吳會(huì)會(huì)?姚榮

摘 要我國(guó)大陸校園欺凌治理呼喚專項(xiàng)立法與道德引導(dǎo)等“軟法”之治。應(yīng)在回歸校園欺凌防治的教育原點(diǎn)、借鑒境外法律規(guī)制策略有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建立起以法律法規(guī)為載體的“硬法”與以規(guī)范性文件及學(xué)校規(guī)章制度為載體的“軟法”，以及校內(nèi)與校外、國(guó)家與地方綜合規(guī)制的教育治理體系。通過(guò)道德引導(dǎo)與法律規(guī)制的良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)校園欺凌治理法治化。

關(guān) 鍵 詞校園欺凌；道德引導(dǎo)；法律規(guī)制；“硬法”；“軟法”

欺凌是一種通過(guò)身體接觸、言語(yǔ)攻擊、心理操縱等給他人造成不適，或故意傷害他人的重復(fù)行為。[1]近年來(lái)，我國(guó)校園欺凌事件頻發(fā)，引起了社會(huì)各界廣泛熱議。中國(guó)青少年研究中心2015年的調(diào)查結(jié)果顯示，中小學(xué)生中經(jīng)常受欺凌的占到6.1%，偶爾受欺凌的占到32.5%。[2]更為嚴(yán)重的是，僅2016年1月至11月間，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共受理提請(qǐng)批準(zhǔn)逮捕的校園涉嫌欺凌和暴力犯罪案件高達(dá)1881起。[3]尤其是2016年底發(fā)生的“北京中關(guān)村二小事件”以及2017年6月曝出的“延慶二中學(xué)生受辱事件”，將校園欺凌問(wèn)題推至輿論的風(fēng)口浪尖。如何治理愈演愈烈的校園欺凌現(xiàn)象，引起了政府管理部門和學(xué)者們的高度重視。

2016年5月，國(guó)務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)辦公室向各地印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展校園欺凌專項(xiàng)治理的通知》，要求對(duì)校園欺凌進(jìn)行集中專項(xiàng)治理，明確了各階段的治理要求；同年11月，教育部等九部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于防治中小學(xué)生欺凌和暴力的指導(dǎo)意見(jiàn)》，不僅表明了防治中小學(xué)生欺凌和暴力的積極態(tài)度，而且針對(duì)實(shí)踐中存在的制度缺陷與問(wèn)題提出了建設(shè)性意見(jiàn)；2017年4月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)中小學(xué)幼兒園安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)的意見(jiàn)》，明確提出將重點(diǎn)督查治理校園欺凌和暴力行為。以上文件的密集發(fā)布顯然表明了國(guó)家治理此現(xiàn)象的堅(jiān)定態(tài)度與決心，但是僅僅依靠政策層面的制度規(guī)定恐怕難以真正擺脫校園欺凌的治理窘境。此外，當(dāng)前較多研究更多從心理學(xué)、教育學(xué)、社會(huì)學(xué)或人類學(xué)的角度出發(fā)，又普遍立足學(xué)校探討欺凌防治對(duì)策，忽略了欺凌行為的特殊性、欺凌防治的系統(tǒng)性以及不同主體權(quán)利義務(wù)的針對(duì)性。特別是在我國(guó)防治校園欺凌專門法律缺失以及青少年司法制度不完善的情況下，如何有力保障校園欺凌治理實(shí)效，成為解決該問(wèn)題的關(guān)鍵。筆者認(rèn)為需要從道德與法律兩個(gè)層面進(jìn)行系統(tǒng)考量。

一、道德引導(dǎo)：回歸校園欺凌防治的

教育原點(diǎn)

作為內(nèi)嵌著道德價(jià)值判斷的行為，校園欺凌鏈條中包含著實(shí)施欺凌者、被欺凌者以及旁觀者的道德冷漠或缺失問(wèn)題，暴露了學(xué)校道德教育的現(xiàn)實(shí)隱憂。這不僅與我國(guó)長(zhǎng)期重視智育卻輕視德育的歷史傳統(tǒng)有關(guān)，而且也對(duì)增強(qiáng)道德教育實(shí)效提出迫切要求。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，回歸教育原點(diǎn)、深剖引發(fā)欺凌現(xiàn)象的道德性因素、加強(qiáng)對(duì)中小學(xué)生的道德引導(dǎo)，有利于校園欺凌防治長(zhǎng)效機(jī)制的建構(gòu)。從此意義上來(lái)說(shuō)，中小學(xué)校應(yīng)當(dāng)發(fā)揮道德教育的主陣地作用，重視道德與法治、心理健康等課程對(duì)學(xué)生行為的隱性滲透。同時(shí)以開(kāi)展校園欺凌治理專題教育活動(dòng)為契機(jī)，加強(qiáng)家校合作與互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)德育活動(dòng)常態(tài)化。

當(dāng)前，我國(guó)大部分中小學(xué)校的道德教育依然停留在淺層的行動(dòng)說(shuō)教階段，對(duì)未成年學(xué)生作為欺凌相關(guān)者的特殊性考慮不夠。一方面，學(xué)校德育工作者往往由班主任或者年輕教師兼任，缺乏對(duì)實(shí)施欺凌者和被欺凌者進(jìn)行積極心理干預(yù)與引導(dǎo)的專業(yè)知識(shí)；另一方面，道德引導(dǎo)具有長(zhǎng)期性和遲滯性的特點(diǎn)，導(dǎo)致學(xué)校對(duì)采取校園欺凌的道德規(guī)制路徑缺少內(nèi)驅(qū)力。21世紀(jì)教育研究院發(fā)布的《中國(guó)教育發(fā)展報(bào)告（2016）》顯示，“受欺凌者在曝光視頻或文字描述中多選擇沉默和忍受，這種沉默不僅會(huì)助長(zhǎng)欺凌者的欺凌行為，還會(huì)讓其自身無(wú)法及時(shí)獲得必要的幫助”[4]。

道德教育是法治教育的價(jià)值根基。尤其在當(dāng)前校園欺凌專項(xiàng)法律法規(guī)尚未出臺(tái)之前，發(fā)揮道德教育的引導(dǎo)功能實(shí)屬必要。具體而言，可以借助道德教育專家的資源力量，與學(xué)生、教師和家長(zhǎng)進(jìn)行有效溝通。以課程教學(xué)、同伴關(guān)系、認(rèn)識(shí)宣傳、家庭參與以及矯正懲戒等為著力點(diǎn)進(jìn)行針對(duì)性培訓(xùn)，設(shè)計(jì)并實(shí)施防治校園欺凌項(xiàng)目，從而加深學(xué)校共同體成員對(duì)校園欺凌的認(rèn)識(shí)與理解，繼而激發(fā)學(xué)生們的道德自覺(jué)或自律意識(shí)。在此，道德引導(dǎo)可以以更為細(xì)致具體和更加直截了當(dāng)?shù)姆绞劫N近學(xué)生內(nèi)心，承擔(dān)起彌補(bǔ)校園欺凌法制不健全的積極角色。質(zhì)言之，學(xué)校應(yīng)立足于促進(jìn)學(xué)生健康成長(zhǎng)、維護(hù)學(xué)生合法權(quán)益之目的，在分析欺凌行為特殊性和尊重不同年齡學(xué)生心理發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，注重培養(yǎng)學(xué)生的反欺凌意識(shí)與能力。同時(shí)，發(fā)揮道德教育的價(jià)值引領(lǐng)和心理恢復(fù)功能優(yōu)勢(shì)，消解法律規(guī)制手段滯后與乏力所產(chǎn)生的“規(guī)制瓶頸”。

二、法律規(guī)制：境外校園欺凌防治的

策略倚重

事實(shí)上，校園欺凌與暴力事件已成為困擾世界許多國(guó)家和地區(qū)的全球性問(wèn)題。美國(guó)、英國(guó)、日本和中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)都已建立起針對(duì)校園欺凌的法律規(guī)范體系。

美國(guó)的教育立法權(quán)和學(xué)校管理權(quán)歸各州所有。從1999年的佐治亞州誕生第一部反欺凌法案，到2015年3月蒙大拿州通過(guò)立法，至此美國(guó)50個(gè)州全部有了反欺凌法律。在總結(jié)易受欺凌群體特征的基礎(chǔ)上，確定立法目的、調(diào)整范圍、禁止行為、易受欺凌群體、學(xué)區(qū)政策制定、學(xué)區(qū)政策審議、學(xué)區(qū)政策構(gòu)成、溝通、培訓(xùn)/預(yù)防、透明監(jiān)督和法律救濟(jì)等為各州反欺凌法案的11項(xiàng)核心要件。（見(jiàn)表1）[5]從設(shè)定政府責(zé)任與目標(biāo)、劃撥專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)和建立校警制度等方面，建立起體系化的欺凌防治體系。

英國(guó)國(guó)會(huì)在1993年教育法案（Education Act 1993）中，首次明確了學(xué)校處理學(xué)生偏差行為的政策架構(gòu)。依據(jù)《學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)架構(gòu)法》（School Standards and Framework Act）第61條的規(guī)定，學(xué)校制定學(xué)生行為管教政策尤其需要注意懲戒處罰措施的一致性與公平性，同時(shí)明確對(duì)優(yōu)良行為的獎(jiǎng)勵(lì)設(shè)置。特別是在學(xué)校教育人員的管教權(quán)限上，除了教師具有一般管教措施及課后處分（detention）的權(quán)力外，校長(zhǎng)一學(xué)年可對(duì)學(xué)生處以累計(jì)45天停學(xué)或永久停學(xué)之處分，且校長(zhǎng)在搜索學(xué)生物品、刪除電子設(shè)備（含手機(jī)）中不當(dāng)檔案等措施上，也擁有廣泛強(qiáng)制的法定裁量權(quán)力，以應(yīng)對(duì)校園欺凌等重大偏差行為。此外，正當(dāng)法律程序、比例原則以及平等原則等行政法基本原則在英國(guó)校園欺凌防治中也都被適用，以保障學(xué)生的受教育權(quán)等基本人權(quán)。[6]

日本校園欺凌防治已形成包括《教育基本法》《學(xué)校教育法》以及《校園欺凌防止對(duì)策推動(dòng)法》在內(nèi)的教育法規(guī)范體系。值得關(guān)注的是，日本國(guó)會(huì)于2013年頒布實(shí)行的《校園欺凌防止對(duì)策推動(dòng)法》第3條指出“校園欺凌關(guān)系所有學(xué)童，為使兒童安心于學(xué)習(xí)活動(dòng)，學(xué)校必須全力實(shí)行欺凌防治對(duì)策，并應(yīng)對(duì)學(xué)生實(shí)施反欺凌教育，深化欺凌影響兒童身心之理解”。同時(shí)，基于校園欺凌防治中各利益相關(guān)方的關(guān)系，該法第9條要求國(guó)家、地方公共團(tuán)體和學(xué)校均應(yīng)修定“防治校園欺凌相關(guān)對(duì)策之基本方針”，且“監(jiān)護(hù)人應(yīng)與國(guó)家、地方公共團(tuán)體、學(xué)校在防治欺凌措施上共同合作努力”[7]。如此，通過(guò)各級(jí)各類學(xué)校分別設(shè)置相應(yīng)處置辦法，嚴(yán)格界定不同主體的職責(zé)邊界與內(nèi)容，能夠有效保障重大的欺凌事件得到及時(shí)處理。

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)將學(xué)生欺凌行為稱為“校園霸凌”，且在《性別平等教育法》和《少年事件處理法》等法律中制定了霸凌防治專門條款。2005年，臺(tái)灣教育部門制定了“友善校園整體營(yíng)造計(jì)劃”，將反霸凌作為落實(shí)友善校園計(jì)劃的重要方面。[8]為進(jìn)一步鞏固反霸凌成效，2012年教育部門依據(jù)教育基本法制定“校園霸凌防治準(zhǔn)則”，將學(xué)生欺凌行為界定為：“相同或不同學(xué)校學(xué)生與學(xué)生間，于校園內(nèi)、外所發(fā)生之個(gè)人或集體持續(xù)以言語(yǔ)、文字、圖畫、符號(hào)、肢體動(dòng)作或其他方式，直接或間接對(duì)他人貶抑、排擠、欺負(fù)、騷擾或戲弄等行為，使他人處于具有敵意或不友善之校園學(xué)習(xí)環(huán)境，或難以抗拒，產(chǎn)生精神上、生理上或財(cái)產(chǎn)上之損害，或影響正常學(xué)習(xí)活動(dòng)之進(jìn)行?！盵9]同時(shí)對(duì)校園霸凌處理機(jī)制、程序及救濟(jì)方法作出了更加具體的規(guī)定，集中整個(gè)行政區(qū)的力量處理解決校園霸凌問(wèn)題。（見(jiàn)圖1）[10]

顯然，通過(guò)制定專門法律或在基本法律中增加欺凌防治的專項(xiàng)內(nèi)容，已成為境外規(guī)制校園欺凌的主要手段。這不僅讓欺凌行為相關(guān)者的職責(zé)與角色定位日益清晰，更彰顯了以國(guó)家強(qiáng)制力作保障的“硬法”在推進(jìn)欺凌治理中的特殊價(jià)值，由此也成為各地方、學(xué)區(qū)及學(xué)校制定反欺凌政策的主要依據(jù)。

三、綜合規(guī)制：中國(guó)大陸校園欺凌治理呼喚專項(xiàng)立法與軟法之治

與境外相較，中國(guó)大陸目前尚未出臺(tái)專門的反校園欺凌法律。即使在《未成年人保護(hù)法》《預(yù)防未成年人犯罪法》《治安管理處罰法》以及《刑法》等與校園欺凌密切相關(guān)的已有法律中，依然缺乏針對(duì)校園欺凌的相應(yīng)規(guī)定。在此，以國(guó)家強(qiáng)制力作后盾的“硬法”對(duì)治理中國(guó)大陸校園欺凌的作用極為有限。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，“硬法”更能以一種強(qiáng)制性手段有效治理校園欺凌現(xiàn)象。中國(guó)大陸校園欺凌治理的法治化，對(duì)加快制定專門的《反校園欺凌法》提出了迫切要求。同時(shí)，在已出臺(tái)的相關(guān)法律中增加校園欺凌的專項(xiàng)規(guī)定亦應(yīng)盡早提上日程。如此一來(lái)，通過(guò)明確公、檢、法機(jī)關(guān)，各級(jí)政府部門、學(xué)校、父母及其監(jiān)護(hù)人、社會(huì)組織在欺凌防治中的法定義務(wù)與法律責(zé)任，賦予學(xué)校和教師必要的教育懲戒權(quán)，實(shí)現(xiàn)欺凌防治的責(zé)任重心下移和具體措施落至實(shí)處就顯得至關(guān)重要。

然而，治理校園欺凌也并非是一部“反校園欺凌法”或者修訂相關(guān)的法律條文就能得到解決的?？紤]到立法及修法過(guò)程的復(fù)雜性和漫長(zhǎng)性以及在短時(shí)間內(nèi)校園欺凌專項(xiàng)立法無(wú)法對(duì)愈演愈烈的校園欺凌現(xiàn)象進(jìn)行有效規(guī)制的現(xiàn)實(shí)狀況下，應(yīng)引入軟法之治的理念，以彰顯實(shí)質(zhì)法治的精神與治理邏輯。作為一種非國(guó)家強(qiáng)制的社會(huì)整合手段或行為規(guī)則，“軟法如同一個(gè)大而無(wú)形的磁場(chǎng)，從程序與實(shí)體兩個(gè)方面悄無(wú)聲息地引導(dǎo)著硬法實(shí)踐，有力地強(qiáng)化著硬法的問(wèn)題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向、民主導(dǎo)向，深刻地影響著硬法的品質(zhì)與績(jī)效”[11]5，從而彌補(bǔ)國(guó)家強(qiáng)制性實(shí)施法律規(guī)范的不完備性。就防治校園欺凌而言，上述《意見(jiàn)》或《通知》規(guī)定的措施不可避免地帶有“政策色彩”，同時(shí)存在著原則模糊且缺少可操作性的弊端?；诖?，可更多發(fā)揮行政指導(dǎo)、學(xué)校校規(guī)、班級(jí)公約、道德約束等軟法規(guī)范作為“未完全理論化協(xié)議”的規(guī)制功能，以對(duì)實(shí)踐中的新問(wèn)題及時(shí)作出反應(yīng)和行動(dòng)。比如，由教育行政部門頒布實(shí)施預(yù)防與處理校園欺凌的建議書或白皮書；學(xué)?；虬嗉?jí)可制定規(guī)則對(duì)欺凌實(shí)施者的行為進(jìn)行跟蹤記錄，并與評(píng)獎(jiǎng)、評(píng)優(yōu)、升學(xué)等掛鉤與聯(lián)結(jié)；國(guó)家或地方政府將某個(gè)月份設(shè)定為“反校園欺凌月”等。實(shí)際上，對(duì)道德引導(dǎo)等“軟法”的重視，在境外已有較為成熟的經(jīng)驗(yàn)：英國(guó)教育部頒布實(shí)施了一系列行政規(guī)則與行政指導(dǎo)，如《Preventing and Tackling Bullying—Advice for School Leaders， staff and Governing Bodies》[6]；法國(guó)教育部建議學(xué)校宜與學(xué)生共同制定遵守學(xué)校紀(jì)律之公約，在公約中明確規(guī)定符合公民教養(yǎng)的正向行為準(zhǔn)則。[12]

需要指出的是，校園欺凌的“軟法”與“硬法”規(guī)制之間并非彼此割裂、完全對(duì)立。強(qiáng)調(diào)“軟法”規(guī)制的積極意義，并不意味著忽視甚至否定“硬法”規(guī)制的必要性。從效力等級(jí)上看，地方、學(xué)校以及班級(jí)制定的“軟法”是在遵循“硬法”原則規(guī)定的基礎(chǔ)上的細(xì)化。當(dāng)對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)制發(fā)生沖突矛盾時(shí)，原則上應(yīng)優(yōu)先適用“硬法”的規(guī)定。在校園欺凌類型日益多樣化的背景下，對(duì)構(gòu)建起以“硬法”規(guī)制為主導(dǎo)，以“軟法”規(guī)制為輔助的治理體系，形成一個(gè)由“建議類、契約類、審批類、命令類、處罰類共同構(gòu)成的行為方式譜系”[11]250具有重要意義。

總之，緩解中國(guó)大陸校園欺凌的嚴(yán)重形勢(shì)、提高欺凌治理的整體效果，不僅需要利用大數(shù)據(jù)對(duì)欺凌行為的現(xiàn)狀與特征進(jìn)行分析，而且需要從實(shí)體與程序上完善相關(guān)法律法規(guī)。要在公共治理理念的指引下，明確政府不同部門、學(xué)校、教師、家長(zhǎng)（監(jiān)護(hù)人）以及社區(qū)在各環(huán)節(jié)的職能重點(diǎn)及其權(quán)責(zé)關(guān)系，建立起以法律法規(guī)為載體的“硬法”與以規(guī)范性文件和學(xué)校規(guī)章制度為載體的“軟法”，以及校內(nèi)與校外、國(guó)家與地方綜合規(guī)制的教育治理體系。通過(guò)道德引導(dǎo)與法律規(guī)制的良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)校園欺凌治理法治化。

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責(zé)任編輯︱李 敏