盛 斌

中國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的評(píng)估與展望

盛 斌

中國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)(以下簡(jiǎn)稱“自貿(mào)區(qū)”)是中國推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革、構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制和實(shí)施新區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要途徑與方式。2017年政府工作報(bào)告中將“推廣上海等自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革創(chuàng)新成果，新設(shè)7個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)”作為“積極擴(kuò)大對(duì)外開放”的重要成果，將“高標(biāo)準(zhǔn)高水平建設(shè)11個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，全面推廣成熟經(jīng)驗(yàn)”作為2017年的工作重點(diǎn)之一。如何使上海等已有的四個(gè)自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新升級(jí)和新增七個(gè)自貿(mào)區(qū)建立發(fā)展，最終形成面向國際的自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)，從而實(shí)現(xiàn)為政府治理立標(biāo)桿、為國家開放試制度、為區(qū)域發(fā)展筑高地的戰(zhàn)略使命，是中國自貿(mào)區(qū)再起航所面臨的重要任務(wù)。

一、自貿(mào)區(qū)的建設(shè)成就

2016年11月在上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)三周年和廣東、天津、福建自貿(mào)區(qū)建設(shè)一周年之際，商務(wù)部開展了對(duì)四個(gè)自貿(mào)區(qū)全面的第三方評(píng)估，而在此之前各自貿(mào)區(qū)也對(duì)其開展的工作比照總體方案進(jìn)行了制度創(chuàng)新評(píng)估與市場(chǎng)反應(yīng)評(píng)估。所有評(píng)估都充分肯定了習(xí)近平總書記所強(qiáng)調(diào)的自貿(mào)區(qū)“彰顯全面深化改革和擴(kuò)大開放的試驗(yàn)田作用”。

首先，自貿(mào)區(qū)形成一整套自主和集成制度創(chuàng)新體系。

第一是開放公平、安全高效的市場(chǎng)準(zhǔn)入管理制度系統(tǒng)，其亮點(diǎn)主要包括：以準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單為核心的外商投資管理制度、以國際貿(mào)易單一窗口為核心的貿(mào)易便利化管理制度、以自由貿(mào)易(FT)賬戶分賬核算體系為核心的金融創(chuàng)新及監(jiān)管制度以及國際航運(yùn)開放監(jiān)管服務(wù)制度。

第二是以“放管服” (簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù))為重心的政府職能轉(zhuǎn)變制度創(chuàng)新體系，其亮點(diǎn)主要包括：現(xiàn)代商事登記制度(先照后證、多證合一、審批注冊(cè)單一窗口、市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單等)；事中事后監(jiān)管制度(以信用風(fēng)險(xiǎn)分類為依托的市場(chǎng)監(jiān)管制度、企業(yè)年度報(bào)告公示制度、經(jīng)營異常名錄和嚴(yán)重違法企業(yè)名單制度、“雙隨機(jī)一公開”抽查制度等)；以市場(chǎng)主體首負(fù)責(zé)任為機(jī)制的綜合監(jiān)管制度(社會(huì)共治體系及綜合執(zhí)法制度等)。

第三是與市場(chǎng)化、法治化、國際化營商環(huán)境相適應(yīng)的法制保障制度，其亮點(diǎn)包括：調(diào)整國家層面上的外資法等法律法規(guī)；建立地方性司法保障及權(quán)益保護(hù)制度(如國際商事仲裁中心、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法庭等)；發(fā)展創(chuàng)新人才服務(wù)體系和國際人才流動(dòng)通行制度(如人才“綠卡”制度、“雙創(chuàng)”特區(qū)等)。

其次，自貿(mào)區(qū)形成三批面向全國的可復(fù)制、可推廣經(jīng)驗(yàn)與案例。

第一批是在上海自貿(mào)區(qū)試行一周年以后，商務(wù)部會(huì)同上海市和有關(guān)中央部門進(jìn)行了階段性總結(jié)，于2015年1月形成28項(xiàng)在全國范圍內(nèi)復(fù)制推廣的改革事項(xiàng)和6項(xiàng)在海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)復(fù)制推廣的改革事項(xiàng)(詳見表1)，以國務(wù)院文件的形式印發(fā)實(shí)施。

第二批是2015年2月國務(wù)院成立自貿(mào)區(qū)工作部際聯(lián)席會(huì)議制度后， 在同年年底總結(jié)自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新性強(qiáng)、市場(chǎng)主體受益多、反映好的做法，形成了8個(gè)“最佳實(shí)踐案例”進(jìn)行推廣實(shí)施(詳見表2)。

第三批是2016年11月在以國務(wù)院發(fā)展研究中心等第三方機(jī)構(gòu)對(duì)四個(gè)自貿(mào)區(qū)進(jìn)行全面評(píng)估后，又形成12項(xiàng)在全國范圍內(nèi)復(fù)制推廣的改革事項(xiàng)和7項(xiàng)在海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)復(fù)制推廣的改革事項(xiàng)(詳見表3)，并以國務(wù)院文件形式印發(fā)推廣。

最后，自貿(mào)區(qū)形成對(duì)接國家重大發(fā)展戰(zhàn)略的政策舉措。

近年來15N-NMR也成為研究植物的一種手段，然而15N磁旋比小，天然豐度低(0.37%)，因此靈敏度比13C低50倍左右，使得15N-NMR的應(yīng)用受到一定限制[44]。但由于14N-NMR的化學(xué)位移較接近15N-NMR，且14N的豐度接近100%，故14N的靈敏度較高，能在組氨酸結(jié)構(gòu)的研究中得到應(yīng)用。張永洪等[45]介紹了14N-NMR技術(shù)定量分析氮含量的方法，并應(yīng)用該技術(shù)測(cè)定了腐殖酸樣品中硝酸根離子的含量，定量檢測(cè)下限可達(dá)毫摩爾級(jí)(mmol·L-1)。

上海、廣東、天津和福建自貿(mào)區(qū)遵照總體方案分別服務(wù)于對(duì)接長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、粵港澳深度合作、京津冀協(xié)同發(fā)展、兩岸經(jīng)濟(jì)合作國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。此外，作為實(shí)施“一帶一路”倡議的核心區(qū)或重要結(jié)點(diǎn)城市，四個(gè)自貿(mào)區(qū)都將推動(dòng)“一帶一路”建設(shè)作為重要內(nèi)容，爭(zhēng)作“一帶一路”特別是21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)的排頭兵和主力軍。自貿(mào)區(qū)還發(fā)揮與自主創(chuàng)新區(qū)的雙重機(jī)遇疊加效應(yīng)，積極對(duì)接“雙創(chuàng)”(大眾創(chuàng)新、萬眾創(chuàng)業(yè))、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、“互聯(lián)網(wǎng)+”、中國制造2025戰(zhàn)略和計(jì)劃，促進(jìn)自貿(mào)區(qū)在產(chǎn)業(yè)、技術(shù)與人才上的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

二、自貿(mào)區(qū)建設(shè)中存在的問題與挑戰(zhàn)

經(jīng)過三年的創(chuàng)新建設(shè)，上海自貿(mào)區(qū)的“精”、廣東自貿(mào)區(qū)的“活”、天津自貿(mào)區(qū)的“實(shí)”、福建自貿(mào)區(qū)的“拼”都給中央和市場(chǎng)留下了深刻印象，取得了預(yù)期的效果，獲得了市場(chǎng)主體較好的反應(yīng)。但是，自貿(mào)區(qū)的建設(shè)、發(fā)展與創(chuàng)新仍然面對(duì)一些困難與挑戰(zhàn)。

第一是開放程度還有待提高。以外資準(zhǔn)入的負(fù)面清單為例，禁止投資、股權(quán)限制和數(shù)量型經(jīng)營限制等限制程度較高的措施占比偏高(如圖1所示)，對(duì)一些服務(wù)業(yè)部門(如金融、交通運(yùn)輸、快遞、教育、醫(yī)療、娛樂等)的外資準(zhǔn)入限制也較高(如圖2所示)。同時(shí)，當(dāng)前負(fù)面清單中的各項(xiàng)特別管理措施缺乏明確的國家和地方層面的法律法規(guī)依據(jù)描述。開放力度不大和缺乏高透明度使自貿(mào)區(qū)沒有對(duì)外資企業(yè)形成足夠的吸引力，也沒有令廣大的民眾(作為消費(fèi)者)從自貿(mào)區(qū)成果中體驗(yàn)充足的獲得感。

第二是制度創(chuàng)新的實(shí)質(zhì)程度和發(fā)揮效果情況需要進(jìn)一步提高。目前各自貿(mào)區(qū)的制度創(chuàng)新有相當(dāng)比重的部分屬于程序性(比如簡(jiǎn)化程序、縮減時(shí)間、降低費(fèi)用等)或技術(shù)性的(比如網(wǎng)上辦理、提交電子文件、通過信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)監(jiān)管等)，而屬于政策性或體制性的重要?jiǎng)?chuàng)新(例如國際貿(mào)易單一窗口、FT賬戶、人才流動(dòng)制度等)數(shù)量較低，且在實(shí)際落地并發(fā)揮巨大市場(chǎng)效果上并非理想。

表1 國務(wù)院推廣上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)可復(fù)制改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)(2015年)

資料來源：根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于推廣中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)可復(fù)制改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的通知》(國發(fā)〔2014〕65號(hào))整理

表2 國務(wù)院推廣四個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的“最佳實(shí)踐案例”(2015年)

資料來源：根據(jù)《商務(wù)部關(guān)于印發(fā)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū) “最佳實(shí)踐案例”的函》(商資函〔2015〕945號(hào))整理

表3 國務(wù)院推廣四個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)可復(fù)制改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)(2016年)

資料來源：根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于做好自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)新一批改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)復(fù)制推廣工作的通知》(國發(fā)〔2016〕63號(hào))整理

第三是在政策制訂與執(zhí)行的協(xié)調(diào)、組織與溝通上各級(jí)政府之間的關(guān)系亟待優(yōu)化。中央部委須進(jìn)一步向自貿(mào)區(qū)放權(quán)，支持地方先行先試和自主創(chuàng)新，并加強(qiáng)中央層面在重要議題上的部際協(xié)調(diào)。盡快改變“上冷下熱”的格局，推動(dòng)解決由于央地協(xié)調(diào)問題而出現(xiàn)的自貿(mào)區(qū)總體方案眾未能實(shí)施落地的改革內(nèi)容。同時(shí)，各地自貿(mào)區(qū)管理委員會(huì)須強(qiáng)化在政治與行政安排上的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，避免虛權(quán)管理、多頭管理和交叉管理，避免自貿(mào)區(qū)內(nèi)各片區(qū)的碎片化與雷同建設(shè)。

第四是在對(duì)接全球高標(biāo)準(zhǔn)貿(mào)易投資規(guī)則與國際先進(jìn)自貿(mào)區(qū)上仍有較大的差距。受各種安全、風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任意識(shí)的約束和影響，自貿(mào)區(qū)在政府采購、環(huán)境、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、競(jìng)爭(zhēng)中立、金融業(yè)開放、資本流動(dòng)等領(lǐng)域尚無實(shí)質(zhì)議程與行動(dòng)，未能達(dá)到通過自貿(mào)區(qū)對(duì)這些21世紀(jì)商業(yè)規(guī)則進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)測(cè)試和壓力測(cè)試的目的。此外，中國自貿(mào)區(qū)在稅收、經(jīng)濟(jì)自由度、離岸業(yè)務(wù)和營商環(huán)境等方面上與迪拜、香港、新加坡等自由貿(mào)易區(qū)(港)相比并無優(yōu)勢(shì)，缺乏國際競(jìng)爭(zhēng)力。

三、建設(shè)自貿(mào)區(qū)升級(jí)版

習(xí)近平總書記在對(duì)上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)作出的重要指示中強(qiáng)調(diào)指出，“繼續(xù)解放思想、勇于突破、當(dāng)好標(biāo)桿，對(duì)照最高標(biāo)準(zhǔn)、查找短板弱項(xiàng)，研究明確下一階段的重點(diǎn)目標(biāo)任務(wù)，大膽試、大膽闖、自主改”。目前，已經(jīng)取得一定建設(shè)成效的四個(gè)自貿(mào)區(qū)均在制訂2.0版(甚至3.0版)的升級(jí)規(guī)劃，繼續(xù)將制度創(chuàng)新作為中心任務(wù)，努力成為推動(dòng)中國深水區(qū)改革開放的旗手與促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎。

首先，建設(shè)自貿(mào)區(qū)升級(jí)版要設(shè)定更高的目標(biāo)。第一要為提升國家和區(qū)域全球價(jià)值鏈創(chuàng)造制度安排，著力構(gòu)建自貿(mào)區(qū)的四種創(chuàng)新能力，即：研發(fā)、設(shè)計(jì)、品牌、總部管理能力；全球配置資源與管理要素流動(dòng)性能力；全球產(chǎn)品供應(yīng)鏈整合能力；與價(jià)值鏈高端相匹配的基礎(chǔ)設(shè)施硬軟件能力。第二要為提升國家治理體系與能力提供可復(fù)制、可推廣經(jīng)驗(yàn)，著力通過集成性改革創(chuàng)新形成現(xiàn)代化國家政府對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行系統(tǒng)化有效管理的一整套體制，包括：政策透明度機(jī)制、產(chǎn)權(quán)與契約機(jī)制、行政許可與市場(chǎng)事中事后監(jiān)管機(jī)制、國際規(guī)制融合機(jī)制、爭(zhēng)端解決機(jī)制、安全閥機(jī)制(消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、反壟斷審查、國家安全審查等)。第三要為適應(yīng)全球商業(yè)新規(guī)則進(jìn)行壓力測(cè)試與為提升全球經(jīng)濟(jì)治理話語權(quán)提供動(dòng)能，在試驗(yàn)基礎(chǔ)上開展對(duì)實(shí)施國際貿(mào)易投資新規(guī)則的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，從而確立保留合理監(jiān)管權(quán)力的底線與紅線，為國家在國際層面的談判提供重要經(jīng)驗(yàn)參考，并形成適應(yīng)新規(guī)則改革的頂層設(shè)計(jì)。

其次，建設(shè)中國自貿(mào)區(qū)升級(jí)版要設(shè)定更高的標(biāo)準(zhǔn)。第一是對(duì)標(biāo)多邊貿(mào)易規(guī)則，包括WTO多邊貿(mào)易體制下達(dá)成或正在進(jìn)行談判的一系列多邊或諸邊協(xié)定，如參考WTO《貿(mào)易便利化協(xié)定》深化自貿(mào)區(qū)貿(mào)易便利化改革(詳見表4)。第二是對(duì)標(biāo)高水平區(qū)域貿(mào)易協(xié)定(RTAs)中的“規(guī)制融合類”新商業(yè)規(guī)則，例如投資、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、競(jìng)爭(zhēng)政策、環(huán)境、電子商務(wù)等(詳見表5)，為適應(yīng)全球貿(mào)易投資新規(guī)則進(jìn)行壓力測(cè)試和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。第三是對(duì)標(biāo)高質(zhì)量的國際營商環(huán)境，參考國際通行的對(duì)企業(yè)投資經(jīng)營不同階段的關(guān)鍵指標(biāo)(如世界銀行的“營商環(huán)境指數(shù)”)對(duì)自貿(mào)區(qū)的綜合營商環(huán)境進(jìn)行數(shù)據(jù)搜集、實(shí)地調(diào)查、診斷分析和有針對(duì)性的改善提高。第四，對(duì)標(biāo)全球其他高水平自貿(mào)區(qū)，借鑒香港、新加坡等自由港和迪拜、鹿特丹等綜合型自貿(mào)(港)區(qū)的有益經(jīng)驗(yàn)和做法，在建設(shè)自貿(mào)區(qū)的離岸金融市場(chǎng)功能上，借鑒內(nèi)外分離型中心(如紐約、東京)和分離滲透型中心(如新加坡)的模式與措施。

圖1 中國自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單中各種特別管理措施覆蓋的小類部門數(shù)目和比例

資料來源：根據(jù)2015年《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)》整理計(jì)算

圖2 中國自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單中各行業(yè)受特別管理措施限制的小類部門數(shù)目和比例

資料來源：根據(jù)2015年《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)》整理計(jì)算

第三，將中國自貿(mào)區(qū)升級(jí)版的工作重心回歸到開放發(fā)展問題上。將自貿(mào)區(qū)作為改革創(chuàng)新示范區(qū)是中國自貿(mào)區(qū)的一項(xiàng)特殊功能，而實(shí)現(xiàn)貨物、服務(wù)、資本、人員的自由流動(dòng)并促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、效率與國際經(jīng)濟(jì)一體化是自貿(mào)區(qū)的最本質(zhì)功能。四個(gè)自貿(mào)區(qū)在深化發(fā)展中應(yīng)進(jìn)一步在服務(wù)貿(mào)易和服務(wù)業(yè)開放、投資便利化、外資準(zhǔn)入、離岸貿(mào)易與金融、跨境電子商務(wù)、資本項(xiàng)目自由化、商務(wù)自然人流動(dòng)和深層次制度融合等方面實(shí)現(xiàn)更大膽的制度創(chuàng)新與改革。通過稅收激勵(lì)、構(gòu)建交易平臺(tái)、促進(jìn)轉(zhuǎn)口、聯(lián)運(yùn)和航運(yùn)、發(fā)展人民幣離岸業(yè)務(wù)等途徑努力增強(qiáng)離岸功能，提高國際區(qū)位競(jìng)爭(zhēng)力，使沿海自貿(mào)區(qū)成為在東亞乃至全球成為集聚高級(jí)生產(chǎn)要素和創(chuàng)造高附加值產(chǎn)出的平臺(tái)。

表4 參考WTO《貿(mào)易便利化協(xié)定》深化自貿(mào)區(qū)貿(mào)易便利化改革的政策建議

資料來源：作者制作

最后，中國自貿(mào)區(qū)升級(jí)版要切實(shí)加強(qiáng)法律保障制度建設(shè)。調(diào)整國家層面的相關(guān)法律法規(guī)加強(qiáng)地方層面立法自主權(quán)，建立司法保障和權(quán)益保護(hù)制度，特別是在知識(shí)產(chǎn)權(quán)、投資、爭(zhēng)端解決和商事仲裁、競(jìng)爭(zhēng)中立等方面吸收國際有益經(jīng)驗(yàn)與做法，跟上時(shí)代發(fā)展的潮流與趨勢(shì)。這也為國際貿(mào)易投資新規(guī)則在國內(nèi)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)與壓力測(cè)試創(chuàng)造有利條件，將這些規(guī)則在自貿(mào)區(qū)內(nèi)的實(shí)施作為國際承諾的過渡性安排，并及時(shí)總結(jié)中國利益與經(jīng)驗(yàn)，為在未來多邊或區(qū)域貿(mào)易協(xié)定談判中提供策略與模式。

四、自貿(mào)區(qū)擴(kuò)區(qū)

2016年8月，遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川、陜西七地獲中央批準(zhǔn)成為我國第三批自貿(mào)區(qū)，這標(biāo)志著自貿(mào)區(qū)建設(shè)從試點(diǎn)探索階段進(jìn)入成熟發(fā)展的新航程。2017年3月國務(wù)院公布了七個(gè)自貿(mào)區(qū)的總體建設(shè)方案。

第三批自貿(mào)區(qū)一方面將盡快復(fù)制、推廣已建立的四個(gè)自貿(mào)區(qū)的成熟經(jīng)驗(yàn)、模式與做法，實(shí)現(xiàn)其“全國功能”的遍地開花；另一方面，又將更加結(jié)合這些省份的產(chǎn)業(yè)與區(qū)位優(yōu)勢(shì)突出“地域特色”，實(shí)現(xiàn)對(duì)周邊地區(qū)的聯(lián)動(dòng)與溢出效應(yīng)。七個(gè)自貿(mào)區(qū)主要側(cè)重中西部地區(qū)，兼顧東北地區(qū)和東部地區(qū)，分別對(duì)接“一帶一路”、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、中部崛起、西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地等國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略(詳見表6)。

第三批自貿(mào)區(qū)掛牌成立后，中國基本形成以“1+3+7”自貿(mào)區(qū)為骨架、東中西協(xié)調(diào)、陸海統(tǒng)籌的全方位和高水平區(qū)域開放新格局，并為加快實(shí)施“一帶一路”倡議提供重要支撐。中國自貿(mào)區(qū)發(fā)展由此進(jìn)入了一個(gè)嶄新的時(shí)期，正如李克強(qiáng)總理所說的，它們將“更大力度轉(zhuǎn)變政府職能，更大程度激發(fā)市場(chǎng)活力，促進(jìn)培育發(fā)展新動(dòng)能和國際競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)，在新一輪改革開放中進(jìn)一步發(fā)揮引領(lǐng)示范作用”。

表5 高水平區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中部分新領(lǐng)域的具體規(guī)則

資料來源：根據(jù)TPP等協(xié)議的條款內(nèi)容整理

表6 七個(gè)新增自貿(mào)區(qū)的總體方案比較

資料來源：根據(jù)國務(wù)院頒布的七個(gè)自貿(mào)區(qū)總體方案整理

(作者系教育部長(zhǎng)江學(xué)者特聘教授、南開大學(xué)中國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)研究中心副主任；責(zé)任編輯：周明)