李永佼+王波

2017年4月7日，美國參議院以54票贊成、45票反對的表決結(jié)果，正式任命由美國總統(tǒng)特朗普提名的尼爾·戈薩奇為最高法院大法官，自此美國國會兩黨針鋒相對的大法官任命風(fēng)波宣告結(jié)束。4月10日，戈薩奇在白宮玫瑰園宣誓就職，成為美國歷史上第101位最高法院大法官。就職后，美國最高法院九名大法官中保守派人數(shù)達(dá)到五人（包括游離的安東尼·肯尼迪大法官，他的投票記錄偏保守），超過了自由派的四人，使最高法院恢復(fù)了保守派占多數(shù)的局面，也成為特朗普就職百日以來的一大勝利。民主黨參議員理查德·德賓稱，戈薩奇大法官和共和黨領(lǐng)袖明奇·麥康奈爾都將因此載入史冊。

根據(jù)美國憲法分權(quán)制衡原則，最高法院大法官由總統(tǒng)提名，參議院批準(zhǔn)任命。但在特朗普提名戈薩奇時，民主黨以“阻撓議事（filibuster）”的方式予以否決，最終共和黨通過修改參議院議事規(guī)則才通過任命。共和黨雖贏得了暫時的勝利，卻冒著改變參議院議事規(guī)則的風(fēng)險，這一模式被稱為國會議程的“核彈模式”（nuclear option）。

參議院議事規(guī)則被修改

在參議院的運作規(guī)則中，為了保護(hù)少數(shù)黨的權(quán)利，允許議員針對一個議題充分發(fā)表意見，通過無休止的討論阻止某些法案投票通過，這一過程被稱為“阻撓議事”。與眾議院不同，參議院議題討論進(jìn)程緩慢，需兩黨合作推動立法，從而保護(hù)了少數(shù)黨的權(quán)利。這種規(guī)則使參議院更容易阻撓法案的通過。于是，這樣的情況頻現(xiàn)，參議院成為“阻撓議事”的溫床。一戰(zhàn)期間，一次為期23天的阻撓議事使威爾遜總統(tǒng)武裝商業(yè)船只的努力付之一炬。之后，威爾遜便敦促參議院制定了一個變通方法。1917年，參議院達(dá)成一個規(guī)則變化，提供一種方法來結(jié)束無休止的辯論，規(guī)則規(guī)定：只要有2/3的參議員投票支持，即可結(jié)束無休止的辯論，這被稱為“限時辯論動議”。具體操作方法是，參議員先提交“限時辯論動議”請愿書，等待一天之后，參議院舉行投票，達(dá)到所需票數(shù)后，然后結(jié)束辯論，30小時之后可就之前的法案投票表決，這時只需要一個簡單多數(shù)票即可通過法案。不過，由于程序繁瑣，這一模式很少被采納。20世紀(jì)60年代之前，“阻撓議事”仍是阻礙法案通過的有效途徑。1975年，參議院又改變規(guī)則，“限時辯論動議”投票閾值降低到60票（3/5超級多數(shù)），規(guī)則延用至今。

根據(jù)參議院的傳統(tǒng)做法，即便參議員最終投票反對提名，一般不會阻撓總統(tǒng)關(guān)于最高法院大法官的提名。曾有一次例外，林登·約翰遜總統(tǒng)提名的最高法院大法官安倍·福塔斯遭到兩黨議員聯(lián)合反對，最終被參議員們通過“阻撓議事”的方式阻礙了任命。此次對戈薩奇提名的阻撓，可能是第一次完全因為黨派之爭的阻撓議事，僵持之下，共和黨啟動了“核彈模式”。這一模式改變了參議院的議事規(guī)則，使得司法提名所需的閾值降低到簡單多數(shù)。

歷史上，無論是共和黨還是民主黨都曾威脅使用這種策略。這個做法就像軍備競賽一樣危險，因而被喻為“核彈模式”。2005年，時任總統(tǒng)喬治·布什提名一位地區(qū)和上訴法庭法官時，兩黨爭鋒相對，“核彈模式”險被采用。2013年，黨派之爭升級，奧巴馬總統(tǒng)提名的一位聯(lián)邦法官遭到共和黨封鎖，作為回應(yīng)，民主黨通過改變規(guī)則，使總統(tǒng)對司法或行政部門的提名以簡單多數(shù)批準(zhǔn)。這樣，奧巴馬總統(tǒng)的提名以51票閾值迅速獲得通過。盡管2013年的規(guī)則改變將最高法院大法官提名排除在外，但為本次共和黨使用“核彈模式”開了先例。

如今，共和黨如法炮制，將其應(yīng)用于最高法院大法官的提名當(dāng)中。4月6日，在參議院多數(shù)黨領(lǐng)袖米奇·麥康奈爾帶領(lǐng)下，共和黨先提出限時辯論。不出意料，動議在民主黨的反對下被否決。麥康奈爾接著向主持會議的主席提出了第一個“程序問題”，稱限時辯論只需要簡單多數(shù)即可通過。由于這和參議院的規(guī)則明顯不符，主席否決了麥康奈爾的意見。麥康奈爾接著提出了第二個程序問題，挑戰(zhàn)主席在第一個程序問題上的裁決。于是，參議員們針對第二個程序問題投票表決，主席的裁決得到48名民主黨議員的支持、52名共和黨議員的反對，最終被推翻。裁決被推翻后，盡管3/5超級多數(shù)的規(guī)則并未改變，參議院卻建立了一個重要的先例：在最高法院大法官的任命上，限時辯論可以以簡單多數(shù)通過。民主黨這次的阻撓議事，被麥康奈爾一手策劃的“核彈模式”終止。30小時之后，參議院以簡單多數(shù)通過了對戈薩奇的任命。自此，未來最高法院大法官的任命，都可能會遵循簡單多數(shù)的規(guī)則。

這一做法的可行之處在于，民主黨雖然可以對戈薩奇的任命進(jìn)行“阻撓議事”，卻無法對“核彈模式”本身進(jìn)行阻撓議事。議題的通過需要超級多數(shù)，而程序問題只需簡單多數(shù)通過。多數(shù)黨的議案如果無法通過，便可先修改規(guī)則，之后通過其議案。麥康奈爾前后提出的兩個程序問題，都屬于不可辯論的議題。主席在第一個程序問題上的裁決，被議員在第二個程序問題上表決推翻，其間任何議員都沒有就此發(fā)表講話的機會。麥康奈爾順理成章地建立了簡單多數(shù)通過最高法院大法官任命的先例，繞過了之前規(guī)定的3/5超級多數(shù)。

2013年和2017年兩次“核彈模式”的使用，反映出參議院制度的一個漏洞。按照參議院原有的規(guī)則，限時辯論須遵循3/5的超級多數(shù)，而針對限時辯論所引發(fā)的程序問題卻只遵循簡單多數(shù)。前者受后者的管轄，而前者的通過標(biāo)準(zhǔn)比后者更高。這樣的制度顯然不可持續(xù)。一旦兩黨爭執(zhí)加劇，必然會利用后者的低門檻，將前者的門檻下調(diào)。3/5的超級多數(shù)被“解釋”成簡單多數(shù)，只是時間問題。而隨著民主黨和共和黨兩極分化加劇，這一天似乎已經(jīng)到來。

推廣到立法上并非沒有可能

此次參議院啟動“核彈模式”，引發(fā)了一些美國人的不安?！斑@不單單是一次關(guān)于大法官戈薩奇任命的投票，這是一次關(guān)于兩黨能不能進(jìn)行實質(zhì)性合作的投票?！蹦霞又菖彗甏虼髮W(xué)法學(xué)教授、前總統(tǒng)顧問道格拉斯·凱西克評論道。

此后，在特朗普及美國未來總統(tǒng)關(guān)于最高法院大法官的提名問題上，將可以無需征得超級多數(shù)同意便可通過，而這可能會為更多極端的任命埋下伏筆。參議院少數(shù)黨領(lǐng)袖查爾斯·舒默指出，“我相信這將使參議院變得更加黨派化”，“我相信它會使最高法院成為一個更加黨派化的地方?！?

參議院是美國國會中決策緩慢、保護(hù)少數(shù)黨利益的機構(gòu)，通過“阻撓議事”程序，少數(shù)黨的利益可得到保護(hù)，從而使兩黨合作決定各項事務(wù)得到體現(xiàn)。參議員們越來越擔(dān)心，按照這個速度，阻撓議事有可能被廢除，使參議院運作更像眾議院一樣，保護(hù)少數(shù)黨利益的作用會不復(fù)存在。盡管參議院多數(shù)黨領(lǐng)袖麥康奈爾和參議院少數(shù)黨領(lǐng)袖舒默都聲稱，此次規(guī)則變化只涉及最高法院候選人，但參議員們心存疑慮。畢竟奧巴馬在2013年第一次采用“核彈模式”的時候，規(guī)則變化僅限于除最高法院大法官之外的其他行政司法任命。

經(jīng)歷兩次核彈模式，立法成為參議院僅存的一類仍受阻撓議事影響的議題。由于兩黨都采用過“核彈模式”，將來再把它推廣到立法上并非沒有可能。只是將來在立法上受“核彈模式”所“襲擊”的，既可能是民主黨，也可能是共和黨。如果自由派將來重奪參議院控制權(quán)，他們會不會利用“核彈模式”來通過一些保守派不能接受的法律，如加強槍支管制、提高最低工資，或是改革選舉經(jīng)費制度， 誰也不能給出確切的答案。

共和黨勢在必得

“他加入最高法院是令人欣喜的，美國人民一定會因他而驕傲”，參議院多數(shù)黨共和黨領(lǐng)袖麥康奈爾如此評價戈薩奇大法官。現(xiàn)年49歲的戈薩奇是保守派的一員，擁有哥倫比亞大學(xué)、哈佛法學(xué)院以及牛津大學(xué)三所院校學(xué)位，在共和黨內(nèi)廣受好評。他曾是最高法院大法官拜倫·懷特的助理，也曾擔(dān)任安東尼·肯尼迪大法官的助理，還曾當(dāng)過一段時間美國司法部的律師，2006年被時任總統(tǒng)喬治·布什提名擔(dān)任美國聯(lián)邦第十巡回上訴法庭法官，得到參議院兩黨一致支持。如今，戈薩奇成為第一個與其前任老板（安東尼·肯尼迪）共同在最高法院任職的大法官。

戈薩奇提名受到阻撓是由于目前美國國內(nèi)復(fù)雜的政治環(huán)境。一方面，兩黨相持，民主黨決意為前總統(tǒng)奧巴馬報一箭之仇。2016年2月，保守派大法官斯卡利亞去世，使最高法院剩余的八名大法官中自由派與保守派數(shù)量持平。奧巴馬總統(tǒng)曾在2016年3月提名溫和自由派的梅里克·加蘭德來填補空缺，但在共和黨議員占大多數(shù)的參議院，他們拒絕給加蘭德聽證，進(jìn)而阻止了加蘭德的任命。共和黨議員稱，“不聽證”是參議院的權(quán)力。而當(dāng)時民主黨對于希拉里勝選持有很大希望，所以未做過多爭執(zhí)。由此，在特朗普提名戈薩奇為最高法院大法官時，民主黨勢必處處阻撓。另一方面，共和黨明顯迫切想要獲得一次政治上的勝利。自特朗普總統(tǒng)上任以來，廢除奧巴馬醫(yī)改方案被擱置，禁穆令一波三折，尚未平息，競選期間的其他承諾也難以兌現(xiàn)。特朗普曾公開宣稱，如果自己遭受打擊，他會給予更大力度的回?fù)?。這也是他在《交易的藝術(shù)》一書中透露出來的信息，他自己一直遵守該原則。對于此次大法官的提名，特朗普和共和黨勢在必得。

新法官的任命，對于最高法院中保守派和自由派兩方力量對比的變化至關(guān)重要。自1991年老布什總統(tǒng)任命保守派大法官克拉倫斯·托馬斯至今，美國最高法院一直保持著四名堅定的保守派大法官和四名堅定的自由派大法官的局面。游離的肯尼迪大法官掌握著幾乎決定所有問題的關(guān)鍵一票，一般情況下，肯尼迪大法官是偏保守的。斯卡利亞大法官的逝世打破了最高法院的平衡。在其去世后14個月里，共和黨在各項判決上的投票可期望的最好結(jié)果就是能爭取到肯尼迪大法官的投票，得到4∶4平，否則民主黨便會占據(jù)上風(fēng)，所以此次戈薩奇的任命至關(guān)重要。

“總統(tǒng)政治遺產(chǎn)的守護(hù)者”

最高法院大法官的任命對于美國政治乃至整個社會走向?qū)a(chǎn)生深遠(yuǎn)影響?？偨y(tǒng)最多只有兩屆八年任期，還處處受反對黨制約；大法官是終身制，一旦任命往往干上數(shù)十年，所以他們對美國的影響力有時甚至超過總統(tǒng)，被譽為“總統(tǒng)政治遺產(chǎn)的守護(hù)者”。從美國建國至今，總統(tǒng)已有45位，首席大法官才17位。在20世紀(jì)，最高法院在宣布聯(lián)邦和州立法違憲方面變得更加積極。而從最高法院的權(quán)威性以及案件的重要性來看，亦是如此。例如，美國少數(shù)族裔照顧性政策、婦女墮胎權(quán)利保證、媒體言論自由保障、同性戀婚姻合法性等影響深遠(yuǎn)的問題，無一不是經(jīng)過最高法院的判決才得到充分保障。關(guān)于投票權(quán)、槍支管制、宗教權(quán)利、住房歧視和移民等案件，甚至包括特朗普總統(tǒng)的禁穆令在內(nèi)，也都有待最高法院審理。正因如此，共和黨和民主黨才劍拔弩張，寸步不讓。

宣誓之后，戈薩奇便投入了緊張工作。4月22日，最高法院以5∶4投票允許阿肯色州以謀殺罪處決萊德爾·李。不出所料，戈薩奇在第一次正式投票中選擇了保守立場。最近，阿肯色州還計劃處決三名罪犯，戈薩奇的投票將發(fā)揮關(guān)鍵作用。此外，戈薩奇即將面對的另外一個重要案件，恐怕就是針對特朗普第二條禁穆令的種種挑戰(zhàn)了。聯(lián)邦第四巡回上訴法庭和第九巡回上訴法庭都將在5月就總統(tǒng)特朗普的禁穆令是否違憲開庭審理。無論哪方敗訴，都會提請最高法院裁決。屆時，戈薩奇會投出保守的一票來支持特朗普政府嗎？