文傅 雯

打造北京非首都功能疏解集中承載地

文傅 雯

設(shè)立雄安新區(qū)，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央深入推進(jìn)實(shí)施京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略、積極穩(wěn)妥有序疏解北京非首都功能作出的一項(xiàng)重大決策部署，是重大的歷史性戰(zhàn)略工程。雄安新區(qū)最重要的定位、最主要的目的就是打造北京非首都功能疏解集中承載地。

一、京津冀協(xié)同發(fā)展大棋局的關(guān)鍵一子

設(shè)立雄安新區(qū)，對(duì)于集中疏解北京非首都功能，探索人口經(jīng)濟(jì)密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)新模式，調(diào)整優(yōu)化京津冀城市布局和空間結(jié)構(gòu)，培育創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展新引擎，具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義。

一是有利于探索解決“大城市病”新模式。規(guī)劃建設(shè)雄安新區(qū)，打造具有相當(dāng)規(guī)模、發(fā)展環(huán)境更優(yōu)的集中承載地，一方面，將吸引部分功能在集中承載地集聚發(fā)展，有效緩解北京“大城市病”問(wèn)題，促使北京實(shí)現(xiàn)“瘦身健體”；另一方面，推動(dòng)北京非首都功能集中疏解，可以避免零敲碎打、盲目布局，提高疏解效率。

二是有利于培育全國(guó)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展新引擎。規(guī)劃建設(shè)雄安新區(qū)，是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，探索經(jīng)濟(jì)發(fā)展新模式的重要舉措。通過(guò)推動(dòng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，可以集聚京津冀乃至全國(guó)以及國(guó)際創(chuàng)新要素和資源，打造具有世界影響力、國(guó)內(nèi)領(lǐng)先的科技新城，培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展新亮點(diǎn)。通過(guò)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、管放結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，深化行政體制改革，構(gòu)建促進(jìn)創(chuàng)新的體制機(jī)制，為全國(guó)其他地區(qū)作出表率和示范。

三是有利于調(diào)整優(yōu)化京津冀城市布局和空間結(jié)構(gòu)。規(guī)劃建設(shè)雄安新區(qū)，主要承接北京非首都功能及與之相配套的部分優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)功能，將進(jìn)一步強(qiáng)化要素資源的空間集聚，打造區(qū)域發(fā)展新的增長(zhǎng)極，優(yōu)化整合現(xiàn)有城鎮(zhèn)體系，拓展區(qū)域發(fā)展新空間。

四是有利于促進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。河北省與北京市、天津市發(fā)展差距懸殊，公共服務(wù)水平落差大，是京津冀協(xié)同發(fā)展亟待破解的難題，也是全國(guó)區(qū)域發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)的典型縮影。規(guī)劃建設(shè)雄安新區(qū)，通過(guò)集中承接北京非首都功能，提升產(chǎn)業(yè)層次、創(chuàng)新能力和公共服務(wù)水平，加快提升河北經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)模水平和質(zhì)量效益，縮小與京津兩地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)區(qū)域良性互動(dòng)，在促進(jìn)三省市協(xié)同發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同發(fā)展上探索新路子。

二、效法“大禹治水”，解決首都“大城市病”

雄安新區(qū)的設(shè)立是解決北京“大城市病”的客觀要求。所謂“大城市病”，是指在長(zhǎng)期的城市發(fā)展過(guò)程中，因城市資源過(guò)于集中、功能過(guò)于多元導(dǎo)致人口膨脹、交通擁堵、污染嚴(yán)重、生態(tài)惡化等諸多問(wèn)題。近年來(lái)，北京作為我國(guó)首都，其建設(shè)管理在不斷取得成績(jī)的同時(shí)，也面臨很多令人揪心的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在集中了過(guò)多的人口和功能，經(jīng)濟(jì)社會(huì)各要素處于“緊平衡狀態(tài)”，也可以說(shuō)是患上了“大城市病”，具體表現(xiàn)為：人口增速放緩，但總量持續(xù)攀升；交通總量持續(xù)增長(zhǎng)，“首堵”問(wèn)題長(zhǎng)期存在；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不夠合理，疏解低端產(chǎn)業(yè)困難重重；能源消費(fèi)總量攀升，霧霾問(wèn)題嚴(yán)重，環(huán)境承載力不斷下降。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1978年～2016年，北京市常住人口從871萬(wàn)快速增至2173萬(wàn)；由于功能和產(chǎn)業(yè)過(guò)度集中，668平方公里的五環(huán)內(nèi)常住人口超過(guò)1000萬(wàn)，人口密度一度接近16,000人/平方公里。此外，因就醫(yī)、旅游、工作、培訓(xùn)等需要來(lái)京的短期流動(dòng)人口規(guī)模達(dá)數(shù)百萬(wàn)人，形成長(zhǎng)期流量，并主要集中在五環(huán)內(nèi)。

那么，北京“大城市病”的病因是什么？具體原因很多，最核心的一點(diǎn)就在于城市功能過(guò)多，影響了核心功能的發(fā)揮。多年來(lái)，北京承載了政治中心、文化中心、經(jīng)濟(jì)中心、金融中心、科研中心、教育中心、醫(yī)療中心等諸多功能，資源過(guò)于集中。大而全的中心功能必然吸引大量人口流入，而人口膨脹到“天花板”正是北京“大城市病”的典型表現(xiàn)之一。

要治理北京的“大城市病”，核心問(wèn)題就在于疏解北京非首都功能，降低北京人口密度，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與人口資源環(huán)境相適應(yīng)。習(xí)近平總書記多次用“大禹治水”的比喻，闡述疏解北京非首都功能、治理“大城市病”的道理。2014年2月，習(xí)近平總書記考察北京時(shí)，明確提出京津冀協(xié)同發(fā)展的重大戰(zhàn)略，明確定位北京為全國(guó)政治中心、文化中心、國(guó)際交往中心、科技創(chuàng)新中心，并提出“要堅(jiān)持和強(qiáng)化首都核心功能，調(diào)整和弱化不適宜首都的功能，把一些功能轉(zhuǎn)移到河北、天津去，這就是大禹治水的道理?！?017年2月，習(xí)近平考察北京城市副中心建設(shè)，再次強(qiáng)調(diào)，“治理大城市病，要學(xué)大禹治水之法，光堵不疏不行?！?/p>

以“大禹治水”之法治理北京“大城市病”，至少有三個(gè)層面的含義：其一，解決北京可持續(xù)發(fā)展、京津冀協(xié)同發(fā)展等問(wèn)題，要堅(jiān)持政府引導(dǎo)、市場(chǎng)決定?！安荒苤皇亲屗匀坏亓?，還要有疏導(dǎo)?！币簿褪钦f(shuō)，雖然政府不能代替市場(chǎng)決策，但可以引導(dǎo)市場(chǎng)。其二，解決北京中心城的問(wèn)題不能囿于北京中心城的視野，要有區(qū)域、全國(guó)甚至全球的思維，要跳出北京解決問(wèn)題。其三，“大禹治水”還意味著要把北京的“大城市病”治好，必須具備足以抗衡北京吸引力的“反磁力”。這個(gè)反磁力非常重要的基礎(chǔ)就是具有一流的品質(zhì)，規(guī)劃建設(shè)雄安新區(qū)所堅(jiān)持的“世界眼光、國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、中國(guó)特色、高點(diǎn)定位”理念，正符合這一要求。

三、牢牢把握定位，打造北京非首都功能集中疏解承載地

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，解決“大城市病”基本上都是用了“跳出去建新城”的辦法，迄今看也是有效的、成功的。倫敦、巴黎、東京、首爾等大都市的新城建設(shè)主要布局在核心區(qū)域之外、都市圈之內(nèi)，新城建設(shè)確實(shí)疏解了核心區(qū)域部分人口和產(chǎn)業(yè)，對(duì)核心區(qū)域“大城市病”治理發(fā)揮了明顯作用。在世界一些知名大城市，旁邊也有伴城。例如，美國(guó)紐約之外有新澤西，舊金山附近有圣荷西等；以色列的特拉維夫之外，有創(chuàng)新之城海法；日本東京50公里之外，則有作為高新產(chǎn)業(yè)集聚地的科學(xué)城筑波。從我國(guó)經(jīng)驗(yàn)看，改革開放以來(lái)，通過(guò)建設(shè)深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)和上海浦東新區(qū)，有力推動(dòng)了珠三角、長(zhǎng)三角的發(fā)展。因此，設(shè)立雄安新區(qū)，既貫徹了協(xié)同發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展的時(shí)代思考，也吸收借鑒了國(guó)內(nèi)外有益經(jīng)驗(yàn)，為拓展區(qū)域發(fā)展新空間探索了一條新路，體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為核心的黨中央高超的政治智慧、宏闊的戰(zhàn)略格局、強(qiáng)烈的使命擔(dān)當(dāng)。

聯(lián)系具體實(shí)踐，雄安新區(qū)建設(shè)要開好局、起好步，深入有效推進(jìn)，建設(shè)成為北京非首都功能疏解集中承載地，需注意三點(diǎn)：

第一，要堅(jiān)持以習(xí)近平總書記重要指示精神為指導(dǎo)。要用最先進(jìn)的理念和國(guó)際一流的水準(zhǔn)設(shè)計(jì)建設(shè)，堅(jiān)持“世界眼光、國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、中國(guó)特色、高點(diǎn)定位”，努力將雄安新區(qū)打造成為貫徹新發(fā)展理念的創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)。要堅(jiān)持先謀后動(dòng)、規(guī)劃引領(lǐng)，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，高標(biāo)準(zhǔn)編制新區(qū)總體規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃，組織國(guó)內(nèi)一流規(guī)劃人才進(jìn)行城市設(shè)計(jì)，規(guī)劃好再開工建設(shè)，決不留歷史遺憾。要保持歷史耐心，有“功成不必在我”的精神境界，尊重城市開發(fā)建設(shè)規(guī)律，合理把握開發(fā)節(jié)奏，穩(wěn)扎穩(wěn)打，一茬接著一茬干，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出貢獻(xiàn)，造福子孫后代。

第二，要牢牢把握新區(qū)定位，拓展京津冀區(qū)域發(fā)展新空間。雄安新區(qū)不同于一般意義上的新區(qū)，其定位首先是北京非首都功能疏解集中承載地。具體定位有四點(diǎn)：一是綠色生態(tài)宜居新城區(qū)。雄安新區(qū)建設(shè)要充分體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的要求，成為生態(tài)標(biāo)桿，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，不能建成高樓林立的城市，要疏密有度、綠色低碳、返璞歸真，自然生態(tài)要更好。二是創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)引領(lǐng)區(qū)。雄安新區(qū)不能搞成工業(yè)集聚區(qū)，更不是傳統(tǒng)工業(yè)和房地產(chǎn)主導(dǎo)的集聚區(qū)，而是要在創(chuàng)新上下功夫，成為改革先行區(qū)。要堅(jiān)持實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，把創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)作為雄安新區(qū)發(fā)展的基點(diǎn)。三是協(xié)調(diào)發(fā)展示范區(qū)。雄安新區(qū)要發(fā)揮對(duì)冀中南乃至整個(gè)河北的輻射帶動(dòng)作用，促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域、經(jīng)濟(jì)社會(huì)、資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。要通過(guò)集中承接北京非首都功能，為有效緩解北京“大城市病”和天津、石家莊市區(qū)“瘦身”問(wèn)題創(chuàng)造空間，促進(jìn)河北城鄉(xiāng)區(qū)域和經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，為京津冀建設(shè)世界級(jí)城市群提供支撐。四是開放發(fā)展先行區(qū)。要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，主動(dòng)順應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化潮流，堅(jiān)持對(duì)外開放，在更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次上提高開放型經(jīng)濟(jì)水平。

第三，要正確理解雄安新區(qū)與北京城市副中心的關(guān)系。作為推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展的兩項(xiàng)戰(zhàn)略舉措，建設(shè)北京城市副中心和河北雄安新區(qū)，將形成北京新的兩翼，拓展京津冀區(qū)域發(fā)展新空間。雄安新區(qū)與北京城市副中心都肩負(fù)著疏解北京非首都功能的任務(wù)，既各有側(cè)重、各具特色，又遙相呼應(yīng)、緊密合作。從首都區(qū)位看，北京城市副中心、雄安新區(qū)作為兩翼分列北京中心城區(qū)的東側(cè)和西南，定位清晰、錯(cuò)位發(fā)展，拱衛(wèi)首都實(shí)現(xiàn)新騰躍；從河北區(qū)位看，雄安新區(qū)和以2022年北京冬奧會(huì)為契機(jī)推進(jìn)建設(shè)的張北地區(qū)，呈現(xiàn)一南一北，同樣是帶動(dòng)燕趙大地騰飛的兩翼。因此，雄安新區(qū)既不是一些人一廂情愿認(rèn)定的“聲東擊西的遷都”，也不是在通州北京城市副中心之外再建一個(gè)“首都副中心”。要牢牢把握非首都功能疏解集中承載地的首要定位，加強(qiáng)同北京、天津、石家莊、保定等城市的融合發(fā)展，特別是要同北京中心城區(qū)、城市副中心在功能上有所分工，實(shí)現(xiàn)錯(cuò)位發(fā)展。

第四，要協(xié)同推進(jìn)非首都功能疏解集中承載地與創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)建設(shè)。雄安之新，在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。如果僅僅關(guān)注雄安作為非首都功能疏解集中承載地的功能，而忽視了它作為新發(fā)展理念的創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)的功能，就看不到規(guī)劃建設(shè)雄安新區(qū)初衷的根本所在。雄安新區(qū)絕非傳統(tǒng)工業(yè)和房地產(chǎn)主導(dǎo)的集聚區(qū)，而是以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)為發(fā)展基點(diǎn)，進(jìn)行制度、科技、創(chuàng)業(yè)環(huán)境的改革創(chuàng)新，吸引高端高新技術(shù)企業(yè)集聚，建設(shè)集技術(shù)研發(fā)和轉(zhuǎn)移交易、成果孵化轉(zhuǎn)化、產(chǎn)城融合的創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)。雄安新區(qū)所承接的非首都功能是北京疏解出的與全國(guó)政治中心、文化中心、國(guó)際交往中心、科技創(chuàng)新中心無(wú)關(guān)的城市功能，包括行政事業(yè)單位、總部企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、高等院校、科研院所等。具體而言，就是承接的疏解功能要符合新區(qū)發(fā)展要求，同時(shí)也要根據(jù)疏解功能，有針對(duì)性地優(yōu)化新區(qū)規(guī)劃空間布局。要增強(qiáng)新區(qū)的自我發(fā)展能力，緊跟世界發(fā)展潮流，有針對(duì)性地培育和發(fā)展科技創(chuàng)新企業(yè)，發(fā)展高端高新產(chǎn)業(yè)，積極吸納和集聚創(chuàng)新要素資源，培育新動(dòng)能，打造在全國(guó)具有重要意義的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展新引擎。

（責(zé)編/傅建芬）