沙洲+金云峰

摘要：“風景規(guī)劃”是2009年通過的《全球風景公約》中提到的一個寬泛但富含深意的概念，指出風景規(guī)劃是一項建議或行為決策的過程，包括對風景的管理、提升、保護或恢復4大功能。德國在進行風景規(guī)劃方面有一定的歷史并形成了技術體系，對德國風景規(guī)劃起源和發(fā)展、規(guī)劃體系以及風景規(guī)劃的特點進行分析，認為德國的風景規(guī)劃核心內容均是針對土地利用方式的規(guī)劃和決策行為的完善，并以此為切入點將中德兩國的風景規(guī)劃體系進行比較分析，希望風景規(guī)劃在我國現有規(guī)劃體系內能找準定位，融入現行的規(guī)劃體系，真正發(fā)揮作用。

關鍵詞：風景規(guī)劃；規(guī)劃體系；土地利用；空間規(guī)劃；全球風景公約

中圖分類號：TU986

文獻標志碼：A

文章編號：1671-2641（2017）03-0060-04

收稿日期：2016-08-23

修回日期：2017-03-06

Abstract： Landscape planning is a broad and meaningful concept mentioned in 2009 by the global landscape convention， it pointed out that landscape planning is a process of proactive tip or action decisions. It contains four functions for managing， improving， protecting or restoring the scenery. Germany has rich history in landscape planning and advanced technical system. In this study， detailed research and analysis has been made about the respective origins， development and characteristics of landscape planning of Germany. The author found that the core content of landscape planning of these countries is the distribution and perfecting the way of using land. This study took land use as the breakthrough point to compare and analyze related content of landscape planning between China and Germany.

Key words： Landscape planning； Planning system； Land use； Spatial planning； Global landscape convention

1概念釋義

1.1風景與風景規(guī)劃

IFLA世界理事會于2009年10月通過了《全球風景公約》（Global Landscape Convention，以下簡稱《公約》）[1]，這標志著針對土地的風景規(guī)劃等相關行為已經得到了全球主要國家的關注與支持?！豆s》中關于風景規(guī)劃有兩個關鍵的定義，其一是“風景”，具體含義指“土地、包括海域在內的水系統(tǒng)的總稱，這些內容的風貌是由自然因素和文化因素共同發(fā)揮作用而形成的”，該定義前半句指出，風景的本質特征是其自然屬性，后半句指出風景是自然與文化要素相互作用的結果，意在表達其社會屬性。其二是“風景規(guī)劃”，具體“內容包括管理、提升、保護或恢復風景，并以此為目標制定有意義、有指導性的建議和行動計劃”，明確指出了風景規(guī)劃的四項基本任務：管理風景、提升風景、保護風景、恢復風景，它們共同發(fā)揮作用，構成了規(guī)劃的基本內涵[2]。

1.2風景規(guī)劃的內涵

在不考慮海域的情況下，現階段風景規(guī)劃的主要對象仍然是具有實體性的土地或土地上的地物，也包括陸地上的自然水系。其核心思路在于關注土地（或土地上的地物）的自然屬性和社會屬性，并加以融合，其結果更注重于如何有效改善人們的生活品質。這一點與土地利用規(guī)劃所強調的“土地資源永續(xù)利用”和城市規(guī)劃關注的“基于土地的社會資源合理配置”有所不同，風景規(guī)劃更加強調結合自然的以人為本，具體的方式方法包括營造令人舒適、愉悅的開放空間，對歷史遺產或街區(qū)提供保護或恢復性的指導建議，構建便利通暢的風景游憩系統(tǒng)等等。

2研究背景

2.1對美好環(huán)境的訴求引發(fā)全人類對風景規(guī)劃的關注

近年來，全球發(fā)達國家的城市化進程減緩，工業(yè)大生產時代已經逐步退出歷史舞臺，多元化的物資生產與流通方式帶來了全新的體驗消費時代，人類也更有能力去享受高品質的生活。改造和提升人居環(huán)境已經成為新的建設重點，美好風景理應被規(guī)劃和保護的觀念引發(fā)了全人類的共鳴與關注。

2.2中國超高速的城市化進程需要對既有風景的保護與利用

近20年來我國城市化速度之快舉世矚目，然而大量鋼筋水泥筑起的城市森林卻帶來了更多的環(huán)境問題。舒適居住環(huán)境的消失，城市風貌的千篇一律，只注重效率而缺乏人性考量的建設與規(guī)劃等等，都是城市化進程中對現有風景資源缺乏關注的后果。

2.3德國在風景規(guī)劃方面的豐富經驗

德國和中國一樣，有著豐厚的歷史文化資源和優(yōu)質的自然景觀基礎。早在20世紀中葉德國就已經意識到要對現有風景資源進行合理規(guī)劃，一方面是保證這種資源能夠永續(xù)利用，另一方面能有效提升人類生活環(huán)境的質量。德國的城市規(guī)劃與風景規(guī)劃無論在規(guī)劃編制還是在規(guī)劃管理等方面，都有獨到之處。因此，本文選取德國為研究對象，以土地利用為主要視角進行研究。研究內容為風景規(guī)劃體系，研究目標主要是梳理德國既有風景規(guī)劃的發(fā)展脈絡和主要類型。

3德國風景規(guī)劃發(fā)展歷程

德國是最早意識到風景必須被規(guī)劃的國家之一。其國土范圍內分布有大量的河流、湖泊，城市大部分都濱水而立，周邊植物群落的生境狀態(tài)優(yōu)良。森林覆蓋率達到30%以上，無論是城市還是鄉(xiāng)村，都有大量的綠色植被。在人口密集地區(qū)設有大面積的公園綠地，人口稀少地區(qū)則處處是森林和原野。

德國風景規(guī)劃的發(fā)展大體可以分為三個階段，從自然保護運動開始，到風景維護活動的全面開展，再到現如今風景規(guī)劃體系的形成，具體如下：

3.1 19世紀初～1950年：風景意識誕生與自然保護運動興起

19世紀初，英國花園運動在歐洲盛行，德國于19世紀后半葉發(fā)起了全國范圍的土地美化運動。受當時哲學思潮影響，這一時期的大多數學者更多考慮的是如何親近自然。隨著工業(yè)革命的發(fā)展，城市與自然環(huán)境得到了不同程度的破壞，人們開始認識到環(huán)境保護的重要性，自然保護運動應運而生。19世紀末人們開始嘗試通過劃定自然保護區(qū)來保護環(huán)境。到20世紀初，隨著第一個自然保護公園的建立以及《國家自然保護法》（Reichs naturschutzgesetz）的頒布，自然保護運動終于在法規(guī)政策層面有了保障。風景園林師也逐漸開始在重大項目中扮演不可或缺的角色?？偟膩碚f，德國這一時期的風景規(guī)劃大多是以自然保護為目的，而并未形成相應的規(guī)劃意識和行為，雖有自然保護方面的相關法律出臺，但風景規(guī)劃體系還未形成[3]。

3.2 1950年～1960年：《土地重劃法》的頒布促進風景維護活動的展開

二戰(zhàn)中德國的城市毀壞嚴重，住房、物資嚴重短缺，20世紀50年代是德國的戰(zhàn)后重建時期，毀壞城市的重建活動成為重要的任務。這一時期的建設活動帶來很多問題，風景規(guī)劃作為解決問題的工具也有了很大發(fā)展。例如基礎設施的迅速擴建導致大量城市空間拓展呈現碎片狀；林地由于過度頻繁的農業(yè)活動，遭到了不同程度的侵蝕，物種的多樣性也因此下降。為了應對出現的環(huán)境危機，1950年德國政府通過了“萊茵煤礦區(qū)總體規(guī)劃規(guī)定”（Gesetz überdie Gesamtplanung im Rheinischen Braunkohlen gebiet），確定了以風景規(guī)劃為手段保證地區(qū)風貌與景觀的重建。1953年，《土地重劃法》（FlurBereinigungsgesetz，簡稱FlurbG）頒布，至今仍然有效。該法規(guī)定了在進行土地規(guī)劃前，需要考慮景觀因素。這是風景規(guī)劃發(fā)展的重要里程碑，實現了風景維護活動同規(guī)劃活動的第一次法定結合，也是風景規(guī)劃思想在土地利用行為中得到逐步實踐的開始[4]。

3.3 1960年～1980年：《聯邦建造法》和《聯邦空間規(guī)劃法》奠定德國現代風景規(guī)劃活動的基礎

在《土地重劃法》頒布之后，德國的風景規(guī)劃有了不同形式的實踐，例如與土地重劃的結合實踐，作為其他規(guī)劃的組合規(guī)劃等。但總體來說立法基礎很弱，并且風景規(guī)劃活動是由聯邦政府還是州政府負責不明晰，導致風景規(guī)劃的開展并不積極。直至1960年《聯邦建造法》和1965年《聯邦空間規(guī)劃法》的頒布，才徹底改變了這種局面，確立了規(guī)劃系統(tǒng)中風景維護活動的地位。《聯邦建造法》對風景發(fā)展意義重大，在此之前，風景規(guī)劃只是空間規(guī)劃的附屬，其規(guī)劃范圍也只是規(guī)劃中的部分重點。在此之后，風景規(guī)劃的范圍同空間規(guī)劃一致，在城鎮(zhèn)規(guī)劃層面，制定F-plan與B-plan的土地范圍還必須制定相同范圍的風景規(guī)劃。風景規(guī)劃不再是空間規(guī)劃的附屬，而是獨立的規(guī)劃，并且當風景規(guī)劃內容詳細程度達到了城鎮(zhèn)規(guī)劃的標準時，可以用風景規(guī)劃代替城鎮(zhèn)規(guī)劃，從此奠定了風景規(guī)劃在德國規(guī)劃體系中不可或缺的地位[5]。

3.4 1980年～現在：風景規(guī)劃體系的完善與補充

1976年德國頒布了《聯邦自然保護法》，并于2002年進行了修訂。相對于之前頒布的《國家自然保護法》，該法典的進步意義在于更注重環(huán)境的維護和發(fā)展，這種維護和發(fā)展可能是基于對美學價值的利用、對生態(tài)或是可持續(xù)性的考慮，而不僅僅是單純的保護。到了20世紀80年代中期，德國風景規(guī)劃體系已基本形成，《聯邦自然保護法》逐步完善，越來越多相關的法規(guī)政策被執(zhí)行[6]。同時，GIS作為輔助工具的普及、歐盟的環(huán)境指令等技術方法的進步也加速了風景規(guī)劃的發(fā)展。風景規(guī)劃也因此在整個空間規(guī)劃系統(tǒng)中承擔更多的職責，包括輔助協(xié)調總體空間規(guī)劃，對環(huán)境的評價，建立保護地網絡等等[7]。

4德國風景規(guī)劃在現行規(guī)劃體系中的位置

德國現行規(guī)劃體系是一種涉及多區(qū)域、多部門的政策工具，總結來說可概括為橫軸和縱軸兩條脈絡，橫軸以類別進行區(qū)分，包括法定規(guī)劃、非法定規(guī)劃兩個主要分類，縱軸以層級進行區(qū)分，包括聯邦-州-自治體（市鎮(zhèn)）自上而下三個空間層級的線索。

4.1橫軸：法定-非法定

從橫軸來看，規(guī)劃可以分為兩個大類：法定的總體空間規(guī)劃（R？umlichen Gesamtplanung），以及非法定的專項規(guī)劃（Fachplanungen）?？傮w空間規(guī)劃是指公共權力對所有層面（地方及地方以上的）以及相關專業(yè)范圍的空間性規(guī)劃，目的是實現國土資源的可持續(xù)發(fā)展。相當于我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃，包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃和社區(qū)規(guī)劃，主要指城市規(guī)劃中的城市總體規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃。

專項規(guī)劃是針對某些專業(yè)領域，影響空間使用的某一方面，地方政府根據需要制定非法定非正式的規(guī)劃，包括：礦物資源開采，土地重劃，風景規(guī)劃，等，以輔助法定規(guī)劃的編制與實施。這一類型的規(guī)劃相當于我國除法定規(guī)劃外的一些其他規(guī)劃，如城市設計、生態(tài)規(guī)劃、概念規(guī)劃，等。

4.2縱軸：聯邦-州-自治體（市鎮(zhèn)）

德國的規(guī)劃從聯邦到地方層層深入，主要以法定規(guī)劃（即總體空間規(guī)劃）為核心展開實施，分為聯邦、州、自治體（市鎮(zhèn)）四個層面，其中州和自治體（市鎮(zhèn)）之間有時還有地區(qū)規(guī)劃。聯邦和州這兩個層面的規(guī)劃大多以文字為主要表達形式，并無圖紙。通過制定宏觀層面的導則與政策，對下位規(guī)劃提出方向上的指引。

自治體（市鎮(zhèn)）層面的空間規(guī)劃稱為建設管理規(guī)劃，相當于我國的城市規(guī)劃或者鎮(zhèn)規(guī)劃（表1），作用是制定和控制土地作為建造和其他用途的使用，包含了兩個層面：土地利用規(guī)劃（Fl？chennuzungsplan，F-plan）和建設規(guī)劃圖則（Bebauungsplan，B-plan）。F-plan的規(guī)劃空間范圍為整個自治體（市鎮(zhèn)），B-plan則是自治體（市鎮(zhèn)）的某個具體地塊，B-plan的制定建立在F-plan基礎上[8]。

4.3風景規(guī)劃在規(guī)劃體系中的特殊地位

風景規(guī)劃在德國的規(guī)劃體系中的地位大致可分為三類：第一類是作為空間規(guī)劃的組合規(guī)劃出現在空間規(guī)劃圖件和文本說明中；第二類是作為獨立的專項規(guī)劃被編制實施；第三類是作為其他專項規(guī)劃的一部分內容出現，主要指與環(huán)境有關的基礎資料（表2）。

第一類型因空間規(guī)劃自身的法定性，同時明確了風景規(guī)劃的法定性，這相當于我國城市總體規(guī)劃中的綠地系統(tǒng)規(guī)劃等一系列與風景規(guī)劃有關的專項規(guī)劃。第二類型不屬于法定規(guī)劃，編制形式以獨立為主，內容多以導則與指引性文字出現，對相同層級的法定規(guī)劃起參考引導性作用，相當于我國的城市設計、城市風貌規(guī)劃、旅游發(fā)展規(guī)劃等。第三類型則比較特殊，由于風景規(guī)劃師在環(huán)境科學方面較為擅長，對自然、地理、土壤、空氣、水等要素的基礎信息收集較為專業(yè)，因此，風景規(guī)劃也可單獨形成環(huán)境報告作為專項規(guī)劃的部分內容。在一定程度上，這種前置位分析的環(huán)境報告對專項規(guī)劃編制起到了深刻的影響。

5德國風景規(guī)劃的特點

德國的風景規(guī)劃主要有以下幾個特點：

5.1基于土地利用的權威性

德國并無特定的風景規(guī)劃法，只有一部統(tǒng)一的《聯邦建造法》。這部聯邦建造法對風景規(guī)劃、空間規(guī)劃與其他專項規(guī)劃等都提出了具體要求。多個規(guī)劃統(tǒng)一在一個法律框架下的特點決定了風景規(guī)劃同空間規(guī)劃一樣，都是以土地利用為核心。風景規(guī)劃一旦在議會審議通過，各項建設必須嚴格遵循，修改必須通過法定的程序進行。

5.2基于土地利用的科學性

德國各州風景規(guī)劃的編制，必須符合以下三個原則：第一是符合《聯邦建造法》的總體要求、總體精神；第二是必須保證與本州土地利用實際情況相符合；第三是確保風格上的統(tǒng)一性，主要是與周邊地區(qū)的風格。德國的土地利用管制措施十分嚴格，以此確保本國資源能夠被有效利用，農田、森林、草場等都有詳細的規(guī)劃管控措施和辦法。在城鎮(zhèn)層面，土地利用規(guī)劃（F-Plan）更加注重對自然生態(tài)空間的保護與控制，力求把建設行為對自然要素的影響控制在盡可能小的范圍，同時在建設區(qū)范圍內加大綠色植被覆蓋率，并以建設公園、拓寬水面與濱水空間的方式來改善環(huán)境。

5.3三種靈活的應用形式

德國風景規(guī)劃有三種不同的應用形式。可以是獨立專項規(guī)劃，還可以空間規(guī)劃的組合規(guī)劃、其他專項規(guī)劃的部分章節(jié)內容兩種形式出現。其中，在空間規(guī)劃中是作為F-plan和B-plan的組合規(guī)劃，在其他規(guī)劃中則是作為環(huán)境報告內容出現。靈活的應用形式也正是由于風景規(guī)劃自身的復雜性而決定的，在不同的需要下可充當不同的角色。

5.4在現行規(guī)劃體系中不可或缺的地位

德國的風景規(guī)劃相較于其他國家而言最大的特點就是不可或缺性。這種不可或缺性不僅僅體現在其作為獨立的專項規(guī)劃中，在德國城市規(guī)劃各個環(huán)節(jié)中都會需要有環(huán)境評價的理論支撐。同時，風景規(guī)劃與空間規(guī)劃中專項規(guī)劃的聯系也十分緊密，風景規(guī)劃為空間規(guī)劃提供了對所有自然資源的規(guī)劃目標，空間規(guī)劃將這些規(guī)劃目標融入其中；風景規(guī)劃從專項規(guī)劃中獲取相關環(huán)境信息和目標，并作為其與自然保護目標的協(xié)調，從而為專項規(guī)劃提出要求。

5.5具備層次豐富的法律政策框架

德國的風景規(guī)劃有著豐富且完備的法律政策框架，從一開始的《國家自然保護法》對景觀的考慮只有幾行文字，到《聯邦自然保護法》的頒布對風景規(guī)劃起到了重要的引導作用，再到現如今國際、歐盟、聯邦德國三個層面的環(huán)境政策體系，都對風景規(guī)劃的內容對象起到了規(guī)范化的指引。同時其他相關政策，如有關環(huán)境評價和專項環(huán)境政策也在不斷完善，都為風景規(guī)劃提供了法律依據，可以說德國的風景規(guī)劃是在非常完備的法律政策框架下一步步邁向成熟的。

6結語

德國具備非常嚴密且合理的規(guī)劃體系，風景規(guī)劃無論以什么樣的形式出現，在這個體系中都有它可以發(fā)揮作用的空間。而我國在這方面做得較為欠缺，在現有的城市規(guī)劃體系內，風景規(guī)劃始終處于不明的地位，每份規(guī)劃文件都會提到要改善環(huán)境、保護環(huán)境、創(chuàng)造宜居的生活空間，但在執(zhí)行過程中更多的還是以發(fā)展經濟為主要目的進行用地配比等等，這也與我國現階段國情有關。由于近20年來我國處于高速建設的運轉模式，在城市化進程中必然會忽略一些有可能阻礙城市高速發(fā)展的要素，而隨著近年來城市化進程有所放緩，人們開始對過去二十年的建設發(fā)展進行反思，風景規(guī)劃作為一種有著先進思想意識的行為必然會引起大家的關注。對比德國，未來我國應當加快風景規(guī)劃的法定化進程，明確其在現行規(guī)劃體系內的主要任務，同時，在城市化程度較高地區(qū)多進行風景規(guī)劃方面的操作性研究，盡早尋找出適宜我國發(fā)展的風景規(guī)劃落實途徑，并以此建立起長期有效的功能機制，從而保障風景園林事業(yè)的永續(xù)發(fā)展。

參考文獻：

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*通信作者：

金云峰/教授/博士生導師/E-mail： jinyf79@163. com

作者簡介：

沙洲/1990年生/男/漢族/安徽人/碩士研究生