任遠喆+張興龍

在彈劾中“幸存”的克林頓總統(tǒng)

從近些年的全球案例看，彈劾作為異常復雜的政治斗爭手段，成功概率并不高，針對國家元首的彈劾行動成功概率就更低。在美國歷史上，除了首位面臨彈劾的安德魯·約翰遜（彈劾失?。┖屠聿榈隆つ峥怂桑ㄖ鲃愚o職）兩位總統(tǒng)外，最著名的彈劾案便是針對第42任總統(tǒng)威廉·克林頓的，其起因家喻戶曉，是至今還被人們津津樂道的萊溫斯基“桃色事件”。

1997年底，關于時任總統(tǒng)克林頓是否與前白宮實習生莫尼卡·萊溫斯基有不正當關系的事件在美國掀起軒然大波。1998年1月，萊溫斯基在最高法院大陪審團作證時否認了與克林頓有“不正當關系”，10天后克林頓也在大陪審團作證時正式否認有關傳聞。然而，在此后的獨立調查中，萊溫斯基迫于來自輿論和政界的壓力改口加以承認，還提供了物證，坐實了有關傳聞。8月，克林頓以閉路電視會議的形式接受最高法院陪審團長達5小時的質詢，之后向全國發(fā)表了一個4分多鐘的電視講話，承認他與萊溫斯基有“不適當?shù)摹标P系，表示愿為此承擔全部責任。獨立檢察官于是向國會遞交了一份長達445頁的調查報告和裝了整整36個紙箱的附件。10月，眾議院以258對176票通過了一項決議案，批準對總統(tǒng)克林頓啟動正式彈劾調查。當年12月，眾院司法委投票通過了對克林頓的4項彈劾指控，全會進而以簡單多數(shù)通過了作偽證和妨礙司法2項指控提交參院審理?？肆诸D由此成為繼約翰遜之后美國歷史上第二位被正式啟動彈劾程序的總統(tǒng)。

然而，克林頓彈劾案在參院進展并不順利。從技術上講，參院通過彈劾案需三分之二以上多數(shù)票，而當時共和黨和克林頓所在的民主黨分別占55席和45席，共和黨強推彈劾并不容易。另一方面，克林頓任內在推動美國經(jīng)濟和社會發(fā)展方面政績不錯，擁有廣泛的民意支持。果不其然，在1999年2月的參院最終表決中，對克林頓的兩項指控均未達到憲法規(guī)定的67票下限。至此，這場歷時14個月、耗資5000多萬美元的彈劾案劃上句號。

美國民眾、司法界和社會最終選擇將政治與道德問題分離，寬容了克林頓，但克林頓作為美國歷史上“最成功”的總統(tǒng)之一，仍難免終生背負污點，以至于時隔9年和17年，當其夫人希拉里·克林頓兩次參選總統(tǒng)時，有關事件還是不斷被重提，成為攻擊克林頓家族和希拉里本人的政治工具。

冷戰(zhàn)后新興國家的三個彈劾未果案例

彈劾制作為自由民主政治體制的一個組成部分，在西方國家發(fā)展久遠，較為成熟。冷戰(zhàn)結束后，一些原蘇東地區(qū)國家和亞非拉發(fā)展中國家照搬了西方民主制度，也移植了其中的彈劾制，有關國家政治轉型過程中產(chǎn)生的反對黨、在野黨紛紛試圖借此撬動和改變國內政治版圖，以期實現(xiàn)其政治抱負，從而加劇了政壇動蕩。

1993年12月，俄羅斯聯(lián)邦以全民公決形式通過現(xiàn)行憲法，該部憲法確認了俄政體采取總統(tǒng)制，也明確規(guī)定了總統(tǒng)彈劾制度。《俄羅斯聯(lián)邦憲法》第93條規(guī)定，俄聯(lián)邦彈劾總統(tǒng)的根據(jù)在于“犯有叛國罪或其他重罪”。該憲法對彈劾總統(tǒng)的程序做出了極嚴格規(guī)定：第一步，要有至少占總數(shù)1/3的國家杜馬代表提議，國家杜馬才可成立專門委員會；第二步，憲法法院需依法作出總統(tǒng)確有“犯罪”的結論；第三步，國家杜馬提出對總統(tǒng)的指控，憲法法院提交“指控符合規(guī)定程序”確認書并做出“罪行”得到證實的裁定。最后，經(jīng)聯(lián)邦會議上下兩院分別表決，且分別得到2/3多數(shù)代表贊同后，才可罷免總統(tǒng)。俄羅斯的總統(tǒng)彈劾制不僅程序繁雜，且每個階段又有嚴格的步驟和時間限制，致使憲法所規(guī)定的彈劾權幾乎無法實現(xiàn)。

時至今日，俄聯(lián)邦憲政史上只發(fā)生過一次正式的總統(tǒng)彈劾案。蘇聯(lián)解體、俄羅斯獨立后不久，以俄共為代表的左翼陣營對鮑里斯·葉利欽總統(tǒng)推行的政治改革非常不滿，多次以各種理由要求其辭職，并以彈劾相威脅。1998年初，俄國家杜馬成立以俄共等反對派為主的審議彈劾葉利欽問題籌備委員會，5月俄共國家杜馬議員團提出彈劾議案并征得177名國家杜馬代表的簽名，彈劾罪名包括“發(fā)動政變、踐踏人權、削弱國防力量”等。一年后，俄國家杜馬中的左派議員正式提出總統(tǒng)彈劾指控動議，結果有關指控罪名中的任何一項均未能在國家杜馬獲得全體代表1/3以上票數(shù)的贊成，彈劾夭折在法定程序初始階段。

俄羅斯的這場“彈劾未果”，表面上看是程序嚴苛導致的，深層次上反映的卻是當時俄在政治轉型過程中對西方的效仿和自身的內部混亂與分歧。其結果表明，在蘇聯(lián)解體、俄羅斯獨立后不久，俄仍處于轉型劇痛的情況下，俄上層和社會民眾需要一個像葉利欽這樣的強有力領導人，并不允許哪股勢力變更領導人的企圖輕易得手。

另一個發(fā)生在新興國家的著名案例是南非實現(xiàn)政治過渡后針對雅各布·祖馬總統(tǒng)的彈劾案。祖馬是當今南非政壇最具影響又最富爭議的一個人物，南非人稱他為“多面總統(tǒng)”。祖馬有著從一介草莽到一國之尊的傳奇經(jīng)歷，同時又麻煩纏身，長期被腐敗、荒淫、詐騙、逃稅等負面議論纏繞。2005年，當時還是副總統(tǒng)的他曾因卷入軍火交易腐敗案而被解職。2009年東山再起當選南非總統(tǒng)以來、特別是在2014年連任后，祖馬仍然風波不斷，先后陷入多起丑聞，其中的“恩坎德拉門”（祖馬在其老家恩坎德拉對私宅進行安保措施升級花費巨大而被曝光所產(chǎn)生的丑聞）是導致反對黨向議會提交彈劾案的關鍵性事件。

2015年3月，南非兩大主要在野黨民主聯(lián)盟和經(jīng)濟自由斗士黨依據(jù)一份長達450頁的報告，把揭露祖馬利用國家稅款過度修繕私宅并與家人從中牟利的指控提交南非憲法法院。2016年2月憲法法院開始審理此案，一個月后判定祖馬限時將部分裝修款返還國家。隨后祖馬面向全國發(fā)表道歉講話，表示尊重憲法法院的獨立裁決。事情并未到此為止，民主聯(lián)盟仍向議會提交了彈劾祖馬的動議，要求其辭職。2016年4月，南非國民議會最終以143票支持、233票反對否決了彈劾案。南非法律規(guī)定總統(tǒng)彈劾案要獲得通過，至少需有議會三分之二多數(shù)票，而執(zhí)政的非洲人國民大會黨（非國大）在議會占絕對多數(shù)席位。

作為一國領導人，面臨彈劾往往是其政治生涯遇到的最大挑戰(zhàn)，即便最終躲過一劫，也會形象受損、權力被削弱，甚至成為執(zhí)政“由盛而衰”的轉折點。韓國有“平民總統(tǒng)”之稱的盧武鉉2003年2月以極高人氣當選第16任總統(tǒng)。他上臺不久就面臨在野黨多項指責，執(zhí)政剛滿一年便因涉嫌對國會選舉“施加不公正影響”遭遇彈劾，2004年3月被國會終止行使總統(tǒng)權力。然而兩個月后，憲法法院駁回了國會的彈劾動議，宣布盧武鉉恢復履職。

對盧武鉉的彈劾未果，主要是民意救了他。作為平民出身的總統(tǒng)，盧武鉉擁有強大的社會基礎。在彈劾過程中，韓國各地民眾接連舉行聲勢浩大的反彈劾游行集會，彈劾風暴也嚴重影響了韓國的政治穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展，多數(shù)民眾要求盡快穩(wěn)定局勢。盧武鉉恢復總統(tǒng)職務后，外交上繼承了金大中的“陽光政策”，推動韓朝關系緩和，對內進行大幅經(jīng)濟改革，打擊腐敗，取得了不錯的政績。然而，盧武鉉終未逃脫韓國“第一家庭魔咒”，也沒能逃脫韓國政壇根深蒂固的政治仇恨和報復。盧武鉉盡管自身還算清廉，但未能管住家人，2008年卸任后立即再度受累于家人受賄丑聞，最終于2009年5月23日清晨不堪心理重負跳崖自殺身亡，成就了韓國政治史上的又一悲劇。

如今的韓國政治更像是“風水輪流轉”。本文開篇介紹了樸槿惠被彈劾案，而當年就是樸槿惠領導的在野的自由韓國黨堅持對盧武鉉提出彈劾，也正是今年5月成功當選韓國第19任總統(tǒng)的文在寅幫助盧武鉉阻擊了彈劾，十幾年后又是文在寅領導的在野的共同民主黨針對總統(tǒng)樸槿惠的“閨蜜門”事件發(fā)起彈劾。

對彈劾制的總體評價與前瞻

總的看，彈劾制度是西方議會或國會行使監(jiān)督權的一個重要組成部分。在制度設計上，通過發(fā)起彈劾等手段，議會或國會得以對政府進行有效制衡甚至政治控制，約束和遏制了總統(tǒng)及行政部門官員濫權瀆職和任意侵染立法部門權力等行為，從而維護西方民主制度所謂的公平正義，防止出現(xiàn)專斷專制甚至獨裁。然而在實際操作中，不管彈劾最終成功與否，這一機制也給不同政黨和利益集團進行權力博弈與政治斗爭創(chuàng)造了條件，打開了黨爭政爭的“潘多拉魔盒”，本文列舉的幾個著名案例就是鮮活的例證，而政治上的動蕩勢必在一段時間內沖擊國家經(jīng)濟發(fā)展，導致或加劇社會不穩(wěn)。因此，在動用彈劾這一“國之利器”時，各國都設定了相對嚴格的程序和步驟，在實踐中也嚴而又嚴、慎之又慎，因而多數(shù)彈劾半途而廢，淪為政治鬧劇。

國家領導人被彈劾成少敗多的事實，反映出的也是國家體制和政治機制設計本身的局限性。例如，國家憲法對于彈劾罪的認定過于籠統(tǒng)，缺乏明確的界定，為黨派政治隨意介入留下了較大空間。憲法之父們設定的高門檻使得彈劾往往成為一個漫長而復雜的調查、審計、彈劾和審判過程，阻礙了政府有效施政，耗費了大量政治、司法和財政資源，最終拖累了國家發(fā)展的進程。

當前，國際政治正處在一個動蕩不安、挑戰(zhàn)頻發(fā)、不確定性陡增的時期，國內政治與國際政治的相互糾纏與沖擊是一大特點。近年接二連三發(fā)生在世界各地特別是西方的“黑天鵝”事件反映了美歐等國政治的重新洗牌，左中右政治力量還在不斷加大博弈力度，力爭保住或取得話語權與決策權。這一趨勢不僅將加劇國際政治的持續(xù)動蕩，增加其不可預測性，也將進一步?jīng)_擊現(xiàn)有國際秩序。在這一過程中，彈劾作為主要在西方民主制度中上演的“政治戲”，既是動蕩的引信，也是動蕩的結果，還將在世界各地頻繁上演。最近，美國總統(tǒng)唐納德·特朗普因“通俄門”發(fā)酵、巴西總統(tǒng)米歇爾·特梅爾因“賄賂門”曝光，面臨不斷增大的政治壓力，他們會不會也走進“彈劾榜”，值得關注。

政治監(jiān)督一直是西方民主制度引以為傲的“糾錯機制”。不過歷史經(jīng)驗告訴我們，作為制約、監(jiān)督權力的手段和工具，彈劾顯然并不能帶來一個廉潔的政府和廉政的領導人。盡管大部分外國領導人在遭遇彈劾之后，都會義正言辭、斬釘截鐵地否認所面臨的指控，控訴所遭受的“政治迫害”，最終結果卻不斷昭示“蒼蠅不叮無縫的蛋”的道理。從對彈劾成功、未果案例的分析可以看出，在西方民主政體里，貪腐、謊言對于執(zhí)政者最具顛覆性，而如果這種腐敗出現(xiàn)在國家經(jīng)濟面臨困境、貧富差距拉大、民眾生活每況愈下之時，一經(jīng)揭露，則更容易對執(zhí)政者形成致命的打擊。最近幾年的民意調查顯示，越來越多的西方民眾不再信任其政治制度的可靠性。在未來很長一段時間里，西方國家將繼續(xù)經(jīng)歷深刻的制度危機和制度變革，彈劾制度的應用與演變正是我們審視這一進程的窗口之一。

權力的自我克制與監(jiān)督制衡是人類文明進步、政治進步史上經(jīng)久不衰的探索主題，什么才是最先進的制度，什么才是適合發(fā)展中國家基本國情的最好選擇，這個話題遠還沒有結束。