陸銘：城市化和城市發(fā)展，我們在爭論什么？

陸銘，上海交通大學特聘教授、博士生導師，中國發(fā)展研究中心主任

城市化和城市發(fā)展的問題，無疑是當前中國最為重要的問題之一，同時也是充滿爭論的問題。以我多年的觀察，很多爭論其實源自大家沒有把理論基準（benchmark）、國際經驗和當前中國的政策背景搞清楚，從而誤讀一些具體現象產生的原因，相應得出的政策含義也就南轅北轍。

總的來說，中國是一個帶有“從計劃向市場”轉型特征的國家。中國城市化和城市發(fā)展中產生的一些現象有其市場經濟的普遍規(guī)律的一面，比如城市化水平的不斷提高，以及人口向大城市和大都市圈集中。同時，中國的市場經濟仍然有很多計劃經濟時期遺留下來的轉型特征。處在轉型時期的很多負面現象，并不是市場經濟體制下的普遍規(guī)律，而是因為市場經濟中的轉型特征所致。因此，在展開具體問題的討論之前，有必要梳理一下中國有哪些轉型特征影響了當前的城市化和城市發(fā)展。只有這樣，才能真正讓市場成為資源配置的決定性力量，而政府更好地發(fā)揮作用，真正尊重城市化和城市發(fā)展的普遍規(guī)律。

一、城市體系之內不同城市規(guī)模的決定：市場與政府的邊界

由于城市問題涉及多個學科，因此，需要為這個問題找到一個分析的基準，這個基準必須具有足夠的一般性和包容性，避免使用難以對話的概念，以利于在最大程度上達成共識。為此，我們把城市規(guī)模的決定表述為個人、企業(yè)和政府互動的過程，其基礎是企業(yè)和居民的選址行為，是市場主體權衡利弊的結果。這樣的城市規(guī)模決定過程由五個構件共同組成：

1．需求：企業(yè)選址追求的是利潤（收益）最大化，個人選址反映的是對美好生活的向往，人口向著收入更高、就業(yè)機會更多和綜合生活質量更好的地方遷移。

2．約束：企業(yè)和個人的決策面臨資源與環(huán)境容量的約束。

3．價格：在市場機制下，企業(yè)和個人消耗的資源越多，邊際成本越高，所付出的價格也越高。這樣，通過市場價格調節(jié)，城市規(guī)模必然小于資源與環(huán)境容量約束，否則就必須支付一個逼近無窮大的價格，沒有企業(yè)或個人愿意付出這個價格。

4．供給：雖然在短期內資源環(huán)境的總量是給定的，但是在長期，資源和環(huán)境的總量可以通過經濟增長以及技術和管理手段來增加。技術和管理的水平決定了城市擴張所需要付出的邊際成本有多大。

5．政策：自由市場經濟機制并不是萬能的，當市場出現外部性問題時，個體的行為給別人帶來壞處卻未承擔成本，或者給別人帶來收益卻未獲得收益。這時，個體決策所決定的城市規(guī)模將偏離社會最優(yōu)，政府的職能是通過減少負外部性，增加正外部性來調整個體行為，使其接近社會最優(yōu)。

在上述基準之下，不同功能、不同地理和自然條件的城市達到不同的最優(yōu)城市規(guī)模。有些城市所發(fā)展的產業(yè)具有更強的規(guī)模經濟效應，其規(guī)模更大，另一些城市的產業(yè)結構沒有很強的規(guī)模經濟效應，其規(guī)模就比較小。在一些偏遠且自然條件不好的地區(qū)，是不是需要一些小城鎮(zhèn)，以及這些小城鎮(zhèn)規(guī)模有多大，取決于當地能否供給一些有需求的產品（比如農產品和自然資源）和服務（比如旅游）以及相關產業(yè)的就業(yè)容量。于是，不同地區(qū)不同規(guī)模的城市就組成了一個相互分工、協調發(fā)展的城市體系。

根據上述基準，人為地設定城市的“承載力”缺乏理論基礎。事實上，這個“承載力”如果是指環(huán)境資源總量，那么，在長期它是動態(tài)可變的。水和能源甚至可以通過運輸來增加，關鍵是運輸成本要通過價格機制進入微觀主體的決策。對于空氣質量，則可以通過對生產和生活中的排污進行征稅而促進產業(yè)結構調整和生活方式轉變。在短期，如果價格機制（包括稅收）反映了利用資源的成本，既有的承載力是不會被突破的。

同樣根據上述基準，直接地管制一個城市的人口規(guī)模也缺乏理論基礎和國際經驗，更無法保證行政管制的城市規(guī)模是社會最優(yōu)的。不僅如此，如果在運用行政手段控制城市規(guī)模的過程中，讓一部分人更多地承擔城市規(guī)模帶來的成本，讓另一部分人更多地享受城市規(guī)模帶來的收益，那就有違市場經濟的公平性。因此，在世界各國的城市規(guī)劃中，人口目標是個預測數據，而不是“控制目標”，不會采取“將人口數量控制在……”這樣的表述。

二、中國城市化和城市發(fā)展的背景：有哪些扭曲的因素？

中國的現實是特大和超大城市的人口規(guī)模增長遠遠超過1990年代末的規(guī)劃，而公共品供給數量和結構卻是多年前的規(guī)劃決定的。因此，判斷中國城市是不是過大了，完全是個比較對象選擇的問題。

不僅單個城市的規(guī)模存在扭曲，中國的城市體系也存在扭曲。城市最優(yōu)規(guī)模的決定必須依賴一些價格信號，而實際上，中國存在著大量的行政管制，使得土地、勞動力、資金這些市場的價格并不準確地反映生產要素的價值，即使存在價格機制，行政力量主導的生產要素流動方向也并不充分地對價格起反應。

首先，中國城市土地是由建設用地指標的中央分配和對土地用途的城市規(guī)劃決定的。在通常的市場經濟體制下，土地的供應和相應的住房供應能夠由價格機制調節(jié)，以適應市場的需求。而在2003年以后的中國卻出現了土地資源的配置和市場需求相背離的現象。人口流入地的土地供應有所收緊，而在人口流出地卻大量供應土地。上述現象導致了土地資源的嚴重錯配，在人口流入地，尤其是東部沿海地區(qū)的特大城市和超大城市，房價持續(xù)快速上漲。而在人口流出地，伴隨著新城的超量建設，卻出現了大量空城和鬼城，房地產市場庫存嚴重。2003年之后，大量配置到中西部的建設用地指標還被用于建設了大量的工業(yè)園或開發(fā)區(qū)，但這些工業(yè)園總量過剩，空間分布零散。

第二，由于戶籍和社會保障、公共服務等掛鉤，勞動力流動事實上并不自由。在市場經濟體制下人口一定是向著收入更高、就業(yè)機會更多、人力資本回報更高的地區(qū)流動。但是在當前的體制下，越是在人口流入規(guī)模大的特大和超大城市，戶籍制度越是形成人口流入的障礙。在個別特大城市實施的積分落戶制度仍然在歧視低技能勞動者。由于缺乏自由的勞動力流動就使得中國地區(qū)間和城鄉(xiāng)間收入差距居高不下，人力資本回報差距甚至有所擴大。由此，又進一步導致東部沿海地區(qū)，尤其是大城市和特大城市，持續(xù)存在人口流入的壓力。大量流入的人口不能得到和本地城鎮(zhèn)戶籍居民一樣的公共服務待遇，形成了社會的分割。由于人口流入受阻，在沿海地區(qū)產生了勞動力不足和工資快速上漲的現象。

第三，傾向于內地的財政轉移支付雖然在短期內有利于縮小城鄉(xiāng)間和地區(qū)間收入差距，但因為大量轉移支付所用來發(fā)展的產業(yè)背離了當地的比較優(yōu)勢，因此不能持續(xù)創(chuàng)造就業(yè)。在2003年之后，中國政府開始大規(guī)模地補貼農村、農業(yè)和農民，這在客觀上當然對于縮小城鄉(xiāng)間收入差距產生了積極的效果。城鄉(xiāng)間收入差距從之前的擴大趨勢開始得到遏制，直到2009年城鄉(xiāng)間收入差距出現了下降的趨勢。但是需要注意的是，巨額的三農補貼同時也構成了農民工外出打工的機會成本，減少了他們外出打工的傾向。需要指出的是，農民收入水平的提高必須要靠持續(xù)不斷的城市化所帶來的勞動力需求和就業(yè)提升空間，與此同時，在大量農民進城的情況下，剩下的農民可以享受更多的人均土地資源，從而提高農業(yè)的人均收入，這才是提高農民收入的根本之道。是補貼農民進城，還是補貼農民留在農村和農業(yè)是兩種不同的補貼方式。同樣是補貼，前者是適應城市化進程的，而后者則構成了勞動力流動和推進城市化的客觀障礙。如果說補貼“三農”還不算偏離當地的比較優(yōu)勢，那么，大量的補貼和低成本的政府融資被用于發(fā)展零散分割的制造業(yè)（包括與工業(yè)園配套的基礎設施建設）則嚴重背離了大多數中西部城市的比較優(yōu)勢，在短期內造成了勞動力在家門口就有就業(yè)機會的假象，減緩了勞動力向外流出的傾向，而隨著時間推移，中西部工業(yè)園和基礎設施建設過剩、投資回報低下、政府負債高企的問題則逐漸浮出水面。

上述基本事實告訴我們，當前有關城市化和城市發(fā)展的現象，都不能離開主要的制度和政策背景來討論。恰恰因此，中國的城市化和城市發(fā)展也需要一場供給側結構性改革，去掉政府對市場經濟的不當干預和扭曲。如果不認識到這一點，就可能誤判當前一些現象的成因，從而得到南轅北轍的政策結論。

三、對于城市最優(yōu)規(guī)模的認識誤區(qū)和政策調整

在勞動力流動受阻和土地市場存在扭曲，同時政府大量轉移支付傾向于內地的情況下，簡單套用本文第一節(jié)中的城市最優(yōu)規(guī)模決定理論，將對現實問題出現重大的誤判。比如說，自2004年以來，似乎出現了比較明顯的工資上漲過程和沿海地區(qū)（特別是大城市）的勞動力短缺現象，這被認為是農業(yè)剩余勞動力已經被吸納完畢的“劉易斯拐點”。2009年之后，由于受到國際經濟危機的沖擊，中國的經濟增長率有所下滑。與此同時，在人口流入地區(qū)，特別是在個別超大城市，對于外來人口的公共服務歧視甚至有所加劇，出現了更加嚴厲的人口規(guī)模管控政策。在各種因素的共同作用之下，農民工外出打工的速度有所放緩，個別超大城市出現了人口增長速度的下降。于是，這些現象被理解為中國的城市化動力已經下滑，甚至有人認為經濟增長率的下滑和劉易斯拐點帶來的勞動力短缺是長期現象，成為支持在超大城市控制人口的依據。事實上，這個邏輯是不通的。如果經濟增長率的下滑和勞動力短缺真的是長期現象，并不是城鄉(xiāng)分割制度的結果，那么，城市化速度自然是放緩的，也就不需要去人為地控制城市人口規(guī)模了。

根據前面說到的中國存在的制度和政策背景，尤其是2003年之后傾向于內地和農村的土地和財政轉移支付政策，以及近些年來少數地區(qū)對于外來人口公共服務歧視的加劇和嚴格控制城市規(guī)模政策的實施，所謂城市化進程的速度放緩，農民外出打工傾向趨弱，都是本文第二節(jié)總結的制度和政策的結果。

經濟增長速度放緩是個結果，而不是原因。正如我前面提到的，有人認為當前經濟增長和城市化進程放緩是有因果關系的，但是卻把因果關系搞反了。原因很簡單，在通常的市場經濟國家，如果經濟增長速度下降會導致勞動力失業(yè)，這時經濟增長是原因，而失業(yè)是結果。如果農民工進城的速度放緩伴隨著失業(yè)，那么也可以說經濟增長放緩是原因，2008年國際經濟危機曾導致農民工失業(yè)就是這種情況。但是當前的情況不是這樣，中國經濟增長的下滑是伴隨著勞動力的短缺。確切來講，還不是總體勞動力的短缺，而是城市地區(qū)勞動力的短缺。特別是在實施嚴格控制人口規(guī)模的超大城市，勞動力短缺和招工難的現象更加明顯。因此，在供給方的勞動力流動管制恰恰是經濟增長下滑的原因。如果勞動力流動的障礙可以被去除，勞動力資源在全國范圍內的再配置將可以給經濟增長注入巨大的活力。對于超大城市而言，如果不是嚴格地控制人口規(guī)模，招工可以變得更加容易，企業(yè)的開工率可以上升，勞動成本快速上漲可以被遏止，經濟增長速度也將更快。

由于對中國實際政策背景的忽略，在經驗研究當中，城市規(guī)模與勞動生產率之間的倒U型關系經常被作為部分中國城市已經太大的依據，這種理解需要謹慎對待。在理論上，城市人口擴張所帶來的邊際正效應和負效應相等時，達到城市的最優(yōu)規(guī)模。這吸引了一些經濟學家對其進行測算，其基本的做法是將城市的人口（或就業(yè)）規(guī)模作為解釋變量，作為被解釋變量的包括勞動生產率或人均GDP，結果是兩者的關系呈現倒U型曲線，其頂點對應的人口（就業(yè)）規(guī)模被認為是最優(yōu)的。

即使在實證研究中真的發(fā)現在人口規(guī)模最大的城市組別中勞動生產率與人口規(guī)模是負相關的，也難以得出是因為人口規(guī)模帶來的規(guī)模不經濟壓倒了規(guī)模經濟，而必須要放在中國特定的制度背景之下去解讀。具體原因如下：

首先，必須注意到中國的特（超）大城市目前的基礎設施和公共服務是按照1990年代末所規(guī)劃的今天的城市規(guī)模來建設的，而無一例外的，這些城市若干年前所規(guī)劃的人口規(guī)模遠遠小于今天事實上已經達到的人口規(guī)模。由此而帶來的基礎設施和公共服務短缺及相應的規(guī)模不經濟，不能歸罪于人口的增長，而只是因為特（超）大城市當年的規(guī)劃沒有科學地預測到今天的人口規(guī)模。盡管隨著人口的增長，基礎設施和公共服務的供給也有所調整，但是這個調整速度遠遠慢于實際的人口增長所產生的需求。

第二，高、低技能勞動力之間具有互補性，如果限制低技能勞動力的供給，則會導致低技能勞動力的短缺，削弱高技能勞動力的勞動生產率。換句話來說，如果在目前的研究中看到特（超）大城市規(guī)模不經濟，應該反思是不是在因為忽略了在特（超）大城市存在的不利于提升生產率的制度，而不是人口規(guī)模本身所致。

我們的研究發(fā)現，在其他變量都得以控制的時候，相比于一個本地戶籍的城鎮(zhèn)人口，非本地戶籍的城鎮(zhèn)人口的消費平均要低17%到21%。由于受到這樣的消費制約，城市的外來人口會削減服務消費，而這影響的恰恰是服務這種不可貿易品在本城市的需求，進而影響在本地從事服務業(yè)工作的本地居民的工資水平。由于外來人口和本地戶籍人口的平均消費水平差距在大城市更大，不難推斷，戶籍對消費的制約也會呈現出似乎是特（超）大城市更加損失了收入和勞動生產率。

第三，當前中國特（超）大城市存在的規(guī)劃和管理問題也會加劇城市的規(guī)模不經濟，而這些問題在中小城市相對來說影響不大。在中國的超大城市，區(qū)一級的政府在地塊更新的過程中通常不愿意提供住宅用地，而愿意將更多的土地用來提供商業(yè)和辦公樓宇，因為后者可以帶來持續(xù)的稅收增長，而前者只能一次性收取住宅用地的土地轉讓費。伴隨著地塊更新，正在出現中心城區(qū)的地塊更新和人口疏散，但大量的服務業(yè)崗位和優(yōu)質的中小學教育資源仍然集中在中心城區(qū)，于是導致了居住與就業(yè)、公共服務之間的空間分離，拉長了人們的通勤距離，加大了通勤成本，這種規(guī)模不經濟是規(guī)劃造成的。在擁堵加劇的同時，人口仍然繼續(xù)增長，一方面說明城市管理大有可為，另一方面說明，城市的最優(yōu)規(guī)模還沒有達到。