◎ 唐鈞

基層民政工作托的是整個(gè)政府工作的底線

◎ 唐鈞

中國社會科學(xué)院社會學(xué)所研究員中國社會學(xué)會、社會政策研究中心秘書長

2017年初，“為切實(shí)加強(qiáng)基層民政工作，指導(dǎo)和推動各地解決基層民政工作的實(shí)際困難與問題，確保黨中央國務(wù)院有關(guān)民政重大決策部署落到實(shí)處，促進(jìn)民政部機(jī)關(guān)干部作風(fēng)轉(zhuǎn)變，部黨組決定組建專項(xiàng)工作組對口各個(gè)省份開展工作?！?/p>

第二季度伊始，民政部組建的32個(gè)工作組分赴全國32個(gè)地區(qū)進(jìn)行蹲點(diǎn)工作。到5月初，民政部派出的調(diào)查組在各地基層民政部門的配合下，已經(jīng)取得了顯著的調(diào)研成果。

問題的提出

從基層民政部門的反映看，雖然各級政府對基層民政工作的重要性沒有異議，但在實(shí)際工作中，一涉及人、財(cái)、物，往往得不到落實(shí)。調(diào)查表明，在全國大多數(shù)地方，特別是中西部地區(qū)，基層民政人、財(cái)、物的保障依然不足。這是一個(gè)老問題，上世紀(jì)80年代初民政部門就開始呼吁，也確實(shí)是一個(gè)長期以來未得到有效解決的問題，嚴(yán)重影響民政部門服務(wù)的能力、質(zhì)量，影響基層民政工作者的來源、心態(tài)。

基層民政部門提出的很多問題，具有“幾十年一貫制”的特點(diǎn)。改革開放以來，上述問題一再被提出，從上到下也一再采取積極措施試圖解決。但這些措施大多限于行政規(guī)章，而且相當(dāng)一部分是由民政系統(tǒng)發(fā)文，其法律效力和行政效力都十分有限，效率和效果當(dāng)然也很難企及。還有一個(gè)問題，上述解決問題的措施，又常常會遇到與更高層次的改革措施不相容的尷尬，譬如“人”的問題與行政編制的矛盾，“財(cái)”的問題與地方財(cái)政的矛盾，“物”的問題與需求升級的矛盾，所以，最后不了了之的情況，至少在基層民工作者眼里，已經(jīng)司空見慣。

民政的難題與民政的特點(diǎn)

為什么會在一些地區(qū)，基層民政工作會陷入上述困境？究其原委，是因?yàn)槊裾ぷ饔幸恍┤菀妆蝗?，尤其是被地方領(lǐng)導(dǎo)忽略的特點(diǎn)：

首先，民政工作有一個(gè)通常不為人知的特點(diǎn)就是“難為人知”，尤其是難為經(jīng)常輪換的地方領(lǐng)導(dǎo)所知。曾經(jīng)的民政部部長崔乃夫說過，民政工作做好了，天下太平，什么事情都沒有，領(lǐng)導(dǎo)可能根本就感覺不到民政工作的存在；民政工作做得不好，天下不太平，麻煩事情都出來了，這時(shí)候，領(lǐng)導(dǎo)才會感覺到民政工作的重要性。民政工作這種與生俱來的“隱身埋名不爭功”的氣質(zhì)，我們可以稱之為“隱身性”。

其次，從某種意義上說，民政工作是國家的一位不管財(cái)務(wù)、只管雜務(wù)的大管家。新中國首任內(nèi)務(wù)（民政）部長謝覺哉說過，老百姓的事情，凡是沒有其他政府部門管的，基本上都?xì)w民政管。民政工作管理的都是些七七八八的凡人小事，在地方領(lǐng)導(dǎo)面前至少是不那么惹眼。民政工作這種先天決定的“婆婆媽媽不起眼”的性質(zhì)，我們可以稱之為“平凡性”。

但是，民政工作因?yàn)榫哂幸陨险劦降摹半[身性”和“平凡性”的特點(diǎn)，在如今崇尚“政績”的新公共管理時(shí)代，能夠得到地方領(lǐng)導(dǎo)青睞的機(jī)會越來越少。反之，因?yàn)橹亟?jīng)濟(jì)、輕社會而帶來的種種社會問題，一旦爆發(fā)，民政可能就會脫不了干系。在大力推行“問責(zé)”的大背景下，更容易被地方領(lǐng)導(dǎo)看到的是民政的弱點(diǎn)和缺陷。

民政的難題與行政“軟權(quán)力”

政府職能部門的工作總結(jié)，尤其是地方政府、基層政府乃至自治組織，總有一條，“黨委重視、政府支持”。這看來是套話，但平心而論，真的是經(jīng)驗(yàn)之談。從某種意義上說，黨委和上級政府是否重視，對于具體的工作部門而言，是一種“軟權(quán)力”。

從歷史上看，改革開放以來，民政工作曾經(jīng)在什么樣的時(shí)空條件下最得到地方領(lǐng)導(dǎo)的重視：其一，80年代民政工作剛剛恢復(fù)的時(shí)候，因?yàn)樵诋?dāng)時(shí)要撥亂反正，有各種各樣的政策要盡快落實(shí)；其二，90年代，因?yàn)閲?yán)峻的“下崗失業(yè)”問題需要低保制度給予托底。當(dāng)然，幾十年來，民政工作也還有很多出彩的時(shí)候，但最突出的是這兩個(gè)時(shí)點(diǎn)。在這樣的關(guān)鍵時(shí)刻，民政“想”隱身也隱不了，“想”平凡也政績滿滿。但是，一旦天下太平，民政又只好一如既往地承受著“隱身”和“平凡”的委屈。

當(dāng)然，也不是在所有的地方民政工作都得不到重視。尤其在北京和上海，地方領(lǐng)導(dǎo)——黨委、政府、人大、政協(xié)——對民政工作都是非常重視的。如果將此完全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方財(cái)政掛鉤，其實(shí)也不盡然。最主要的是，地方領(lǐng)導(dǎo)如果專注經(jīng)濟(jì)，那么“光花錢，不掙錢”的民政一定不被看好。但是，如果地方領(lǐng)導(dǎo)心中有“以人為本”的基本理念，那么“花小錢，征民心”的民政就會被用得恰到好處。但遺憾的是，在地方領(lǐng)導(dǎo)中，可以說“懂經(jīng)濟(jì)”的比比皆是，“懂社會”的卻少得多。

加強(qiáng)和保障基層民政工作

地方領(lǐng)導(dǎo)重視民政，可以體現(xiàn)在方方面面，但歸根結(jié)底都離不開一條，就是加強(qiáng)和保障基層民政工作。因?yàn)槊裾ぷ髯龅氖侨说墓ぷ?，體現(xiàn)的是“為民愛民”。這里所說的“為”和“愛”，并不是紙上談兵就可以實(shí)現(xiàn)的，而是要通過具體的行政行為和踏實(shí)的工作作風(fēng)去一一落實(shí)。不與服務(wù)對象心連心、面對面的民政工作，如何體現(xiàn)“為民愛民”？

從目前的情況看，之所以強(qiáng)調(diào)基層民政工作重要性，是因?yàn)樗小盀槊駩勖瘛钡暮谜叨家ㄟ^他們最終傳送到有需要的民政對象手中。事實(shí)上，民政經(jīng)費(fèi)，譬如社會救助、社會服務(wù)等等，在部省兩級，基本上是只見數(shù)字，不見現(xiàn)金，但到了市縣和基層就不一樣了，所以如果會出問題，最常見的是出現(xiàn)在傳送的過程中。

但是，民政系統(tǒng)地方和基層領(lǐng)導(dǎo)的選拔任命權(quán)、工作人員的編制配備權(quán)、民政經(jīng)費(fèi)的支配使用權(quán)都在地方政府。因?yàn)槊裾肮饣ㄥX、不賺錢”，所以在很多地方，對基層民政干部的配置和使用，實(shí)際上偏弱。缺少精兵強(qiáng)將，是整個(gè)民政工作最常見的“軟肋”。試想，如果具體的貫徹落實(shí)政策和具體掌握使用資金的基層干部弱了，甚至基層民政部門成了老弱病殘退休前的臨時(shí)安置之處，即便部里省里干部能力再強(qiáng)，再能行文發(fā)文，再能開會部署，這工作也強(qiáng)不到哪里去。所以，將基層民政工作的人員配齊配強(qiáng)，加上經(jīng)費(fèi)、物質(zhì)給予基本保證，這些老生常談，就是加強(qiáng)基層民政工作的當(dāng)務(wù)之急。

政策建議

首先可能要解決的是民政干部，尤其是基層民政干部的專業(yè)化問題，專業(yè)的方向就是社會工作。從當(dāng)今大學(xué)教育的各種人文社會科學(xué)學(xué)科看，社會工作更強(qiáng)調(diào)人文關(guān)懷和價(jià)值理念，與民政工作的目標(biāo)高度契合。事實(shí)上，民政部門在80年代引進(jìn)社會工作，其初衷就是要推進(jìn)民政干部的專業(yè)化、現(xiàn)代化建設(shè)，這是前民政部長崔乃夫進(jìn)行了大量的調(diào)研和學(xué)習(xí)后提出的。但是，2006年提出“建設(shè)宏大的社會工作人才隊(duì)伍”之后，迅速發(fā)展的社會工作教育與履行社會工作管理職責(zé)的民政部門之間，同時(shí)還有民政部門自身以及內(nèi)部各部門之間，對社會工作的認(rèn)識反倒出現(xiàn)了實(shí)際上的不統(tǒng)一，以社會工作推動民政工作專業(yè)化的初衷反倒被束之高閣。近年來的發(fā)展，社會工作正在走向政府工作之外的“社會力量”。

從國際經(jīng)驗(yàn)看，很多國家和地區(qū)，都有“政府社工”，就是說凡是政府工作中需要用社會服務(wù)手段進(jìn)行政策傳遞和落實(shí)的，都由專業(yè)社會工作者承擔(dān)。例如在香港，社會福利署的公務(wù)員都是社會工作專業(yè)人員，而署長就是全署的社會工作總督導(dǎo)?，F(xiàn)任香港女特首林鄭月娥，就曾經(jīng)擔(dān)任過這個(gè)職位。這樣的制度設(shè)計(jì)，在一定程度上，可以保證經(jīng)費(fèi)發(fā)放嚴(yán)格按照規(guī)范程序，同時(shí)可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)服務(wù)對象的問題，運(yùn)用相應(yīng)機(jī)制，轉(zhuǎn)介給社會服務(wù)組織。因此，應(yīng)該對進(jìn)入民政部門的干部設(shè)立專業(yè)門檻——社會工作，在各級民政部門和事業(yè)單位設(shè)立社工崗位。

“幾十年一貫制”的基層民政頑癥，既要寄希望于高層發(fā)個(gè)文件理順一下路徑和關(guān)系，但又不能指望這樣一來就能徹底解決問題。還有一種現(xiàn)代化的手段可以同時(shí)進(jìn)行，即用同一種專業(yè)理念和話語體系將整個(gè)民政系統(tǒng)“鏈接”起來，否則基層民政工作中的“隱患”可能很難排除。