□ 羅顯成，湯 蕾

（中共株洲市委黨校，湖南 株洲 412000）

以法治思維指導(dǎo)精準(zhǔn)扶貧

□ 羅顯成，湯 蕾

（中共株洲市委黨校，湖南 株洲 412000）

在共同推進(jìn)全面建成小康社會(huì)和全面依法治國(guó)的背景下，精準(zhǔn)扶貧理應(yīng)與法治建設(shè)互相促進(jìn)，互融互通。法治思維可以從理性客觀的視角來(lái)理解精準(zhǔn)扶貧的精髓，進(jìn)而解決在精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中存在的問(wèn)題，并從法治思維的角度提出對(duì)策和建議。換言之，法治是精準(zhǔn)扶貧的重要精神內(nèi)核，法治思維是做好精準(zhǔn)扶貧工作不可或缺的思維方式。

精準(zhǔn)扶貧；法治思維；扶貧主體；扶貧對(duì)象；扶貧工作

從上世紀(jì)80年代中期開(kāi)始，經(jīng)過(guò)近30年的不懈努力，我國(guó)在扶貧工作上取得了巨大的成就。然而，長(zhǎng)期以來(lái)貧困人口數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確、扶貧工作目標(biāo)指向性不精確等問(wèn)題已成為扶貧攻堅(jiān)階段的瓶頸。2014年初，黨中央針對(duì)這一情況制定了精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略。精準(zhǔn)扶貧是指針對(duì)不同區(qū)域的具體情況和不同貧困農(nóng)戶的特殊需求，運(yùn)用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞?duì)象實(shí)施精確識(shí)別、精確診斷、精確幫扶的扶貧方式?？梢哉f(shuō)，精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略立足于解決長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)扶貧工作中存在的問(wèn)題，標(biāo)志著我國(guó)的扶貧工作已由特定區(qū)域?qū)蜣D(zhuǎn)變?yōu)樘囟ㄈ后w導(dǎo)向，是扶貧工作攻堅(jiān)階段的新舉措。

作為一項(xiàng)系統(tǒng)、龐大的工程，精準(zhǔn)扶貧面臨著更加緊迫的任務(wù)、更加嚴(yán)格的要求和更加復(fù)雜多樣的現(xiàn)實(shí)情況。經(jīng)過(guò)近幾年的實(shí)踐，精準(zhǔn)扶貧工作所面臨的困境逐漸顯現(xiàn)，已引起了學(xué)者們的廣泛關(guān)注。在百度上可搜索到的有關(guān)精準(zhǔn)扶貧困境的結(jié)果高達(dá)1，380，000個(gè)，在中國(guó)知網(wǎng)上可搜索到以“精準(zhǔn)扶貧的困境”為主題的論文1000余篇。通過(guò)閱讀這些文獻(xiàn)資料可以發(fā)現(xiàn)，針對(duì)精準(zhǔn)扶貧，學(xué)者們提出了許多具有建設(shè)性和操作性的對(duì)策或建議，實(shí)踐中也有部分地區(qū)探索出了不同的切實(shí)可行的路徑，但這些對(duì)策和路徑大多是從管理思維、經(jīng)濟(jì)思維的角度進(jìn)行探討，而將法治思維應(yīng)用于精準(zhǔn)扶貧工作的理論研究成果卻較為鮮見(jiàn)。

法治思維是以法治為價(jià)值導(dǎo)向的思維方式，具體來(lái)說(shuō)，就是將法治的精神內(nèi)核運(yùn)用于認(rèn)識(shí)、分析、處理問(wèn)題過(guò)程中的一種思維方式，是以法律規(guī)范為基準(zhǔn)的邏輯化的理性思維方式。黨的十八大報(bào)告提出：要“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力”，這也是黨代會(huì)報(bào)告中首次要求領(lǐng)導(dǎo)干部要掌握和運(yùn)用“法治思維”。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的 《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）再次強(qiáng)調(diào)“黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要自覺(jué)增強(qiáng)法治思維和依法辦事的能力”。隨著近年來(lái)改革的深入推進(jìn)，法治思維正逐步成為從中央到地方上下一體遵循的重要思維方式。這不僅意味著執(zhí)政黨要依法執(zhí)政、政府要依法行政，也意味著各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和各個(gè)崗位的公務(wù)員要將法治思維運(yùn)用到工作的方方面面。精準(zhǔn)扶貧作為全黨乃至全國(guó)的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略，應(yīng)當(dāng)也必須以法治思維為指導(dǎo)。法治思維是一個(gè)外延廣闊、內(nèi)涵豐富的概念，運(yùn)用法治思維，能夠解決精準(zhǔn)扶貧工作中存在的許多問(wèn)題。

一、以法治思維理解精準(zhǔn)扶貧

（一）扶貧雙方的定位：主體與對(duì)象

扶貧工作是一個(gè)互動(dòng)的過(guò)程，需要扶貧主體與扶貧對(duì)象雙方積極主動(dòng)地溝通和協(xié)作，形成合力。這里所稱的主體，狹義上主要指各級(jí)黨委、扶貧工作隊(duì)等承擔(dān)扶貧職責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)核心和工作隊(duì)伍，在廣義的語(yǔ)境下也包括不同程度地參與到扶貧工作中的個(gè)人和社會(huì)組織，如行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位等。對(duì)象主要指貧困地區(qū)經(jīng)過(guò)識(shí)別和建檔認(rèn)定的貧困農(nóng)戶。以往的扶貧工作往往表現(xiàn)為“大水漫灌”式的扶貧，扶貧工作主體考慮的是貧困對(duì)象整體致貧的原因，并以此為基礎(chǔ)制定區(qū)域整體脫貧方案，主要表現(xiàn)為完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加強(qiáng)基礎(chǔ)教育和扶持區(qū)域產(chǎn)業(yè)等。在這一過(guò)程中，扶貧主體整體與扶貧對(duì)象整體進(jìn)行互動(dòng)，建立的是從面到面的聯(lián)系。而精準(zhǔn)扶貧遵循“精確滴灌”的思維導(dǎo)向，通過(guò)調(diào)查摸底，建立檔案，在一定區(qū)域內(nèi)精確識(shí)別貧困農(nóng)戶并精確掌握其各方面的信息數(shù)據(jù)，如收入狀況、致貧原因、脫貧能力等。在此基礎(chǔ)上，扶貧工作主體為每一個(gè)貧困農(nóng)戶“量體裁衣”，制定具體可行的脫貧計(jì)劃，精準(zhǔn)投放扶貧資源?？梢哉f(shuō)，精準(zhǔn)扶貧的本質(zhì)是強(qiáng)化扶貧主體與扶貧對(duì)象之間點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的聯(lián)系，在扶貧過(guò)程中增加扶貧主體與扶貧對(duì)象之間的互動(dòng)，并使這一互動(dòng)的過(guò)程更加深入、更加有效。這既是黨中央制定精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的初衷，也是精準(zhǔn)扶貧工作的預(yù)期目標(biāo)。

（二）扶貧雙方的關(guān)系：權(quán)利與義務(wù)

從法律的視角來(lái)看，所有的關(guān)系都可以解構(gòu)為權(quán)利義務(wù)關(guān)系，精準(zhǔn)扶貧亦是如此。在精準(zhǔn)扶貧工作中，扶貧主體享有法律法規(guī)以及內(nèi)部規(guī)范性文件賦予的職權(quán)，承擔(dān)著相應(yīng)的職責(zé)；受助的貧困農(nóng)戶作為扶貧對(duì)象享有一定的權(quán)利，也必然需要履行一定的義務(wù)。扶貧主體的職權(quán)和職責(zé)、貧困農(nóng)戶的權(quán)利和義務(wù)彼此關(guān)聯(lián)、互相對(duì)應(yīng)。扶貧工作開(kāi)展的過(guò)程就是扶貧主體行使職權(quán)、履行職責(zé)的過(guò)程，也是貧困農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)權(quán)益、履行義務(wù)的過(guò)程。如圖所示：

在這一過(guò)程中，雙方權(quán)利（力）義務(wù)的具體內(nèi)容是什么、邊界在哪里，都必須在憲法、法律法規(guī)和其他規(guī)范性文件中找到明確依據(jù)。在法律沒(méi)有規(guī)定的事項(xiàng)中，應(yīng)該遵循法治精神、運(yùn)用法治思維加以判斷。

（三）扶貧工作的過(guò)程：程序與監(jiān)督

精準(zhǔn)扶貧是一個(gè)多方協(xié)作互動(dòng)的過(guò)程。一方面，為了保障扶貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，提高工作效率，需要嚴(yán)格規(guī)范具體工作程序。程序正義是看得見(jiàn)的正義，只有將精準(zhǔn)扶貧工作中的所有環(huán)節(jié)都納入到法定程序中，才能保障結(jié)果的合法有效，才能使各方的權(quán)益得到切實(shí)的保護(hù)。在這一過(guò)程中，精準(zhǔn)扶貧主體應(yīng)按照法定的程序開(kāi)展具體工作，如公開(kāi)相關(guān)信息、分配扶貧物資等；扶貧對(duì)象需要按照相關(guān)程序要求參與到精準(zhǔn)扶貧工作中來(lái)，如通過(guò)合法合理的途徑表達(dá)訴求、解決矛盾等。另一方面，程序規(guī)范需要有效監(jiān)督。有效監(jiān)督既是程序規(guī)范的必要條件，也是實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督的前提。精準(zhǔn)扶貧作為一項(xiàng)多部門參與協(xié)作、直接影響到廣大群眾切身利益的龐大工程，在上有組織監(jiān)督、下有群眾監(jiān)督的情況下，中間各個(gè)環(huán)節(jié)都不能離開(kāi)法律監(jiān)督。因此，將精準(zhǔn)扶貧工作置于法律的監(jiān)督之下，既是法治思維的應(yīng)有之義，更是依法治國(guó)的必然要求。

二、從法治視角解析現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

（一）主體不明，權(quán)責(zé)不均

首先，扶貧主體內(nèi)部權(quán)責(zé)不明確、不對(duì)等。精準(zhǔn)扶貧是集農(nóng)業(yè)、交通、公共服務(wù)、社會(huì)保障等于一身的系統(tǒng)工程，這就決定了精準(zhǔn)扶貧工作的主體必然是一個(gè)多元的集合。從中央、地方到社區(qū)都在抓扶貧工作，各類扶貧主體在精準(zhǔn)扶貧這一系統(tǒng)工程中處于不同的位置，也發(fā)揮著不同的作用。從法律的維度分析，具備扶貧職權(quán)和責(zé)任的既有各級(jí)黨委、各級(jí)政府部門、村委會(huì)等綜合性扶貧主體，又有扶貧辦、駐村扶貧工作隊(duì)等專門扶貧主體，還有與貧困村、貧困農(nóng)戶結(jié)對(duì)幫扶的企事業(yè)單位、組織和個(gè)人，因而扶貧權(quán)責(zé)不明確問(wèn)題比較突出。在不同規(guī)范的層面，各單位、組織和個(gè)人具備不同性質(zhì)的扶貧主體資格，如政府部門是行政法規(guī)范的扶貧主體，企事業(yè)單位和個(gè)人是其他相關(guān)法律和規(guī)范的扶貧主體。上至黨中央國(guó)務(wù)院，下至村委會(huì)村支部，指導(dǎo)扶貧工作的規(guī)范性文件縱橫交錯(cuò)，授權(quán)、定責(zé)事項(xiàng)各有不同。在此基礎(chǔ)上，精準(zhǔn)扶貧主體常常根據(jù)具體情況的需要設(shè)置臨時(shí)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，這樣，原本就多樣的扶貧主體即變得更加復(fù)雜。這些臨時(shí)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)如何定義、如何分配具體的職權(quán)并劃分具體責(zé)任，就成了長(zhǎng)期困擾精準(zhǔn)扶貧工作的疑難問(wèn)題。就特定扶貧主體而言，沒(méi)有明確的授權(quán)很難開(kāi)展工作，沒(méi)有明確的責(zé)任也很難形成責(zé)任意識(shí)。由于扶貧主體之間沒(méi)有明確的授權(quán)和責(zé)任，難免會(huì)出現(xiàn)有的扶貧工作交叉重復(fù)，各方扶貧主體都在管，有的扶貧工作則成為權(quán)責(zé)真空，面臨誰(shuí)都不好管的尷尬境地。權(quán)責(zé)不明還會(huì)產(chǎn)生職權(quán)與責(zé)任不對(duì)等、不均衡的問(wèn)題。如扎根一線的扶貧工作隊(duì)雖然肩負(fù)著扶貧工作的首要責(zé)任，但職權(quán)十分有限，以至于面對(duì)上級(jí)爭(zhēng)取政策資金困難，面對(duì)扶貧對(duì)象協(xié)調(diào)各方面工作也困難。再如作為綜合性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的扶貧辦，雖然對(duì)扶貧工作做了深入的調(diào)查研究，但對(duì)項(xiàng)目資金的使用沒(méi)有決策權(quán)，導(dǎo)致扶貧資金難以發(fā)揮作用。也就是說(shuō)，扶貧主體職權(quán)與責(zé)任不對(duì)等、不均衡，最終加大了扶貧工作的難度。

其次，扶貧主體與扶貧對(duì)象之間權(quán)責(zé)不對(duì)等。在精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中，作為扶貧對(duì)象的貧困農(nóng)戶存在“等、靠、要”問(wèn)題，不積極、不主動(dòng)、不配合、不誠(chéng)信的現(xiàn)象依然存在，常常使扶貧工作陷入僵局。例如：湖南省茶陵縣推出的金融扶貧新模式，貧困農(nóng)戶以政府提供的無(wú)息或貼息扶貧貸款資金入股企業(yè)成為企業(yè)股東，只需要簽訂協(xié)議，每年就能拿到1200元以上的企業(yè)分紅，同時(shí)有機(jī)會(huì)進(jìn)入企業(yè)工作。然而，由于部分貧困農(nóng)戶自身理解、接受能力和文化水平有限，對(duì)這樣創(chuàng)新的、“授之以漁”的幫扶方式始終持懷疑、拒絕的態(tài)度，因而影響了脫貧進(jìn)度。還有享受易地扶貧搬遷、幸福安居工程的貧困農(nóng)戶依然占據(jù)搬遷之前的宅基地，拒絕退還給村集體，在村民中造成了不良影響。從法治的視角來(lái)看，存在這些現(xiàn)象的原因是貧困農(nóng)戶怠于行使權(quán)利或者濫用權(quán)利，逃避其應(yīng)盡的義務(wù)。由于直接面對(duì)貧困農(nóng)戶的基層扶貧工作者所能行使的職權(quán)十分有限，所以，面對(duì)以上問(wèn)題，盡管基層扶貧工作者多次上門做工作，向貧困農(nóng)戶耐心、細(xì)致地講解政策，“跑斷腿、說(shuō)破嘴”，也難以改變個(gè)別貧困農(nóng)戶保守、消極的態(tài)度，最終導(dǎo)致扶貧效果不甚理想。此外，對(duì)于濫用權(quán)力侵害集體和他人利益的現(xiàn)象，還缺乏有效的制裁方式。這些問(wèn)題最終導(dǎo)致基層群眾對(duì)扶貧工作不滿，也進(jìn)一步加大了扶貧工作的難度。

（二）標(biāo)準(zhǔn)不一，對(duì)象不準(zhǔn)

精準(zhǔn)扶貧識(shí)別機(jī)制是指準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)和篩選需要扶助對(duì)象的過(guò)程，是開(kāi)展扶貧工作的前提和基礎(chǔ)。如果不能準(zhǔn)確定位和識(shí)別扶貧對(duì)象，不能夠準(zhǔn)確地進(jìn)行貧困人口識(shí)別和貧困情況識(shí)別，就無(wú)法實(shí)現(xiàn)扶貧工作的“精準(zhǔn)”，也就降低了精準(zhǔn)扶貧工作的有效性，使扶貧效果大打折扣。事實(shí)上，在當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)精準(zhǔn)扶貧機(jī)制建立和運(yùn)行過(guò)程中所面臨的一個(gè)現(xiàn)實(shí)困境就是精準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制不夠“精準(zhǔn)”。

目前，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)精準(zhǔn)扶貧機(jī)制還處在探索階段，關(guān)于如何更加準(zhǔn)確、有效地進(jìn)行扶貧識(shí)別，還沒(méi)有制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和工作程序，不同地區(qū)的扶貧識(shí)別機(jī)制仍存在著較大的差別，這些都是影響精準(zhǔn)扶貧機(jī)制完善的重要因素。例如：在貧困人口識(shí)別方面，收入水平是進(jìn)行貧困人口篩選識(shí)別的主要標(biāo)準(zhǔn)之一，然而實(shí)踐起來(lái)卻困難重重。一方面，作為最基礎(chǔ)收入方式的家庭承包責(zé)任制的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本上由農(nóng)戶自產(chǎn)自收，而常見(jiàn)的增收方式如外出務(wù)工又面臨流動(dòng)性強(qiáng)的問(wèn)題，難以形成有效的收入統(tǒng)計(jì)機(jī)制；另一方面，不同地區(qū)物價(jià)水平、社會(huì)保障水平各有不同，收入標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法精確地反映農(nóng)民的實(shí)際生活水準(zhǔn)。總之，“一刀切”的識(shí)別判斷標(biāo)準(zhǔn)不能滿足精準(zhǔn)扶貧的要求。

同時(shí)，由于國(guó)家規(guī)定了明確的貧困線標(biāo)準(zhǔn)，因此，很多地方通常都是借助民主評(píng)議的辦法，先由各村民小組推薦貧困農(nóng)戶，再由村民代表大會(huì)討論投票決定。據(jù)《國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組第四次全體會(huì)議材料匯編（2015．1）》中的數(shù)據(jù)顯示，到2014年底，全國(guó)利用這種方法共識(shí)別出8862萬(wàn)貧困農(nóng)戶。民主評(píng)議雖然奠定了精準(zhǔn)扶貧識(shí)別機(jī)制的民主性基礎(chǔ)，卻難以保障其公正性。例如2016年8月甘肅省康樂(lè)縣發(fā)生的楊改蘭自殺事件，楊改蘭一家雖然是村里最貧困的家庭之一，卻被排除在扶貧對(duì)象之外，低保也被取消，這些因素最終導(dǎo)致楊改蘭心理崩潰。所以，如何建立有效的貧困農(nóng)戶識(shí)別機(jī)制，兼顧民主和公平，還需要進(jìn)行深入探討。

（三）監(jiān)督不力，程序不嚴(yán)

西方有句法諺：“程序是法治和恣意而治的分水嶺?！睋Q言之，如果監(jiān)督缺位，就會(huì)導(dǎo)致扶貧工作程序隨意，各種問(wèn)題凸顯。

首先，相關(guān)扶貧政策和程序公開(kāi)機(jī)制不規(guī)范是當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧工作中存在的主要問(wèn)題。由于缺乏嚴(yán)格規(guī)范的程序公開(kāi)機(jī)制，部分扶貧工作事項(xiàng)沒(méi)有按照規(guī)定及時(shí)公開(kāi)，因而降低了公眾對(duì)扶貧工作的關(guān)注度以及政府部門的公信力。尤其是扶貧資金的使用管理過(guò)程缺乏公開(kāi)、公正的管理機(jī)制以及信息披露機(jī)制，會(huì)使公眾對(duì)扶貧主體的信任程度大打折扣。

其次，缺乏監(jiān)督會(huì)產(chǎn)生腐敗死角，這一問(wèn)題在扶貧資金使用上尤為明顯。據(jù)最高人民檢察院的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2013年至2015年，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)依法查處扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)域職務(wù)犯罪2295人，占全部職務(wù)犯罪案件人數(shù)的1．4%，可見(jiàn)我國(guó)扶貧領(lǐng)域犯罪形勢(shì)之嚴(yán)峻。筆者認(rèn)為，產(chǎn)生這些問(wèn)題的根源在很大程度上是由于扶貧資金管理公開(kāi)機(jī)制缺位。沒(méi)有及時(shí)進(jìn)行信息披露并接受公眾監(jiān)督，以至于部分扶貧工作人員在面對(duì)大量扶貧資金時(shí)失去了有效的外在監(jiān)督和自我約束力，從而走上了違紀(jì)違法的道路。

再次，部分地區(qū)存在貧困數(shù)據(jù)弄虛作假問(wèn)題。數(shù)據(jù)是扶貧工作各方面情況的直接反應(yīng)，既體現(xiàn)了以往扶貧工作取得的成效，又決定了今后政策部署的方向。所以，在扶貧工作中，部分扶貧主體為了凸顯本區(qū)域扶貧成績(jī)，或者為了爭(zhēng)取更多的政策支持，往往存在著貧困數(shù)據(jù)弄虛作假、夸大現(xiàn)實(shí)情況的問(wèn)題。例如：一些地方政府為了獲得財(cái)政支持，夸大貧困人口數(shù)量以爭(zhēng)取貧困縣資格；一些已脫貧的地方為了保留原有的財(cái)政支持，故意隱瞞其經(jīng)濟(jì)和人均收入水平情況；有的貧困地區(qū)為了爭(zhēng)取更多的扶貧資源，在上報(bào)數(shù)據(jù)時(shí)保留已死亡的貧困人口數(shù)據(jù)，等等。虛假數(shù)據(jù)不僅影響了各級(jí)黨委、政府對(duì)于本區(qū)域脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)形勢(shì)的準(zhǔn)確判斷，也影響了扶貧工作的實(shí)際效果，阻礙了扶貧資源的有效配置和整體利益最大化。

三、從法治思維的角度提出對(duì)策和建議

《決定》指出，依法治國(guó)必須形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系。精準(zhǔn)扶貧作為全黨乃至全國(guó)的一項(xiàng)重要戰(zhàn)略，必須被納入到依法治國(guó)的框架之內(nèi)，沿著法治的軌道不斷深入實(shí)施。本文認(rèn)為，以法治為導(dǎo)向，需要從以下幾方面解決精準(zhǔn)扶貧工作中存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

（一）確保長(zhǎng)效立法與完善立法并行

良法是善治的前提，完善的立法是各項(xiàng)工作順利開(kāi)展的先決條件。只有根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要完善與扶貧相關(guān)的法律，才能保障精準(zhǔn)扶貧工作有法可依，為當(dāng)下的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)提供法治保障。

憲法作為我國(guó)的根本大法，是中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的總章程。黨和國(guó)家的一切工作都需要在憲法中找到依據(jù)，精準(zhǔn)扶貧工作亦是如此。具體來(lái)說(shuō)，精準(zhǔn)扶貧工作的許多方面都能在憲法中找到依據(jù)。如我國(guó)現(xiàn)行《憲法》第八條有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和城鎮(zhèn)中的各種形式的合作經(jīng)濟(jì)的規(guī)定，是貧困地區(qū)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)脫貧的根本依據(jù)；第十一條有關(guān)非公有制經(jīng)濟(jì)的規(guī)定，是引導(dǎo)貧困人口發(fā)展個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的根本依據(jù)；第四十五條有關(guān)獲得物質(zhì)幫助權(quán)利，則是年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的貧困人口向國(guó)家和社會(huì)請(qǐng)求物質(zhì)幫扶的根本依據(jù)。2014年，國(guó)務(wù)院頒布了《社會(huì)救助暫行辦法》，現(xiàn)已成為規(guī)范精準(zhǔn)扶貧的主要行政法規(guī)之一。此外，《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮交通扶貧脫貧攻堅(jiān)基礎(chǔ)支撐作用的實(shí)施意見(jiàn)》《財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理辦法》等規(guī)范扶貧工作的80多部部門規(guī)章以及更加具體的地方性法規(guī)，構(gòu)成了精準(zhǔn)扶貧法制體系的主要內(nèi)容。與此同時(shí)，《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的意見(jiàn)》《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011-2020年）》等規(guī)范性文件，作為精準(zhǔn)扶貧法律體系的重要淵源，都在精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域發(fā)揮著重要的指導(dǎo)和規(guī)范作用。

總體而言，中央至地方各級(jí)黨委和政府一直高度重視扶貧工作，也有大量的有關(guān)扶貧脫貧攻堅(jiān)階段的法規(guī)不斷出臺(tái)并適時(shí)更新。但在狹義的法律位階上，有關(guān)精準(zhǔn)扶貧的法律法規(guī)仍然存在不足：沒(méi)有一部完善的、專門的、立足長(zhǎng)遠(yuǎn)的扶貧法，以至于扶貧工作中的很多規(guī)范還停留在政策層面，影響了法律對(duì)于精準(zhǔn)扶貧工作的規(guī)范效果，進(jìn)而降低了扶貧工作的規(guī)范性和長(zhǎng)效性。精準(zhǔn)扶貧這一全國(guó)性的戰(zhàn)略理應(yīng)通過(guò)剛性的法律來(lái)規(guī)范和指導(dǎo)，脫貧的效果亦需要通過(guò)穩(wěn)定性強(qiáng)的法律來(lái)保障。所以，進(jìn)一步完善與精準(zhǔn)扶貧工作相關(guān)的法律法規(guī)，應(yīng)將重點(diǎn)放在填補(bǔ)這一缺口上，以促使該法律體系更加嚴(yán)密。

（二）確保扶貧攻堅(jiān)與依法行政并行

《決定》強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在這一過(guò)程中，政府始終發(fā)揮著無(wú)可替代的作用，也承擔(dān)著更加重大的責(zé)任。扶貧攻堅(jiān)是政府工作中的一項(xiàng)重要任務(wù)，因此，政府應(yīng)該主動(dòng)把深化行政體制改革融入扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的大局中，在履行扶貧職責(zé)的過(guò)程中嚴(yán)格依法行政，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，推動(dòng)發(fā)展成果真正惠及于民。

具體來(lái)說(shuō)，首先，合法有效是法治思維對(duì)扶貧工作提出的基本要求。精準(zhǔn)扶貧工作中任何行政行為都應(yīng)該在法律法規(guī)中找到依據(jù)并恪守權(quán)力邊界，因?yàn)榉o(wú)授權(quán)不可為，同時(shí)兼顧合法性與合理性。不僅如此，在實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略過(guò)程中，政府還應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，要引導(dǎo)社會(huì)資本和技術(shù)進(jìn)入扶貧工作并協(xié)調(diào)兼顧各方利益。政府應(yīng)進(jìn)一步做好行政審批制度改革、強(qiáng)化合法性檢查、優(yōu)化行政權(quán)力清單等法治建設(shè)工作，全面提升服務(wù)全社會(huì)的水平。

（三）確保組織監(jiān)督與法律監(jiān)督并行

嚴(yán)密的監(jiān)督體系是法治思維不可或缺的重要內(nèi)涵。如果把制度比做籠子，那么監(jiān)督則是籠子上的鎖。缺少了監(jiān)督，制度的籠子就不能真正起到規(guī)范權(quán)力的作用。

《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》等黨內(nèi)法規(guī)的相繼頒布，標(biāo)志著全面從嚴(yán)治黨進(jìn)入到了前所未有的新階段，也是組織監(jiān)督不斷加強(qiáng)的體現(xiàn)。因此，在精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中，要持續(xù)抓好作風(fēng)建設(shè)，把“嚴(yán)”的標(biāo)準(zhǔn)和“實(shí)”的作風(fēng)內(nèi)化于心、外化于行，特別是在扶貧資金、扶貧項(xiàng)目等方面要嚴(yán)守紀(jì)律紅線，發(fā)揮組織監(jiān)督的作用，但僅有紀(jì)律處分和問(wèn)責(zé)機(jī)制還不夠，還應(yīng)將法律監(jiān)督滲透到精準(zhǔn)扶貧工作的各個(gè)環(huán)節(jié)之中。這就要求開(kāi)展精準(zhǔn)扶貧工作專項(xiàng)執(zhí)法監(jiān)察。在監(jiān)察制度改革的背景下，監(jiān)察主體要在精準(zhǔn)扶貧工作中持續(xù)發(fā)力，通過(guò)開(kāi)展執(zhí)法檢查，進(jìn)村入戶與貧困農(nóng)戶和村干部面對(duì)面交流，查閱扶貧開(kāi)發(fā)檔案材料，深入了解精準(zhǔn)扶貧情況，更好地督促政府職能部門依法履行職權(quán)。

亞里士多德說(shuō)過(guò)，法律就是秩序。精準(zhǔn)扶貧工作要有序開(kāi)展，法治是其中不能回避的重要命題。因此，在今后的精準(zhǔn)扶貧工作中，必須提高扶貧工作者運(yùn)用法治思維和依法辦事的能力，讓脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)在法治的軌道上取得更大的進(jìn)展。

［1］何志春，康忠芳．構(gòu)建法制機(jī)制助力精準(zhǔn)扶貧——以習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧思想為視角［J］．社科縱橫，2016，（08）．

［2］葛志軍，邢成舉．精準(zhǔn)扶貧：內(nèi)涵、實(shí)踐困境及其原因闡釋——基于寧夏銀川兩個(gè)村莊的調(diào)查［J］．貴州社會(huì)科學(xué)，2015，（05）．

［3］楊秀麗．精準(zhǔn)扶貧的困境及法制化研究［J］．學(xué)習(xí)與探索，2016，（01）．

［4］李國(guó)治，朱曉蕓．農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的問(wèn)題與對(duì)策［J］．黑河學(xué)刊，2016，（01）．

［5］陳許彬．淺析農(nóng)村地區(qū)精準(zhǔn)扶貧機(jī)制現(xiàn)實(shí)困境與對(duì)策［J］．社會(huì)事業(yè)，2016，（01）．

［6］文天星．四川精準(zhǔn)扶貧存在的問(wèn)題及對(duì)策分析［J］．農(nóng)村科學(xué)實(shí)驗(yàn)，2016，（07）．

［7］王麗．我國(guó)精準(zhǔn)扶貧實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題及其對(duì)策［J］．重慶電子工程職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)，2016，（03）．

［8］黃妮．在精準(zhǔn)扶貧中發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督機(jī)制的作用［J］．湖南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2015，（05）．

（責(zé)任編輯：高 靜）

Precise Poverty Alleviation with the Guidance of the Rule of Law Thinking

Luo Xiancheng，Tang Lei

In the background of building moderately prosperous society and complete rule of law，precise poverty alleviation and legal construction should promote each other．The rule of law thinking can provide a rational and objective perspective to help us understand the essence of precise poverty alleviation，analyze the problem in the practice of precise poverty alleviation，and find out the countermeasures from the position of law．In a word， legal takes an important part in precise poverty alleviation， and precise poverty alleviation would not success without the rule of law thinking．

precise poverty alleviation；rule of law thinking；poverty alleviation subject；poverty alleviation object；poverty alleviation work

F323．8

：A

：1007-8207（2017）07-0032-06

2017-03-31

羅顯成 （1962—），男，湖南新寧人，中共株洲市委黨校政法教研部主任，副教授，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)、經(jīng)濟(jì)法學(xué)；湯蕾 （1990—），女，湖北宜昌人，中共株洲市委黨校政法教研部助教，碩士，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)、憲法學(xué)。