朱煒 田思琪

我國(guó)特大城市公共安全現(xiàn)狀及立法需求研究*
——以上海為例

朱煒 田思琪

公共安全領(lǐng)域立法是現(xiàn)階段特大城市公共安全管理中的迫切問(wèn)題。以上海為例，從城市公共安全的概念出發(fā)，透過(guò)梳理近年來(lái)發(fā)生的重大公共安全事件，分析當(dāng)前我國(guó)特大城市公共安全現(xiàn)狀、問(wèn)題及特征，在此基礎(chǔ)上探討其相應(yīng)立法需求，為新時(shí)期國(guó)內(nèi)特大城市公共安全領(lǐng)域推進(jìn)加強(qiáng)立法工作提供參考。

特大城市；公共安全；現(xiàn)狀；特征；立法

1 引 言

特大城市作為國(guó)家或地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、交通、科技等的中心，其內(nèi)部人流、物流、信息流、資金流等要素高度積聚，任何自然災(zāi)害、生產(chǎn)事故、公共衛(wèi)生、社會(huì)安全等突發(fā)事件導(dǎo)致的公共安全事件都極易造成難以估量的損失，并且容易產(chǎn)生放大效應(yīng)進(jìn)而帶來(lái)極為惡劣的負(fù)面影響。另一方面，特大城市的公共安全管理又是一項(xiàng)極為復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及城市工業(yè)危險(xiǎn)源、公共場(chǎng)所、基礎(chǔ)設(shè)施、自然災(zāi)害、公共交通、突發(fā)公共衛(wèi)生事件、恐怖襲擊和破壞活動(dòng)、群體性事件等諸多因素，以及公安、交通、安監(jiān)、食藥監(jiān)、消防、醫(yī)療等眾多部門(mén)，從立法上作出安排、給予保證對(duì)保障城市公共安全意義重大。

同時(shí)，隨著城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展、生產(chǎn)及生活日益活躍及多樣化，以及人口規(guī)模及密度的不斷上升，現(xiàn)階段我國(guó)特大城市的公共安全態(tài)勢(shì)出現(xiàn)了新的情況、發(fā)生著新的變化。例如，北京、上海、廣州、深圳等特大城市公共安全管理如何應(yīng)對(duì)當(dāng)前人口不斷涌入、集聚后帶來(lái)的一系列公共安全問(wèn)題？等等。事實(shí)上，2014年12月31日當(dāng)晚發(fā)生的上海外灘嚴(yán)重踩踏事故[1]也正從一個(gè)側(cè)面印證了這一安全隱憂，暴露出新態(tài)勢(shì)下我國(guó)特大城市公共安全管理的嚴(yán)峻性，也揭示出特大城市公共安全管理和安全治理的迫切性。

以上海為例，旨在從公共安全概念出發(fā)，透過(guò)梳理近年來(lái)發(fā)生的重大公共安全事件，分析特大城市公共安全現(xiàn)狀、問(wèn)題及特征，并在此基礎(chǔ)上探討其相應(yīng)立法需求。

2 特大城市公共安全概念解讀

2.1 公共安全及城市公共安全

“公共安全”，是指社會(huì)和公民個(gè)人從事和進(jìn)行正常的生活、工作、學(xué)習(xí)、娛樂(lè)和交往所需要的穩(wěn)定的外部環(huán)境和秩序[2]。公共安全包括信息安全、食品安全、公共衛(wèi)生安全、公眾出行安全、建筑安全、生命線安全，以及惡意和非惡意的人身安全和人員疏散等[3]。

在此基礎(chǔ)上，從易于理解與接受的角度出發(fā)，結(jié)合本文的研究目標(biāo)，將“城市公共安全”定義為：在城市范圍內(nèi)，社會(huì)和市民個(gè)人從事和進(jìn)行正常的生活、工作、學(xué)習(xí)、娛樂(lè)和交往所需要的穩(wěn)定的外部環(huán)境和秩序。同時(shí)，將影響城市公共安全的公共安全事件概括為主要的五種類(lèi)型：自然災(zāi)害事件、事故災(zāi)難事件、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件以及大型活動(dòng)事件。

圖1 城市公共安全事件分類(lèi)

當(dāng)前，我國(guó)城市公共安全問(wèn)題突出絕不是偶然的，它是社會(huì)轉(zhuǎn)型期的深層社會(huì)矛盾及反映這些矛盾的社會(huì)問(wèn)題的表征：

1. 體制轉(zhuǎn)型期內(nèi)產(chǎn)生的社會(huì)震蕩。從長(zhǎng)期來(lái)看，我國(guó)正處于由原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向新型的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型期，在此過(guò)程中，價(jià)值觀的多元化客觀上增加了社會(huì)控制的困難。

2. 收入差距拉大產(chǎn)生的矛盾沖突。收入差距拉大產(chǎn)生的變態(tài)利益需求取向，使社會(huì)心理出現(xiàn)失衡，產(chǎn)生了各種利益集團(tuán)之間的沖突與矛盾，利益沖突的加劇必然使公共安全事件增多。

3.大規(guī)模社會(huì)人口流動(dòng)產(chǎn)生的附帶性社會(huì)治安問(wèn)題。當(dāng)前，除了農(nóng)村民工潮之外，一些城市人口也加入了人口流動(dòng)大軍，給人口管理和治安帶來(lái)巨大困難。

4.政府職能轉(zhuǎn)換期內(nèi)產(chǎn)生的社會(huì)調(diào)控能力弱化。政府職能轉(zhuǎn)換還沒(méi)有完全到位，在某些方面造成社會(huì)調(diào)控能力弱化，從而影響社會(huì)治安的調(diào)控和整治。

5.伴隨全球化程度的進(jìn)一步加深，國(guó)際犯罪活動(dòng)對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)生的各種沖擊以及我國(guó)融入世界時(shí)所面對(duì)的各種風(fēng)險(xiǎn)。

2.2 特大城市公共安全特性分析

特大城市往往是國(guó)家或區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、交通、科技、金融和貿(mào)易中心，人流、物流、信息流、資金流等要素高度積聚，任何自然災(zāi)害、生產(chǎn)事故、公共衛(wèi)生、社會(huì)安全等突發(fā)事件的擾動(dòng)都極易造成難以估量的損失，并且容易產(chǎn)生放大效應(yīng)進(jìn)而帶來(lái)極為惡劣的負(fù)面影響。相比一般意義上的普通城市，特大城市的公共安全又有其顯著特性，主要表現(xiàn)在：

1.多樣性強(qiáng)。在特大城市中，影響城市公共安全的突發(fā)事件的種類(lèi)、頻率、連發(fā)性及造成損失和影響，都大大高于一般城市，其面臨的公共安全形勢(shì)更加嚴(yán)峻，強(qiáng)化城市應(yīng)急管理能力和安全治理水平尤為迫切。

2.復(fù)雜性大。當(dāng)前我國(guó)特大城市中公共安全呈現(xiàn)出的總體態(tài)勢(shì)雖然是穩(wěn)定的，但面臨的風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題卻在急劇增多并日益復(fù)雜化：一方面要應(yīng)對(duì)全球化帶來(lái)的各種沖擊以及融入世界時(shí)所面對(duì)的各種風(fēng)險(xiǎn)，另一方面要應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來(lái)的不穩(wěn)定性與脆弱性。同時(shí)，信息化的互動(dòng)性、流動(dòng)性，更加劇了社會(huì)問(wèn)題政治化、現(xiàn)實(shí)問(wèn)題網(wǎng)絡(luò)化、國(guó)際問(wèn)題國(guó)內(nèi)化、國(guó)內(nèi)問(wèn)題國(guó)際化的趨勢(shì)。

3.影響性廣。特大城市往往是國(guó)家或區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、交通、科技、金融和貿(mào)易中心，對(duì)于一定區(qū)域乃至整個(gè)國(guó)家層面都有輻射與帶動(dòng)作用，相應(yīng)地，特大城市公共安全事件也將產(chǎn)生更為廣泛的影響。

4.個(gè)性化強(qiáng)。特大城市是城市發(fā)展的高級(jí)形態(tài)，在長(zhǎng)期發(fā)展過(guò)程中經(jīng)歷了不同歷史階段的城市社會(huì)變遷，無(wú)論在歷史、人文、政經(jīng)，還是在人口、建筑、場(chǎng)所、行為等方面都有著各自不同的特征，因而其城市公共安全問(wèn)題又表現(xiàn)出很強(qiáng)的個(gè)性化特征。

5.更廣更深的立法需求。前述關(guān)于特大城市公共安全四點(diǎn)特性決定了特大城市公共安全管理問(wèn)題的特殊性與緊迫性，相應(yīng)地，便有著更廣更深的立法需求。

3 近年上海重大公共安全事件回顧及分析

“一事一立法”，是國(guó)外城市公共安全領(lǐng)域不斷完善相關(guān)法律法規(guī)體系的重要經(jīng)驗(yàn)。為此，本文對(duì)上海近年發(fā)生的重大公共安全事件進(jìn)行梳理與分析，對(duì)照現(xiàn)有的法律法規(guī)體系情況，從中管窺當(dāng)前及今后一段時(shí)期內(nèi)我國(guó)特大城市公共安全領(lǐng)域面臨的立法需求。

3.1 上海外灘擁擠踩踏事件

3.1.1 事件回顧[4]

2014年12月31日23時(shí)35分，上海市黃浦區(qū)外灘陳毅廣場(chǎng)東南角通往黃浦江觀景平臺(tái)的人行通道階梯處發(fā)生擁擠踩踏，造成36人死亡，49人受傷，傷者多數(shù)是學(xué)生。該事件發(fā)生經(jīng)過(guò)為：22時(shí)37分，外灘陳毅廣場(chǎng)東南角北側(cè)人行通道階梯處的單向通行警戒帶被沖破以后，現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)勤民警竭力維持秩序，仍有大量市民游客逆行涌上觀景平臺(tái)。23時(shí)23分至33分，上下人流不斷對(duì)沖后在階梯中間形成僵持，繼而形成“浪涌”。23時(shí)35分，僵持人流向下的壓力陡增，造成階梯底部有人失衡跌倒，繼而引發(fā)多人摔倒、疊壓，致使擁擠踩踏事件發(fā)生，并終釀成慘劇。

3.1.2 原因分析

根據(jù)事后上海市公布的上海外灘擁擠踩踏事件調(diào)查報(bào)告的認(rèn)定結(jié)論，對(duì)事發(fā)當(dāng)晚外灘風(fēng)景區(qū)特別是陳毅廣場(chǎng)人員聚集的情況，黃浦區(qū)政府和相關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)思想麻痹，嚴(yán)重缺乏公共安全風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，對(duì)重點(diǎn)公共場(chǎng)所可能存在的大量人員聚集風(fēng)險(xiǎn)未作評(píng)估，預(yù)防和應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備嚴(yán)重缺失，事發(fā)當(dāng)晚預(yù)警不力、應(yīng)對(duì)措施不當(dāng)，是這起擁擠踩踏事件發(fā)生的主要原因。

3.1.3 相關(guān)立法問(wèn)題分析

2014年12月31日的上海外灘擁擠踩踏事件暴露出上海在公共安全立法領(lǐng)域中存在的一些問(wèn)題，亟需結(jié)合近年來(lái)城市發(fā)展的新情況、新態(tài)勢(shì)予以及時(shí)、妥善的解決。

（1）對(duì)于國(guó)務(wù)院《大型群眾性活動(dòng)安全管理?xiàng)l例》（2007年10月1日）的后續(xù)完善進(jìn)程緩慢，使得在對(duì)密集人流活動(dòng)的審批、監(jiān)管上缺少細(xì)節(jié)上、操作上的完整規(guī)定。

（2）沒(méi)能及時(shí)結(jié)合近年城市發(fā)展新情況，將公共場(chǎng)所群眾自發(fā)聚集活動(dòng)等納入既有大型群眾性活動(dòng)安全管理范疇內(nèi)，并相應(yīng)地更新原有的應(yīng)急預(yù)案體系。

（3）缺乏健全的“誰(shuí)主管、誰(shuí)監(jiān)測(cè)，誰(shuí)預(yù)警、誰(shuí)發(fā)布”的預(yù)警管理體制機(jī)制，以及針對(duì)不同突發(fā)事件的完善的預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)和響應(yīng)措施。

（4）“條塊分割、條線分割、各自為政”依然是城市公共安全管理中亟需破解的關(guān)鍵難題，尚缺乏完備有效的突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)處置法律法規(guī)、體制機(jī)制及響應(yīng)程序。

3.2 膠州路公寓大樓“11.15”特別重大火災(zāi)事故

3.2.1 事件回顧[5]

2010年11月15日14時(shí)14分，電焊工吳國(guó)略和工人王永亮在加固膠州路728號(hào)公寓大樓10層腳手架的懸挑支架過(guò)程中，違規(guī)進(jìn)行電焊作業(yè)引發(fā)火災(zāi)，造成58人死亡、71人受傷，建筑物過(guò)火面積12000平方米，直接經(jīng)濟(jì)損失1.58億元。

3.2.2 原因分析

根據(jù)國(guó)務(wù)院安委會(huì)關(guān)于該起事故的調(diào)查結(jié)果，導(dǎo)致事故發(fā)生的直接和間接原因分別如下：（1）直接原因。在膠州路728號(hào)公寓大樓節(jié)能綜合改造項(xiàng)目施工過(guò)程中，施工人員違規(guī)在10層電梯前室北窗外進(jìn)行電焊作業(yè)，電焊濺落的金屬熔融物引燃下方9層位置腳手架防護(hù)平臺(tái)上堆積的聚氨酯保溫材料碎塊、碎屑引發(fā)火災(zāi)。（2）間接原因。一是建設(shè)單位、投標(biāo)企業(yè)、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)相互串通、虛假招標(biāo)和轉(zhuǎn)包、違法分包；二是工程項(xiàng)目施工組織管理混亂；三是設(shè)計(jì)企業(yè)、監(jiān)理機(jī)構(gòu)工作失職；四是上海市、靜安區(qū)兩級(jí)建設(shè)主管部門(mén)對(duì)工程項(xiàng)目監(jiān)督管理缺失；五是靜安區(qū)公安消防機(jī)構(gòu)對(duì)工程項(xiàng)目監(jiān)督檢查不到位；六是靜安區(qū)政府對(duì)工程項(xiàng)目組織實(shí)施工作領(lǐng)導(dǎo)不力。

3.2.3 相關(guān)立法問(wèn)題分析

一項(xiàng)被上海市靜安區(qū)建交委認(rèn)為“惠民”節(jié)能保溫工程，竟然由建設(shè)單位、投標(biāo)企業(yè)、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)相互串通、虛假招標(biāo)和轉(zhuǎn)包、違法分包。工程項(xiàng)目施工組織管理混亂，設(shè)計(jì)企業(yè)、監(jiān)理機(jī)構(gòu)工作失職，市、區(qū)兩級(jí)建設(shè)主管部門(mén)對(duì)工程項(xiàng)目監(jiān)督管理嚴(yán)重缺失。

實(shí)際上，作為國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展“排頭兵”和代表性特大型城市，高層建筑物安全問(wèn)題（如火災(zāi)、高空拋物、“樓脆脆”等）是近年上海城市公共安全領(lǐng)域中的一項(xiàng)突出問(wèn)題。在如何妥善解決該問(wèn)題上，多數(shù)專家都認(rèn)同“三位一體”的解決模式，即：設(shè)計(jì)合理、材料達(dá)標(biāo)、施工安全。

“設(shè)計(jì)合理”與“材料達(dá)標(biāo)”在很大程度上屬于技術(shù)層面，而“施工安全”則在一定程度上涉及法律與制度層面。在特大城市公共安全立法中，亟需針對(duì)高層建筑物的施工安全管理，制定一系列的法律規(guī)章及制度，完善相應(yīng)的監(jiān)督、管理工作機(jī)制。

3.3 黃浦江上游死豬大量漂浮事件

3.3.1 事件回顧[6]

2013年3月7日開(kāi)始，上海黃浦江出現(xiàn)大量死豬，截至3月底，累計(jì)打撈死豬1萬(wàn)多頭。事件發(fā)生后，上海市民普遍擔(dān)憂的，不僅是持續(xù)上漲的死豬數(shù)量、部分死豬身上檢測(cè)出的豬圓環(huán)病毒，而是死豬打撈地黃浦江上游，正是上海市飲用水的取水水源所在地。從最初發(fā)現(xiàn)的3月7日到3月30日上海市有關(guān)部門(mén)做出正式說(shuō)明，該事件從一項(xiàng)公共衛(wèi)生、環(huán)境事件而同時(shí)成為了一個(gè)突發(fā)公共事件，在上海乃至全國(guó)范圍內(nèi)產(chǎn)生了極大的影響與反思。

3.3.2 原因分析

該事件之后查明，在黃浦江上漂浮的大量死豬來(lái)自于黃浦江上游的浙江嘉興，當(dāng)?shù)馗呙芏鹊酿B(yǎng)豬環(huán)境讓生豬的存活率逐漸下降。國(guó)家首席獸醫(yī)師于康震表示，根據(jù)規(guī)定，病死豬應(yīng)該進(jìn)行無(wú)害化處理，嘉興絕大部分死豬也都進(jìn)行了無(wú)害化處理。但是，由于一些養(yǎng)殖場(chǎng)戶法制意識(shí)不強(qiáng)、陋習(xí)難改，加之監(jiān)管和無(wú)害化處理能力不足，導(dǎo)致向河道隨意拋棄死豬情況仍有發(fā)生。最終，導(dǎo)致了2013年黃浦江上游死豬大量漂浮事件的發(fā)生。

3.3.3 相關(guān)立法問(wèn)題分析

該事件是公共衛(wèi)生或環(huán)境污染事件，同時(shí)也是突發(fā)公共事件，雖然已有三年過(guò)去，但對(duì)照當(dāng)前上海等特大城市法律法規(guī)體系，其暴露出的一些相關(guān)立法需求問(wèn)題仍有待解決：

（1）從現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定來(lái)看，政府部門(mén)公開(kāi)突發(fā)公共事件相關(guān)信息的義務(wù)設(shè)置得過(guò)于簡(jiǎn)略（主要依據(jù)的是《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》及城市相應(yīng)的實(shí)施辦法），對(duì)公開(kāi)的內(nèi)容、公開(kāi)的程序、不公開(kāi)的法律后果等并未做詳細(xì)規(guī)定，而且最大的問(wèn)題在于對(duì)突發(fā)事件信息公開(kāi)的時(shí)效性并未做明確的強(qiáng)制性規(guī)定，容易導(dǎo)致政府部門(mén)無(wú)故拖延信息的公開(kāi)，同時(shí)社會(huì)公眾也缺乏有效的救濟(jì)手段。

（2）從立法層面系統(tǒng)梳理涉及公共安全領(lǐng)域的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)體制機(jī)制。具體地，聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)涉及兩個(gè)層面：一是特大城市不同部門(mén)間的協(xié)調(diào)，包括農(nóng)業(yè)、環(huán)保、水務(wù)、衛(wèi)生等政府部門(mén)；二是特大城市與其它地方政府間的協(xié)調(diào)。目前，在協(xié)商機(jī)制的有效性上存在很大的疑問(wèn)，亟需通過(guò)相關(guān)立法工作加以細(xì)化。

3.4 上?！笆缶W(wǎng)絡(luò)謠言”事件

3.4.1 事件回顧

從2010年開(kāi)始，上海市公安局每年末會(huì)發(fā)布當(dāng)年發(fā)生在上海區(qū)域內(nèi)涉及公共安全的“十大謠言”，提醒公眾增強(qiáng)信息甄別的能力，不輕易信謠傳謠。例如，2011年12月28日上海市公安局在其官方微博發(fā)布了當(dāng)年“十大謠言”[7]。列在第一位的是發(fā)生在4月中旬的“地鐵7號(hào)線常熟路站有人販子強(qiáng)拉女子以販賣(mài)人口和人體器官”事件，后經(jīng)警方核實(shí)系一起糾紛，所謂“人販子”和“器官販子”系網(wǎng)友杜撰。

3.4.2 原因分析

近年來(lái)，網(wǎng)絡(luò)謠言的頻繁出現(xiàn)有其背后深層次的原因，歸納起來(lái)，有如下幾方面：（1）互聯(lián)網(wǎng)的不規(guī)范性，這是網(wǎng)絡(luò)謠言形成的前提條件。（2）公眾對(duì)信息的渴求與公共信息的不足之間的矛盾。（3）公眾對(duì)網(wǎng)絡(luò)信息的辨別能力減弱與網(wǎng)絡(luò)信息爆炸式增長(zhǎng)之間的矛盾。（4）網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的虛擬性和人民的僥幸心理。

3.4.3 相關(guān)立法問(wèn)題分析

上述近年來(lái)的“網(wǎng)絡(luò)十大謠言”評(píng)選現(xiàn)象，本身就從一個(gè)側(cè)面反映出“網(wǎng)絡(luò)謠言”在上海城市公共安全中的影響日益增加。為此，除了加強(qiáng)宣傳教育、提高公眾素質(zhì)、提倡媒體自律等措施外，還需要在立法層面上做出更高層次的分析與探討。

（1）從某種角度而言，網(wǎng)絡(luò)謠言的滋生泛濫源于法律制度的滯后，現(xiàn)行法律將利用互聯(lián)網(wǎng)捏造、散布虛假信息、言論、擾亂社會(huì)秩序的行為規(guī)定為違法，但對(duì)何為散布虛假信息，何為虛假信息，并沒(méi)有進(jìn)一步明確，為此，亟需對(duì)此通過(guò)立法工作加以明確。

（2）進(jìn)一步加強(qiáng)關(guān)于造謠和傳謠的管理，同時(shí)對(duì)不同性質(zhì)的謠言進(jìn)行分類(lèi)治理。最高法和最高檢已于2013年公布了《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理利用信息網(wǎng)絡(luò)實(shí)施誹謗等刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》。解釋制定了很多新的量化標(biāo)準(zhǔn)，從法律上給謠言以嚴(yán)格的制裁，但是“五千次”、“五百次”的量化標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于快速傳播信息的網(wǎng)絡(luò)社會(huì)而言不能一概而論，網(wǎng)絡(luò)謠言的傳播方式多種多樣，政府應(yīng)該對(duì)謠言進(jìn)行有效的分類(lèi)和處理。

4 現(xiàn)階段特大城市公共安全立法需求分析

結(jié)合近年來(lái)國(guó)內(nèi)北、上、廣、深等特大城市在公共安全領(lǐng)域的相關(guān)立法工作情況，通過(guò)對(duì)上述膠州路公寓“11.15”特別重大火災(zāi)事故、黃浦江上游死豬大量漂浮事件、“十大網(wǎng)絡(luò)謠言”事件、黃浦江外灘擁擠踩踏事件等重大公共安全事件的檢視剖析，可分析總結(jié)現(xiàn)階段及今后一段時(shí)期我國(guó)特大城市公共安全領(lǐng)域亟需關(guān)注的立法需求問(wèn)題如下：

（1）密集人群安全管理：1）對(duì)于國(guó)家層面的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《大型群眾性活動(dòng)安全管理?xiàng)l例》的后續(xù)完善進(jìn)程仍顯緩慢，在對(duì)密集人流活動(dòng)的審批、監(jiān)管上缺少細(xì)節(jié)上、操作上的完整規(guī)定；2）未能結(jié)合近年我國(guó)特大城市發(fā)展新情況，將民間自發(fā)聚集活動(dòng)等納入既有大型群眾性活動(dòng)安全管理范疇內(nèi)，更新原有應(yīng)急預(yù)案體系；3）“條塊分割、條線分割、各自為政”依然是城市公共安全管理中亟需破解的關(guān)鍵難題。

（2）高層建筑物安全管理：1）高層建筑物公共安全問(wèn)題是上海、北京、廣州、深圳等特大型城市代表性問(wèn)題，也是近年各地城市公共安全中的突出問(wèn)題；2）“三位一體”（設(shè)計(jì)合理、材料達(dá)標(biāo)、施工安全）是解決這一問(wèn)題的有效模式，其中“施工安全”較多涉及法律與制度層面，亟需針對(duì)高層建筑物的施工安全管理制定一系列的法律規(guī)章制度，完善相應(yīng)的監(jiān)督、管理工作機(jī)制。

（3）公共衛(wèi)生/環(huán)境安全管理：1）政府部門(mén)公開(kāi)突發(fā)事件相關(guān)信息的義務(wù)設(shè)置過(guò)于簡(jiǎn)略，建議完善相關(guān)立法工作，健全突發(fā)事件（尤其是突發(fā)環(huán)境事件）的信息公開(kāi)機(jī)制，保障公眾的環(huán)境信息知情權(quán)；2）在特大城市不同部門(mén)之間、本市與其它地方政府之間的兩個(gè)層面，從立法上系統(tǒng)梳理涉及公共安全領(lǐng)域的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)體制與機(jī)制，目前在協(xié)商機(jī)制的有效性上仍存在較大的疑問(wèn)，亟需通過(guò)立法工作加以細(xì)化。

（4）信息網(wǎng)絡(luò)安全管理：法律是維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全的利器，在全國(guó)人大常委會(huì)頒布《關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》之后,2015年6月第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議初次審議了《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法（草案）》。在此基礎(chǔ)上，特大城市需要以《網(wǎng)絡(luò)安全法》為基準(zhǔn)，多層次的條例、規(guī)范、辦法等相互配合，研究制定專門(mén)性立法，同時(shí)在專門(mén)立法上突出關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)和網(wǎng)絡(luò)安全信息共享。

（5）最后，在相關(guān)立法文件管理方面：北、上、廣、深等各地針對(duì)近年本市公共安全管理相關(guān)立法文件日益增多，可考慮在調(diào)研工作基礎(chǔ)上進(jìn)行梳理歸類(lèi)、匯編成冊(cè)，并作此類(lèi)法規(guī)的立、改、廢的通盤(pán)考慮。

5 結(jié)語(yǔ)

面對(duì)無(wú)所不在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、多發(fā)頻發(fā)的安全危機(jī)以及不斷出現(xiàn)的新問(wèn)題，我國(guó)特大城市必須實(shí)現(xiàn)公共安全常態(tài)管理法治化，形成創(chuàng)新型特大城市公共安全危機(jī)管理法規(guī)體系。本文在回顧近年發(fā)生的典型重大公共安全事件基礎(chǔ)上，針對(duì)當(dāng)前出現(xiàn)的公共安全新態(tài)勢(shì)分析國(guó)內(nèi)特大城市公共安全管理現(xiàn)狀、特征及存在的主要問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上總結(jié)提煉相應(yīng)的立法需求，期望能對(duì)北京、上海、廣州、深圳等國(guó)內(nèi)特大城市建立健全權(quán)責(zé)明確的法治化公共安全管理體系，完善特大城市常態(tài)化公共安全管理執(zhí)法機(jī)制，以及順利實(shí)施特大城市可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略提供參考。

[1] 新浪新聞 ． 上海外灘踩踏事故 [EB/OL]．http://news．sina．com．cn/c/z/shwtctsg/?sina-fr=bd．a(chǎn)la．xw． 2015-01-22．

[2] 百 度 百 科 ． 公 共 安 全 [EB/OL]． http://baike．baidu．com/view/163740．htm． 2016-01-12．

[3] 維基百科 ． 公共安全 [EB/OL]． https://zh．wikipedia．org/wiki/ 公共安全 ． 2016-01-12．

[4] “12．31”外灘陳毅廣場(chǎng)擁擠踩踏事件聯(lián)合調(diào)查組． 上海外灘擁擠 踩 踏 事 件調(diào)查報(bào)告 [EB/OL]． http://news．sohu．com/20150121/n407957544．shtml． 2015-01-20．

[5] 國(guó)務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)辦公室． 國(guó)務(wù)院安委會(huì)辦公室關(guān)于上海靜安區(qū)膠州路公寓大樓“11．15”特別重大火災(zāi)事故調(diào)查處理結(jié)果的通報(bào)[EB/OL]．

http://www．china．com．cn/policy/txt/2011-06/23/content_22841388．htm?． 2011-06-20．

[6] 吳榮良等． “黃浦江上游水域漂浮死豬事件”相關(guān)法律問(wèn)題探 討 [EB/OL]．http://www．lawyers．org．cn/info/e1db0dadfa8245f88e24c6546 1a62fa2． 2013-05-05．

[7] 新華網(wǎng)． 上海警方發(fā)布2011年上海公共安全“十大謠言” [EB/OL]．http://news．xinhuanet．com/politics/2011-12/28/c_111327365．htm．2011-12-28．

責(zé)任編輯：張吉明

Public safety legislation is an important issue for current public safety management in mega-cities. By taking Shanghai for example, this paper reviews those severe public safety events happening recently based on which the current situation, problems, characteristics, as well as legislation demand of public safety in mega-cities are analyzed in detail. The study in this paper is beneficial for enhancing current public safety legislation fairs in mega-cities.

mega-city; public safety; current situation;characteristics; legislation.

C912

A

1674-4144（2017）-04-33（5）

朱煒，同濟(jì)大學(xué)道路與交通教育部重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室副教授，工學(xué)博士。

田思琪，同濟(jì)大學(xué)道路與交通教育部重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室碩士研究生。

上海市人大“十三五”及更長(zhǎng)期重點(diǎn)領(lǐng)域立法需求調(diào)研課題（編號(hào)：20152291）、上海市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃青年課題（編號(hào)：2015EGL006）。