■ 文 雯

城市建設(shè)

承德綠色城鎮(zhèn)化模式探索

■ 文 雯

如何拓展新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵，緩解經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)保護之間的矛盾，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護雙贏，是以承德為代表的中國眾多生態(tài)涵養(yǎng)型城市（地區(qū)）和資源密集型城市（地區(qū)）在倡導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)的新時代背景下面臨的迫切議題。本文以承德為例，根據(jù)承德自身資源稟賦和發(fā)展特點，從綠色空間結(jié)構(gòu)、綠色產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、綠色金融體系、綠色體制機制等方面著手，探索一種人與人、人與自然、人與社會和諧發(fā)展的綠色經(jīng)濟增長方式和綠色城鎮(zhèn)化模式。

特殊區(qū)位導(dǎo)致貧困人口眾多，扶貧任務(wù)艱巨。承德市轄縣全部位于“環(huán)京津貧困帶”，屬于全域性貧困地區(qū)，擁有906個貧困村、47．02萬貧困人口。其貧困困境形成原因，一方面是由于自身地形地貌復(fù)雜，生態(tài)環(huán)境脆弱，產(chǎn)業(yè)層級較低，導(dǎo)致經(jīng)濟發(fā)展水平滯后；另一方面靠近京津的特殊區(qū)位也導(dǎo)致區(qū)域資源開發(fā)和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到限制，在區(qū)域發(fā)展中承擔(dān)了更多的生態(tài)責(zé)任而很少得到相應(yīng)的發(fā)展權(quán)利和補償。因此，傳統(tǒng)的救濟式扶貧、大規(guī)模開發(fā)式扶貧在承德并不適用。

一、困境和挑戰(zhàn)

承德是一座具有歷史韻味的生態(tài)型山水園林城市，其森林資源、水資源、人文資源都極其豐富。但由于防蘇備戰(zhàn)等原因，“閉關(guān)鎖承”一直延續(xù)到90年代末，城市建設(shè)停滯、公共服務(wù)欠缺、基礎(chǔ)設(shè)施落后，加之承德長期承擔(dān)京津兩地“阻風(fēng)沙、護水源”的重任，承德發(fā)展受到經(jīng)濟遲滯和生態(tài)保護的雙重壓力。2015年全市戶籍人口385萬人，常住人口353萬人，常住人口城鎮(zhèn)化率46．8%，低于河北省平均水平（51．3%）4．5個百分點，低于全國平均水平（56．1%）9．3個百分點，戶籍人口城鎮(zhèn)化率31．7%，與常住人口城鎮(zhèn)化率相差15個百分點，說明有約40萬人口居住在城市，但戶口在農(nóng)村，公共服務(wù)問題亟需解決。從人均GDP、城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民人均可支配收入、城鄉(xiāng)收入比等各指標(biāo)可以看出，承德城鎮(zhèn)化質(zhì)量也明顯低于全國平均水平。

圖1 承德市地形坡度圖

（一）山地城鎮(zhèn)特點明顯，城鎮(zhèn)拓展空間受限

承德地理條件復(fù)雜、山地眾多，呈現(xiàn)典型“八山一水一分田”的空間布局特點。地勢北高南低，是內(nèi)蒙古高原向華北平原的過渡帶，其中，壩上高原占全市總面積約10%，剩下90%為壩下山地和燕山山地。由于山脈縱橫、河流交錯，承德耕地資源顯得十分寶貴，城鎮(zhèn)建設(shè)用地受到較大限制，只能順應(yīng)可利用的地形發(fā)展，依山就勢地進行城鎮(zhèn)建設(shè)，因此傳統(tǒng)的土地城鎮(zhèn)化模式或者以發(fā)展工業(yè)園區(qū)帶動的模式在承德并不適用，承德城鎮(zhèn)化進程緩慢。

（二）現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)亟需轉(zhuǎn)型，綠色經(jīng)濟體系尚未建立

作為生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)和生態(tài)防護區(qū)，承德在環(huán)境保護上有嚴(yán)格要求。承德保護區(qū)的數(shù)量占全省保護區(qū)總數(shù)的31%，面積占全省保護區(qū)總面積的44%，均居河北省首位。根據(jù)《河北省建設(shè)京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)規(guī)劃》，承德的主體功能定位是“涵養(yǎng)水源、保持水土、防風(fēng)固沙、生態(tài)休閑”，對承德現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)發(fā)展和未來產(chǎn)業(yè)引進提出了諸多限制；加之“史上最嚴(yán)”環(huán)保法的實施和首部《環(huán)境保護稅法》的頒布，更是對承德生態(tài)文明建設(shè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展提出了極高的環(huán)保要求。

經(jīng)濟增速下滑快，現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)支撐作用不足。承德現(xiàn)有工業(yè)以釩鈦磁鐵礦相關(guān)的黑色金屬采選業(yè)、黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)等資源導(dǎo)向型企業(yè)為主，技術(shù)密集型或資本密集型產(chǎn)業(yè)較少。受到經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)能過剩等因素影響，工業(yè)增速逐年回落，2015年工業(yè)增加值增速降到4%，GDP增速降為5．5%，是近十年以來的最低水平。受限于“生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)”定位和交通區(qū)位，承德在承接京津制造業(yè)轉(zhuǎn)移方面存在劣勢。近年來，北京中關(guān)村的企業(yè)在河北的投資主要分布在廊坊、石家莊、保定、唐山等城市，承德所承接的投資企業(yè)數(shù)量排名最末。因此，承德未來發(fā)展應(yīng)重點從服務(wù)業(yè)著手，提高服務(wù)業(yè)對就業(yè)的帶動效應(yīng)，通過增加就業(yè)提高城鎮(zhèn)化發(fā)展動力。

圖2 承德GDP增速與工業(yè)增加值增速變化情況（%）

（三）生態(tài)資源極其豐富，資源組合優(yōu)勢尚未發(fā)揮

生態(tài)資源與人文資源極其豐厚，為推進綠色城鎮(zhèn)化奠定了基礎(chǔ)。承德森林、草場資源均居河北省首位，是三北防護林和環(huán)首都重要綠化區(qū)，也是河北省重點林業(yè)基地。2015年全市林地面積3360萬畝，森林覆蓋率56．7%，遠(yuǎn)高于周邊地市，被稱為“華北綠肺”。全市多年平均水資源量達(dá)到38億立方米，每年向京津唐地區(qū)供水近30億立方米，人均水資源占有量是河北省平均水平的3倍、北京的5倍、天津的10倍。同時還極富歷史文化底蘊，作為首批國家歷史文化名城，也是世界文化遺產(chǎn)地之一，現(xiàn)有文化遺存1300多處，五千多年的紅山文化、三百多年的山莊文化以及御道文化、長城精粹、草原文化、佛教文化、民俗文化等形成了豐厚的歷史積淀。

華北部分地區(qū)林地面積及森林覆蓋率

圖3 河北各地市每百萬人擁有旅游資源量（個A級景區(qū)/百萬人）

然而，承德對資源利用的廣度和深度不夠，資源組合優(yōu)勢尚未發(fā)揮。承德市內(nèi)無一處成熟、高品質(zhì)、能吸引京津地區(qū)老齡化人群的服務(wù)項目。同時，作為全國知名的旅游大市，承德并非旅游強市，旅游收入增速逐年下降，2015年旅游客源57%來自本省，對京津市場開拓不足；旅游陷入傳統(tǒng)模式，旅游開發(fā)和文化產(chǎn)品打造仍然圍繞“大避暑山莊文化”及周邊皇家寺廟群，對圍場、豐寧等以山地、風(fēng)景林、冰雪、湖泊、草原為載體的體驗式旅游產(chǎn)品以及鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品挖掘不夠、打造不足；加之基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)配套建設(shè)落后、營銷模式傳統(tǒng)，承德全域旅游發(fā)展前景并不樂觀。

二、綠色城鎮(zhèn)化的模式與路徑

（一）優(yōu)化綠色生態(tài)格局，構(gòu)建多層次城鎮(zhèn)化載體

優(yōu)化綠色生態(tài)格局、保護修復(fù)生態(tài)環(huán)境、推進土地節(jié)約集約利用，是提升承德承載力的首要前提。一方面要調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，優(yōu)化中心城區(qū)“綠核”“水”生態(tài)空間格局和“山林”生態(tài)空間格局，嚴(yán)格控制各項用地規(guī)模和建設(shè)密度，以低強度開發(fā)為主，采取合理的建筑高度和建筑風(fēng)格，留出景觀通道，恢復(fù)“山+水+城”的園林城市生態(tài)格局。另一方面，要創(chuàng)新土地利用模式，提高土地綜合利用效率，建立有效機制對低效用地進行再開發(fā)，如在確保生態(tài)安全的前提下，因地制宜開發(fā)低丘緩坡地，充分發(fā)揮荒山荒坡土地資源優(yōu)勢，以及改造城鎮(zhèn)低效用地，如舊廠房、舊村莊等。

構(gòu)建由中心城區(qū)、縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村形成的多層次城鎮(zhèn)化空間載體，走出一條富有山地特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。以中心城區(qū)為核心空間載體，強化其集聚功能和服務(wù)功能，不斷增強縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和美麗鄉(xiāng)村的承載能力，發(fā)揮其支撐作用和補充作用。根據(jù)各區(qū)縣可拓展空間、生態(tài)承載力、交通條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的不同，采用不同的城鎮(zhèn)化模式，如轉(zhuǎn)移人口主要向縣城聚集的“大城關(guān)”模式和人口、資源均衡分布的“強鎮(zhèn)”模式。

（二）強化綠色產(chǎn)業(yè)支撐，推動城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)雙向并進

構(gòu)建綠色產(chǎn)業(yè)體系，引導(dǎo)全產(chǎn)業(yè)鏈綜合開發(fā)。發(fā)揮憑借毗鄰京、津兩座超大城市得天獨厚的區(qū)位優(yōu)勢，立足本地發(fā)展基礎(chǔ)和獨特資源，主動對接京津外溢大量服務(wù)業(yè)消費需求，搶占蓬勃增長的大都市圈消費市場。以“全域”“全業(yè)”“全時”多維度開發(fā)為切入點，在強調(diào)資源保護的前提下，進行低沖擊開發(fā)和創(chuàng)新發(fā)展，將多樣化資源轉(zhuǎn)變?yōu)閷嶋H的經(jīng)濟效益。倡導(dǎo)“產(chǎn)城一體”“景城一體”“城服一體”“城旅一體”，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)發(fā)展相協(xié)調(diào)。

以產(chǎn)業(yè)帶動就業(yè)，推進就近、就地城鎮(zhèn)化。綠色化改造提升傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，推動“傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)生態(tài)化”；借力大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展新勢頭，以京津冀大數(shù)據(jù)“6+1”合作協(xié)議為框架，建設(shè)國家綠色數(shù)據(jù)中心；充分發(fā)揮水資源優(yōu)勢，推動皇家山泉水品牌化，走高標(biāo)準(zhǔn)、高品質(zhì)、高定位路線；把握“體育產(chǎn)業(yè)”和“銀發(fā)經(jīng)濟”新機遇，將旅游與體育休閑、生態(tài)養(yǎng)老、醫(yī)療康健充分結(jié)合，以城鎮(zhèn)綠色產(chǎn)業(yè)帶動就近城鎮(zhèn)化。打造新型鄉(xiāng)村旅游社區(qū)，引入“鄉(xiāng)下咱家”“山里寒舍”等品牌，推動民宿經(jīng)濟發(fā)展；引導(dǎo)農(nóng)村電商跨越發(fā)展，構(gòu)建集電商運營平臺、倉儲物流平臺、產(chǎn)品展示和農(nóng)民培訓(xùn)平臺為一體的多級農(nóng)產(chǎn)品銷售和服務(wù)體系，以村鎮(zhèn)非農(nóng)就業(yè)支撐就地城鎮(zhèn)化。

（三）創(chuàng)新發(fā)展綠色金融，建立可持續(xù)投融資機制

發(fā)展綠色金融，加強金融對環(huán)保、節(jié)能、綠色交通等領(lǐng)域的支持力度，推動技術(shù)進步和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。探索制定資產(chǎn)有償使用制度，梳理旅游、文化等經(jīng)營性項目，列出可進行直接融資的項目清單。精心選擇資金需求量較大、運營后有盈利保障的項目，作為先期試點進行探索。抓住證監(jiān)會賦予貧困縣企業(yè)IPO綠色通道的機遇，推動生態(tài)文化旅游資源直接融資，例如將避暑山莊、森林公園等旅游文化景區(qū)上市，通過發(fā)債等方式，開發(fā)旅游文化項目資產(chǎn)證券化產(chǎn)品。

促進投資主體多元化，大力拓展PPP應(yīng)用領(lǐng)域。除了引入社會資本參與城市供水、污水處理等市政公共領(lǐng)域項目建設(shè)，還可以允許社會資本參與旅游景區(qū)開發(fā)和管理，將旅游景區(qū)、景點的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，創(chuàng)新商業(yè)模式和運營模式，激發(fā)民營企業(yè)動力，調(diào)動全社會創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新積極性。推進重要景區(qū)和森林公園的政企分開、政事分開，提高對自然資源和文化遺產(chǎn)保護和利用效率。

（四）健全綠色體制機制，加強上下貫通能力建設(shè)

建立健全生態(tài)補償機制，探索生態(tài)補償市場化運作機制。與北京生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)、天津薊縣、張家口、保定市西部山區(qū)以及唐山和秦皇島北部山區(qū)等積極合作，探索建立反映資源環(huán)境成本和生態(tài)效益的綠色國民經(jīng)濟核算體系。在現(xiàn)階段政府主導(dǎo)生態(tài)補償機制的前提下，積極進行生態(tài)價值評估機制、環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)和生態(tài)補償交易平臺的分階段、分步驟探索，通過明確的補償主體、多樣化的市場補償方式、多渠道的補償資金來源，構(gòu)建生態(tài)補償市場化運行機制，推動單一、計劃型的生態(tài)補償機制向“政府宏觀調(diào)配+市場微觀調(diào)控”為主的新型機制轉(zhuǎn)變。

加強上下貫通的能力建設(shè)，完善“自上而下+自下而上”體制機制。加強政府區(qū)域協(xié)調(diào)能力建設(shè)和利益相關(guān)方協(xié)調(diào)能力建設(shè)，制定有約束力的區(qū)域協(xié)作規(guī)則，并啟動行政問責(zé)程序，確保各規(guī)則條例的執(zhí)行效力。凸顯社區(qū)參與的主體地位，以“能人帶動”和“鯰魚效應(yīng)”，推動社區(qū)自下而上參與經(jīng)濟建設(shè)。打破“貧困地區(qū)自我開發(fā)”的“輸血”式傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)扶貧模式，加強物資、資金、技術(shù)、信息等外生性資源輸入，充分調(diào)動村民的自助能動性，以旅游扶貧為主導(dǎo)，推動鄉(xiāng)村旅游與農(nóng)業(yè)種植、農(nóng)產(chǎn)品加工等產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展，提升貧困地區(qū)的“造血功能”。

三、結(jié)語

承德是典型的城鎮(zhèn)化發(fā)展受生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)定位和自身環(huán)境保護高要求制約的城市，在京津冀地區(qū)乃至全國都極具代表性。保護好良好的生態(tài)環(huán)境既是承德綠色發(fā)展的生命線，也是承德融入京津冀一體化發(fā)展的首要前提。承德應(yīng)該轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)高消耗、高排放、高擴張的城鎮(zhèn)化模式，以生態(tài)文明建設(shè)為契機，另辟蹊徑，實現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型，以綠色發(fā)展引領(lǐng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。通過優(yōu)化綠色生態(tài)格局，構(gòu)建多層次空間載體，塑造品質(zhì)一流人居環(huán)境；多維度活用獨特資源，以品質(zhì)革新推動綠色崛起；探索資源資產(chǎn)化路徑，以綠色金融助力產(chǎn)業(yè)發(fā)展；力促跨區(qū)域生態(tài)補償，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)扶貧乘數(shù)效應(yīng)，從綠色城鎮(zhèn)布局、綠色產(chǎn)業(yè)就業(yè)、綠色投資融資、綠色體制機制等方面著手，建立適應(yīng)自身的綠色城鎮(zhèn)化模式。

（作者單位：中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心）