徐 凡(副教授) 陳 晶(副研究員)

美國在G20全球經濟治理中的現(xiàn)實挑戰(zhàn)與戰(zhàn)略評估

徐 凡(副教授)①陳 晶(副研究員)②

一、美國的對外經濟政策與國際立場

二戰(zhàn)結束以來，美國憑借國際貨幣體系主導權執(zhí)全球經濟之牛耳。2008年金融危機期間，美國引領全球經濟治理改革，將G20升級為峰會對話機制，而其自掃門前雪政策卻受到國際社會普遍批評。二戰(zhàn)后世界經濟唯美國馬首是瞻時代已一去不返。在G20機制中，美國利益訴求多以維護美元霸權、保持金融霸主地位和國際貨幣體系主導權為出發(fā)點。歐盟則首要關切希臘、意大利等國的主權債務問題。美國全球霸權地位的最大挑戰(zhàn)來自新興市場國家。以金磚國家為代表的新興經濟體經濟實力迅速提升，并努力謀求更多國際話語權。2009年G20正式取代G7成為全球經濟合作首要論壇以來，中、印等新興經濟體的國際話語權獲得逐步提升。這次升級的象征意義遠大于實際意義，世界格局變遷大幕從此正式拉開。此前G7一直為執(zhí)行西方意志、協(xié)調全球經濟問題的核心機制，然而其決策機制先天不足且頗具單邊主義色彩，一系列經濟、金融危機屢屢暴露其治理困境。G20因而得以在G7推動下走上全球治理舞臺的中央，賦予新興經濟體更高層級全球治理話語權。特朗普政府上任以來的各種言行，勢必對G20經貿合作及大國協(xié)調產生強力沖擊，甚至打破世界政經格局的穩(wěn)態(tài)均衡。

(一)G20時代應運而生

全球秩序的結構性變遷是新舊機制轉換的根本動力。潘忠岐在《世界秩序、機制與模式》一書中提出全球經濟復合依賴觀點，即通過國際機制實現(xiàn)全球共同富裕不僅已成為可能而且將成為必然。國際貨幣基金組織(以下簡稱“IMF”)數(shù)據(jù)顯示，2008年前，G7的GDP總量遠超新興經濟體和發(fā)展中國家的GDP總和。金融危機之后，G7經濟增速顯著放緩，2008—2009年甚至出現(xiàn)負增長，新興經濟體則一直保持5%以上的較快增長，但2015年以來增速普遍顯著下滑。

G7全球經濟治理核心地位被G20取代是全球力量格局演變的必然結果，相互依賴的國際關系使跨國交往日益加深，傳統(tǒng)現(xiàn)實主義“零和博弈”模式不再是國際政治主流，國家間友好合作勢必維護國家安全。自由主義范式認為在相互往來時代，絕對收益或將成為各國考慮收益如何分配時的關注重點。此外，G7機制效力不彰實則源于其共同價值觀基礎上的身份認同傳統(tǒng)。建構主義者相信，思考和談論問題的方式在很大程度上決定實踐路徑。而G7則一味抱守新自由主義原則，對危機國家實行選擇性救助，亞洲金融風暴徹底暴露了G7這一機制性缺陷，發(fā)展中國家轉而選擇區(qū)域聯(lián)盟形式防范金融風險。G20峰會今后仍將關注危機治理與經濟增長，并承擔更加綜合性治理使命，但根本前提是新興經濟體與發(fā)達國家之間的建設性利益磨合。

(二)國際經濟合作首要機制定位

G20華盛頓峰會曾經宣布，“我們承諾推進布雷頓森林機構改革，使其更加充分反應不斷變化的全球經濟權數(shù)，包括最貧窮國家在內的新興市場將擁有更多話語權和代表權”。新興經濟體的G20峰會主要訴求是提高在國際金融組織中的話語權。 2010年前中國的IMF投票權占比僅為3.73%，美國則獨占17.4%。首爾峰會完成了IMF份額改革方案，中國占比從3.73%升至6.39%，投票權也從3.65%升至6.07%，位列美、日之后。由此可見，在全球治理話語權再分配問題上，G20機制為發(fā)展中國家提供了相對公平的對話平臺。面對新興市場群體性崛起，G7主動讓渡國際經濟治理話語權，但其主導地位從未動搖并一直執(zhí)掌G20機制的決策運行、議題設置及準入權。前四屆及第六屆峰會均由G7國家主辦，第五屆和第七屆峰會的主辦方韓國、墨西哥又均為傳統(tǒng)親美派民主國家，第八屆圣彼得堡峰會仍在G7的掌控范圍之內。G20峰會的主導權從未旁落，新興經濟體爭取平等話語權之路依然任重道遠。

阿根廷經濟學家勞爾·普雷維什20世紀70年代提出“外圍資本主義”概念，認為“發(fā)達資本主義國家本質上具有向心性、吸收性和統(tǒng)治性，其擴張是為了利用而非發(fā)展外圍。世界體系的內在矛盾根深蒂固?！边@種矛盾本質在當今資本主義體系依然存在。圖3清晰地顯示了G7及金磚國家等經濟體在G20以及世界經濟版圖中的相對地位。從外圍到中心這段距離，意味著經濟實力的巨大差異，并折射出意識形態(tài)、文化制度、身份認同等層面的彼此脫節(jié)。從G7到G20的結構變遷僅為全球治理機制轉型開端，G7的政治、經濟霸權地位剛被微微撬起，新興經濟體真正實現(xiàn)平等共治仍需時間，G20機制化建設注定是一場漫長的全球治理話語權博弈之旅。

(三)美國之于G20峰會機制的立場

美國的對外政策制定通常不會受制于國際多邊機制，只有在有利于實現(xiàn)美國國家利益時才會被加以利用，是手段而非目的。美國將其當作轉嫁危機、分散風險的有效途徑。在匯率方面，特朗普不久前指責中國和日本蓄意令貨幣貶值以獲取貿易優(yōu)勢。G20首爾峰會以來，美國一直就匯率問題對中國施壓，同時借助量化寬松政策稀釋美元國債；在貿易方面，特朗普本人以明顯的反全球化和美國優(yōu)先的立場而出名，其多位內閣成員之前涉及中美鋼鐵貿易領域的摩擦；在財政金融政策上，從特朗普多次對于各國匯率的批判言論可見，他會試圖確保美元系統(tǒng)的穩(wěn)定，讓全世界對美國保持信心，依然選擇持續(xù)購買美國國債。此外，美國明確支持G20取代G7成為全球治理核心機制，通過G20全球共治平臺借力新興經濟體解決全球經濟問題并為“準多級化世界”格局蓄積治理經驗。

圖1 2004—2014年G7與新興經濟體和發(fā)展中國家GDP總量對比

資料來源：據(jù)國際貨幣基金組織(IMF)數(shù)據(jù)匯編

圖2 2004—2013年G7與新興經濟體和發(fā)展中國家GDP增速對比

資料來源：據(jù)國際貨幣基金組織(IMF)數(shù)據(jù)匯編

二、美國與其他G20成員國的全球共治圖譜

根據(jù)不同利益訴求，G20可劃分為歐洲中心派、新興經濟體和親美派三大利益集團，各方博弈很大程度上事關G20機制的未來興衰。根據(jù)國際關系理論，各國在面臨內部及外部各種挑戰(zhàn)時，其履行的職能及享有的權利均具有不可侵犯性與不可替代性，而功能與屬性方面的同質性，也導致國際社會欠缺一個超國家權威實體，因為各方均根據(jù)自身利益目標實行決策，國際社會也因而處于一種自然的無政府狀態(tài)。因此，美國也無法超越國家權威踐行其國際經濟利益，只有與親美派盟國及其他利益團體合縱連橫，才可能確保其全球治理主導地位。

(一)美國與緊密盟友

G20親美派陣營含英國、加拿大、澳大利亞、日本四國，前三國均為英聯(lián)邦國家，各方面高度融合。在經濟問題上，加拿大是美國的傳統(tǒng)盟友，但由于特朗普對于北美自貿區(qū)的政策，美加之間出現(xiàn)一定的裂隙。在歐洲，英國一向堪稱美國利益的代言人。在G20倫敦峰會上，德、法代表歐洲利益就金融監(jiān)管問題對美國步步緊逼，而英國則站在美國一邊敦促 “各方達成共識”。日本是美國的另一G20緊密盟友。與英聯(lián)邦盟友不同，日本尚未獲取美國的無條件信任。美日同盟更多是一種戰(zhàn)略性依存關系，雙方在國際場合彼此呼應，各取所需。

(二)美國與歐盟

后金融危機時代，歐美之間的跨大西洋盟友關系仍將持續(xù)穩(wěn)固，但在美國金融霸權議題上，雙方分歧恐難以徹底彌合，競爭、合作將貫穿未來歐美雙邊關系始終。如果把這種博弈關系投射到G7語境之下，可以預見的一種結果是雙方雖然在政治、安全等領域相互認同，但在經濟利益上卻貌合神離。因此在國際經濟議題上，歐美需要借G20機制引入更多國家實現(xiàn)利益互換，避免雙邊協(xié)調遲滯不前。

圖3 G20小集團示意圖

資料來源：根據(jù)英國議會網(wǎng)站數(shù)據(jù)整理而得

從第一屆G20峰會開始，歐美便就金融監(jiān)管和財政刺激提議針鋒相對。對歐盟倡導的巴塞爾協(xié)議Ⅲ，美國在實施時間上一推再推。2012年，美國監(jiān)管機構宣稱將無限期延遲實施巴塞爾協(xié)議III中的資本新規(guī)。特朗普簽署行政令要求全面重審多德·弗蘭克法案，試圖放松金融監(jiān)管。而G20在2008年金融危機爆發(fā)后一直推動要求加強對銀行業(yè)的監(jiān)管。

在財政刺激問題上，美國一直力圖推動各國維持財政刺激政策以帶動本國內需，從而利好美國出口，而歐洲則希望限制財政刺激規(guī)模和減少財政赤字。

可以預見，隨著西方經濟緩慢復蘇，美國或將更多著眼于新興經濟體崛起之下的世界格局變遷，進而或將中、俄等國視為戰(zhàn)略對手加以定點制衡。美國前國家安全顧問布熱津斯基認為，對于要解決全球化問題，美中俄可以發(fā)揮主導作用。

(三)美國與金磚國家

G20取代G7成為全球首要經濟論壇之后，新興經濟體獲得更多國際話語權。巴西和南非不斷在匯率問題上對美施壓，指責美聯(lián)儲注水貨幣政策，印度亦對美國量化寬松政策深表關切；中國的全方位崛起對美國的國際利益更構成巨大挑戰(zhàn)，俄羅斯則一舉扭轉G7+1機制下的劣勢，力圖重拾昔日大國榮光。但是，“金磚”還算不上正式國際組織，單一金磚成員甚至比金磚本身更具影響力，金磚峰會本質上僅為一個經濟聚會，尚未形成常態(tài)化運作機制。但在G20機制下，如何與金磚等新興經濟體競爭合作，將勢必牽動美國核心利益及G20未來走向。

目前，美國的霸主地位遠未發(fā)生根本改變。金磚國家首要目的即是提升在IMF、世行的投票權。經過新興經濟體不懈努力，G20首爾峰會宣布一項IMF改革計劃，擬向發(fā)展中國家轉移6%份額。然而，這份方案遲遲未獲美國國會批準，拖延五年之久才最終得以實施。此外，鑒于世行改革一直未能落到實處，金磚國家于2013年第五屆金磚國家峰會聯(lián)手籌建金磚國家開發(fā)銀行，并決定成立金磚國家外匯儲備庫。2012年，金磚財經首腦在G20會議期間一致認為世界銀行行長一職應向所有國家開放，以改變美國對此職位的“世襲制”，而這些訴求尚未觸及美國利益底線——國際金融霸權。

除了爭取國際經濟組織話語權，金磚國家還在其他領域秉持明確立場，如抵制貿易保護主義及加強國際金融監(jiān)管等。值得注意的是，與以往G20“反對保護主義”的基本立場不同，特朗普政府主張“自由、公平和均衡貿易”，旨在削減美國的龐大貿易逆差。特朗普的反全球化和美國優(yōu)先立場、新政府趨于保護主義的論調，勢必在世界范圍埋下不安定因子，加劇各方對貨幣戰(zhàn)爭的恐慌和對一場全面貿易對抗的擔憂。

總體而言，美國仍然是G7、G20及全球金融體系的引領者，但以金磚為首的新興經濟體正在漸次蠶食布雷頓森林體系基石上的美國全球治理基業(yè)。在危機背景中的G20峰會上，美國對外政策的著力點是美歐分歧，這在客觀上給予新興經濟體寶貴的發(fā)展機遇期。而金磚國家緊鑼密鼓的國際經濟權力擴張，使美國認識到昔日的擔憂正在成為現(xiàn)實。金磚國家話語權及美國金融霸權或將是下一輪全球角力焦點，并隨之演變?yōu)閲H關系矛盾機軸。

三、美國在國際金融體系改革的立場與動因

(一)美國在國際金融體系改革中的角色

美國對當前國際金融體系改革劃定兩條底線：一是保持美國在國際金融體系的控制權；二是保持美元的支柱地位。劉蕾在《美元霸權對貨幣主權的沖擊》一文中指出“現(xiàn)行的國際貨幣制度實質上是美元本位制”。

首先，G20機制取代G7是金融危機以來全球金融體系的首次重大變革。美國為防止在貨幣、金融監(jiān)管等問題上受到歐盟牽制，力主納入更多新興經濟體和親美派國家，以稀釋歐盟集團勢力并削弱歐元對美元的潛在威脅。

其次，在國際貨幣基金組織改革問題上，美國將IMF的份額和投票權部分讓渡給新興國家以削弱歐盟力量，同時仍然維持本國15%以上份額，保證重大議題一票否決權。由于新興經濟體迅猛崛起，美國擔心過多權利轉移會反噬自身霸主地位，所以盡力阻撓新興經濟體自成體統(tǒng)。

此外，美國自2009年以來即多次呼吁對世界銀行進行適當改革，背后動機與推動IMF改革如出一轍。

顯而易見，美國所倡導的“適當改革”只是對傳統(tǒng)金融格局的小修小補，遠未觸及美元霸權利益。一番改革熱潮過后，美國有效遏制了歐盟集團勢力，而發(fā)展中國家亦趁勢在金融改革中小有收獲，歐洲則無疑成為此輪博弈的輸家。對于美國而言，最理想情形莫過于坐觀歐洲與新興國家兩相角力以收獲“漁翁之利”。

(二)G20之于美國的戰(zhàn)略內涵

國際制度將全球大多數(shù)國家彼此鏈接,當代主權國家?guī)缀醪豢赡苊撾x國際制度而獨自運作,但國家間合作未必直接創(chuàng)造國家利益,各方仍需透過國際制度積極爭取。馬基雅維利式的現(xiàn)實主義認為，在國與國關系中國家利益是最高原則。G20之于美國的戰(zhàn)略意涵主要表現(xiàn)在以下三方面:

其一，G20推動全球經濟合作并化解危機。2008年金融危機助推G20機制化建設，將其從全球經濟治理幕后推向臺前。美國通過G20多邊機制統(tǒng)領宏觀政策以迅速恢復本國經濟。在財政刺激問題上，美國對歐洲持續(xù)施壓即是清晰印證。在當今新型大國協(xié)調特征下的全球治理轉型期，特朗普政府將致力恢復國際收支和公平，為美國中產階級帶來財富同時增加就業(yè)，并加大對國防安保和基礎設施投入以帶動經濟可持續(xù)增長。

其二，G20引領國際經濟治理體系改革先機。美國樂見的改革是在現(xiàn)有框架內的“小修小補”，而決難容忍其金融霸權受到任何挑戰(zhàn)。為此目標，美國必須掌握改革主動權，圈定改革幅度以致每一方案細節(jié)。美國還將G20視作發(fā)達國家陣營協(xié)調國際經濟立場的董事會，國際貨幣基金組織被視為G20的執(zhí)行機構，八國集團則統(tǒng)領全球政治領導權，從而確保西方意志得以在全球范圍推行。美國以此方式實現(xiàn)了對G20的結構性控制，主導甚至操縱核心議題設置。在IMF和世界銀行改革問題上，美國呈獻給世人一副開放姿態(tài)，但是改革實質是把歐洲話語權部分讓渡給新興經濟體，國際金融格局并未發(fā)生根本性扭轉。

其三，G20可使美國以多邊合作為名維護美元霸權。作為現(xiàn)實政治的一部分,多邊主義并不是一種理想主義,國際重大問題唯有通過國際合作才可能得以解決,國際合作以國家利益而非行善天下為宗旨。國際制度主導權至關重要，差別只在于透過合作模式掩蓋自利原則的事實。來自歐元區(qū)及新興經濟體的挑戰(zhàn)，是現(xiàn)今美國金融霸權所面臨的兩大約制。參考G7歷史經驗，美國政府意識到來自歐洲的國際貨幣體系革新壓力更為強大。面對新興市場崛起趨勢，美國采取拉攏策略，以順應全球經濟格局名義賦予新興經濟體更多話語權，從而換取對于美國經濟政策的支持。與此同時，美國還試圖分化新興經濟體陣營以渙散其整體實力，例如在人民幣匯率形成機制問題上，巴西、印度均曾站在美國一邊對中國施壓，金磚機制結構因此平添嫌隙。

美國經濟增速已經低于2%，以靈活的金融、外交策略支撐美元霸權地位更加符合美國的核心利益。歐盟、新興經濟體、美國三方的合縱連橫博弈仍將持續(xù)演繹，G20能否修成全球核心經濟治理機制正果，很大程度上取決于G20機制化建設藍圖以及美國的全球戰(zhàn)略實踐。

四、美國的全球經濟利益訴求與角色定位

在2012年中美G20改革研究小組的最終報告中，雙方都認為“G20應繼續(xù)增強領袖引領的非正式論壇優(yōu)勢”?；谏鲜雒绹曈蛳碌腉20機制國際關系基礎，美國之于G20的利益訴求及角色定位如下：

第一，美國不會輕易放棄金融霸權地位，也不會放棄維護這一體系的IMF和世行主導權。對于G20各國而言，如今亟待關注的不是另起爐灶，而是如何發(fā)揮IMF和世行的治理實效，從而對布雷頓森林體系起到“補充”而非“替代”的作用。顯然，美國并不希望G20組織化和政治化，如果國際金融體系出現(xiàn)多足鼎立局面，將勢必對IMF和世行構成威脅。

第二，保持G20非正式組織性質,盡量規(guī)避國內立法對于國際經濟合作事宜的干擾。通過G20非正式協(xié)調機制，美國可以繞開立法機制制約，保證快速、靈活的危機反應能力。

第三，強調G20的對話平臺特點以便施展“巧實力”。2007年美國前副國務卿阿米蒂奇和學者約瑟夫·奈發(fā)表《巧實力戰(zhàn)略》研究報告，提出運用“巧實力”推動對外戰(zhàn)略轉型，幫助美國重振全球領導力思想。美國強調的“全球合作”、“平衡增長”、“協(xié)調財政刺激”等主張實為“巧力外交”的現(xiàn)實詮釋，更適合在一個軟性國際機制中營銷推廣。美國還試圖強化G20與東盟等區(qū)域組織及聯(lián)合國等國際組織合作，將其建設成最具權威性的國際經濟合作平臺。但在后金融危機時代，美國和歐盟出于共同利益或聯(lián)手對G20新興經濟體實施分化、打壓,抑或力圖回歸以G8為核心的全球治理框架，使G20在內容和形式上被架空、冷卻。

第四，對不具法律約束力的G20非正式機制漏洞加以利用。目前，G20存在執(zhí)行力不足等問題，成員資格在很大程度上受美國操控，準入標準尚未機制化。美國或以權利讓渡方式與新興經濟體進行利益交換，從而獲取敏感議題上的國際支持。新興經濟體發(fā)言權顯著提升之后并未在金融監(jiān)管上刁難美國，體現(xiàn)出雙方某種程度上的心照不宣。

此外，G20峰會各項協(xié)議成果依然存在落空可能。2010年出臺的IMF份額改革方案曾遲遲未獲美國國會批準，新興經濟體話語權的切實提高至今仍似空中樓閣，這顯然符合美國牽制中國等新興經濟體迅速崛起的戰(zhàn)略意圖。G20非正式國際論壇性質符合美國整體訴求，不但可以保證迅速的危機應對能力，還高度契合其“巧實力”外交戰(zhàn)略，更可與核心國際及區(qū)域組織形成政策共振，在與金磚、歐盟等國際機制的博弈中上兵伐謀，同時強固美元的核心國際貨幣地位及美國的全球金融霸權。

[本文為國家社科基金一般項目“新型大國協(xié)調視閾下G20與G7比較研究” (16BGJ019)的階段性成果。]

①對外經濟貿易大學，②商務部國際貿易經濟合作研究院;責任編輯：劉建昌)