī)藥、高端裝備制造、節(jié)能環(huán)保等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，打造新的節(jié)能、高效、生態(tài)型產(chǎn)業(yè)鏈條，形成產(chǎn)業(yè)增長核，引領(lǐng)和帶動(dòng)沛北地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級；四是發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)。沛北地區(qū)要實(shí)現(xiàn)競爭力的提升，奠定持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)，必須加快服務(wù)業(yè)的發(fā)展。大力推動(dòng)沛北商貿(mào)流通業(yè)、旅游業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)的建設(shè)，建立現(xiàn)代服務(wù)業(yè)集聚地，優(yōu)化完善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

（三）生態(tài)修復(fù)與治理

資源的過量開采導(dǎo)致資源型小城鎮(zhèn)出現(xiàn)眾多采煤塌陷地，隨著地表移動(dòng)和變形，及井下開采范圍的變化，塌陷地多處于動(dòng)態(tài)變化中，難以掌握和控制，且塌陷地類型多樣，成因復(fù)雜。從區(qū)域全局的角度，根據(jù)塌陷地類型和所在鎮(zhèn)的特色，綜合考慮生態(tài)修復(fù)策略，宜農(nóng)則農(nóng)、宜林則林、宜漁則漁、宜建則建，構(gòu)建多層次、多元性的開發(fā)模式。

加強(qiáng)地區(qū)各部門的協(xié)作，鎮(zhèn)區(qū)做好引導(dǎo)工作，指導(dǎo)各農(nóng)村居民點(diǎn)進(jìn)行環(huán)境治理，創(chuàng)建環(huán)境優(yōu)良、生態(tài)良好的農(nóng)村新型社區(qū)，打造較好的區(qū)域協(xié)作治理示范模板和生態(tài)環(huán)境建設(shè)典范。

三、沛北地區(qū)資源型小城鎮(zhèn)發(fā)展的規(guī)劃策略

（一）整合土地資源，優(yōu)化空間布局

引導(dǎo)城鄉(xiāng)空間全面協(xié)調(diào)發(fā)展，明確各區(qū)域發(fā)展策略，促進(jìn)人口和經(jīng)濟(jì)向中心城區(qū)、中心鎮(zhèn)、中心村集中，淡化行政體制和區(qū)劃，形成合理的城鎮(zhèn)體系構(gòu)架。

規(guī)劃沛北地區(qū)內(nèi)形成三級聚落體系（圖4）：中心城區(qū)（含大屯鎮(zhèn)）-新市鎮(zhèn)（重點(diǎn)鎮(zhèn)、特色鎮(zhèn)）-農(nóng)村新型社區(qū)。規(guī)劃構(gòu)建了“1-3-18”的沛北全域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌體系，也就是形成1個(gè)中心城區(qū)、3個(gè)新市鎮(zhèn)、18個(gè)農(nóng)村新型社區(qū)（表2）。整體上形成以中心城區(qū)為龍頭、新市鎮(zhèn)為支撐、農(nóng)村新社區(qū)為基本單元的分工合理、組織有序的城鄉(xiāng)聚落體系。

圖4 城鄉(xiāng)聚落體系結(jié)構(gòu)圖

表2 沛北地區(qū)優(yōu)化布局及各城鎮(zhèn)發(fā)展策略指引

（二）延伸產(chǎn)業(yè)鏈，打造新型產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)

依據(jù)資源型城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)布局及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的狀況，充分做好煤炭資源的深度加工和綜合利用，由粗放經(jīng)營向集約經(jīng)營轉(zhuǎn)變。結(jié)合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展和塌陷區(qū)的治理，大力發(fā)展旅游服務(wù)業(yè)。規(guī)劃中主要從新型工業(yè)化基地打造、旅游服務(wù)業(yè)集聚地打造兩個(gè)方面入手。

加快轉(zhuǎn)型升級，打造新型工業(yè)化基地，規(guī)劃構(gòu)建“一區(qū)三園”新型工業(yè)格局（圖5），推動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)向特色園區(qū)集聚，形成要素定向集聚、產(chǎn)業(yè)錯(cuò)位發(fā)展的格局，共同構(gòu)筑沛北一體化發(fā)展的特色產(chǎn)業(yè)支撐?！耙粎^(qū)”是沛城的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，重點(diǎn)發(fā)展鋁加工、農(nóng)副產(chǎn)品加工和機(jī)械制造、電子環(huán)保、信息等新興產(chǎn)業(yè)，建成中小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)園、科技孵化園。“三園”分別為：①龍固煤鹽化工產(chǎn)業(yè)園—重點(diǎn)打造煤焦化產(chǎn)業(yè)鏈及氯堿產(chǎn)業(yè)鏈，著力發(fā)展高等級冶金焦及下游焦?fàn)t煤氣制甲醇、煤焦油、粗苯深加工等產(chǎn)品及燒堿和PVC兩大基礎(chǔ)原材料及深加工等產(chǎn)品。②楊屯糧棉加工產(chǎn)業(yè)園—利用沛縣紡織品產(chǎn)業(yè)規(guī)模優(yōu)勢，重點(diǎn)延伸棉紗產(chǎn)業(yè)鏈條，向高檔棉紗等高附加值產(chǎn)業(yè)方向發(fā)展，以蘇魯糧食現(xiàn)代物流中心為龍頭，重點(diǎn)發(fā)展糧食的儲(chǔ)運(yùn)、糧食精深加工、飼料加工、油脂加工、糧食交易、糧食檢測、糧食信息工程等。③安國產(chǎn)業(yè)園—重點(diǎn)發(fā)展高端耐磨材料及塑編產(chǎn)品，打造蘇北最大塑編紡織基地、最大耐磨鑄件基地。

圖5 沛北地區(qū)工業(yè)布局規(guī)劃圖

（三）修復(fù)地球“傷疤”，構(gòu)建生態(tài)新格局

以構(gòu)建“沉陷土地不荒廢、失地農(nóng)民不失業(yè)、生態(tài)環(huán)境得恢復(fù)”的多贏局面為生態(tài)修復(fù)與建設(shè)規(guī)劃目標(biāo)。根據(jù)每個(gè)礦井所處的位置和現(xiàn)狀情況，提出對每一個(gè)礦井（或已塌陷水域等）的修補(bǔ)治理建議，以促進(jìn)城、礦、鄉(xiāng)的生態(tài)復(fù)合。

根據(jù)各個(gè)塌陷地的特殊類型和屬性，以及塌陷地的深度、積水狀況、是否穩(wěn)沉等條件，選擇適宜的生態(tài)修復(fù)模式進(jìn)行有效治理，成為沛北地區(qū)小城鎮(zhèn)生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的特色和亮點(diǎn)。形成濕地生態(tài)涵養(yǎng)模式、新型農(nóng)業(yè)綜合發(fā)展、生態(tài)旅游休閑、城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展四種模式，通過對各區(qū)域在現(xiàn)狀綜合分析研究的基礎(chǔ)上，對各區(qū)域的開發(fā)模式、開發(fā)策略加以引導(dǎo)（圖6、表3）。

圖6 塌陷地修復(fù)模式分析圖

表3 沛北地區(qū)塌陷地開發(fā)模式及開發(fā)策略內(nèi)容

四、結(jié)語

推進(jìn)生態(tài)可持續(xù)發(fā)展下的資源型小城鎮(zhèn)建設(shè)與轉(zhuǎn)型，是一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)，也是徐州沛北地區(qū)的必然選擇。在全面深化改革的進(jìn)程中，應(yīng)注意把資源型小城鎮(zhèn)的規(guī)劃與其經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和生態(tài)可持續(xù)發(fā)展相結(jié)合，以構(gòu)建城-礦-鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的均衡產(chǎn)業(yè)支撐和宜居城市環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、社會(huì)和諧、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城-礦-鄉(xiāng)的生產(chǎn)與生活環(huán)境的有效提升。

（作者系徐州市規(guī)劃設(shè)計(jì)院總工，高級規(guī)劃師、注冊規(guī)劃師）