文 、圖本刊記者 桂生

“長痛”不如“短痛” “被動”不如“主動”
——湖南省落后小煤礦關(guān)閉退出工作綜述

文 、圖本刊記者 桂生

湖南省煤炭產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾由來已久，而且分布呈現(xiàn)出“散小亂”的局面，關(guān)閉落后小煤礦迫在眉睫。為此，湖南省提出“長痛”不如“短痛”，“被動”不如“主動”，與其全行業(yè)被拖垮不如讓少數(shù)企業(yè)退出，關(guān)閉落后小煤礦必須堅定不移，真抓實干，取得實效。

2016年5月召開的全省落后小煤礦關(guān)閉退出工作暨煙花爆竹整頓治理動員電視電話會議提出，“力爭從2016年開始，用3-5年時間，實現(xiàn)全省化解落后產(chǎn)能1500萬噸，全省煤礦總數(shù)控制在200處左右”，嚴格控制新增產(chǎn)能，加快淘汰落后產(chǎn)能。

強力推動見成效。據(jù)《湖南省2016年安全生產(chǎn)工作年度報告》顯示，到2016年底，湖南省保留煤礦342處，同比減少62處。其中，煤與瓦斯突出礦井減少到99處，減少17處，同比減少15%。

△ 湖南煤監(jiān)局執(zhí)法人員在煤礦檢查安全生產(chǎn)工作

明確目標

邵陽市是湖南四大重點產(chǎn)煤市之一。市安監(jiān)局在研究落后小煤礦關(guān)閉退出工作時認為，該市煤礦普遍規(guī)模小，賦存條件差，地質(zhì)結(jié)構(gòu)復雜，自然災害嚴重，不論從當前產(chǎn)能過剩的大形勢，還是從安全生產(chǎn)的角度，都應(yīng)推動邵陽小煤礦關(guān)閉退出。

2013年底，根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步加強煤礦安全生產(chǎn)工作的通知》（國辦發(fā)［2013］99號）及湖南省政府要求，邵陽市在全省率先開展小煤礦關(guān)閉退出試點工作，不到1個月就關(guān)了65個煤礦，打造了煤礦關(guān)閉“邵陽模式”。

2014年以來，湖南省大力開展落后小煤礦“關(guān)閉一批、整合一批、提升一批”行動，煤礦事故起數(shù)和死亡人數(shù)大幅下降，有力促進了煤礦安全生產(chǎn)形勢的持續(xù)好轉(zhuǎn)。

煤炭工業(yè)是郴州市的支柱產(chǎn)業(yè)之一，財政增收、農(nóng)民致富的同時，郴州市煤礦“散小差”的問題也逐漸突出，安全生產(chǎn)形勢比較嚴峻。2009年以來，該市不斷調(diào)整煤炭發(fā)展思路，加快煤炭產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，加強煤礦整頓整治整合力度，走出煤炭資源依賴路徑。

2014年，郴州市委、市政府確定了“關(guān)閉一批、整合一批、提升一批、淘汰一批”的總體思路，提出了“遲關(guān)不如早關(guān)、少關(guān)不如多關(guān)”的總體原則。2014年至2015年共關(guān)閉81個煤礦，比計劃多關(guān)了12個煤礦。

立足“從2016年開始，用3-5年時間，實現(xiàn)全省化解落后產(chǎn)能1500萬噸，全省煤礦總數(shù)控制在200處左右”的工作目標，湖南煤礦去產(chǎn)能分兩方面進行。

一方面，嚴格控制新增產(chǎn)能。自2016年起，3年內(nèi)原則上停止審批新建煤礦項目、新增產(chǎn)能的技術(shù)改造項目和產(chǎn)能核增項目。確需新建煤礦的，一律實行減量置換。在建煤礦項目要按照一定比例與淘汰落后產(chǎn)能和化解過剩產(chǎn)能掛鉤。

另一方面，加快淘汰落后產(chǎn)能。重點淘汰國家安全監(jiān)管總局等部門確定的13類落后小煤礦和其他不符合產(chǎn)業(yè)政策的產(chǎn)能。特別是開采范圍與自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、飲用水水源保護區(qū)等區(qū)域重疊的煤礦，必須盡快依法關(guān)閉退出。

同時，有序退出那些不符合安全條件、煤質(zhì)和環(huán)保不達標、技術(shù)落后、長期虧損、資源枯竭的過剩產(chǎn)能。

婁底是湖南省重要的能源原材料基地，素有“江南煤?！敝Q。過去，婁底煤炭工業(yè)對全市乃至全省的經(jīng)濟發(fā)展起到了重要的能源保障作用，對搞活區(qū)域經(jīng)濟、增加地方財政收入也作出了很大貢獻。

國家當前對淘汰落后產(chǎn)能、有序退出過剩產(chǎn)能已有明確規(guī)定，煤炭作為婁底市經(jīng)濟社會發(fā)展支柱產(chǎn)業(yè)之一的情形已成為過去。為此，婁底市提出：計劃利用3-5年時間，化解落后產(chǎn)能180 萬噸，煤礦總數(shù)控制在80處左右。

2016年9月，婁底市委副書記、市長楊懿文到漣源市督查安全生產(chǎn)工作時指出，要做好煤礦與非煤礦山關(guān)閉淘汰的下篇文章，引導他們走轉(zhuǎn)型發(fā)展之路。

楊懿文要求，凡是不符合安全生產(chǎn)標準和產(chǎn)能不符合要求的礦井一定要關(guān)閉淘汰，年產(chǎn)15萬噸以上的煤礦要探索機械化開采。保留煤礦要以推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主，加大結(jié)構(gòu)調(diào)整，實現(xiàn)煤炭行業(yè)扭虧脫困和健康發(fā)展。

△ 推進煤礦關(guān)閉工作中，嚴格按要求對井口進行封堵

加強引導

關(guān)閉落后小煤礦必然要付出一定的成本，煤炭企業(yè)應(yīng)該為自己的投資決策行為負責。同時，按照全省落后小煤礦關(guān)閉退出工作要求，湖南省充分運用好中央關(guān)于煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能、實現(xiàn)脫困發(fā)展的若干財政、金融政策，探索創(chuàng)新契合湖南實際的落實政策。

煤礦整頓關(guān)閉攻堅戰(zhàn)役中，湖南省各地各有關(guān)部門大膽探索，摸索出了“獎補促進”、簡化程序、優(yōu)化服務(wù)等許多成功經(jīng)驗和行之有效的辦法。

“針對是否關(guān)閉退出的問題，政府只是起到引導作用，最終由企業(yè)自主決定?！边@是邵陽市推動小煤礦關(guān)閉退出工作中一貫堅持的原則。

2015年，邵陽市繼續(xù)按照“政策引導，上門服務(wù)，適當獎補”的工作思路，堅持突出煤礦每礦補償1000萬元、非突出煤礦每礦補償500萬元的補償政策，把小煤礦關(guān)閉退出工作作為優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進安全生產(chǎn)的一項重點工作來抓。

2015年6月開始，市安監(jiān)局組織邵陽市煤礦設(shè)計室專家深入現(xiàn)場、井下，對10個當時還保留的煤礦安全風險和投資收益進行了免費評估。邵東縣由縣煤炭局牽頭，縣財政列支，從郴州、衡陽等地聘請專家對全縣保留煤礦進行“體檢”“會診”。

評估報告具有較強的說服力，產(chǎn)能是多少、還需投入多少、效益如何，一目了然。武岡市東塘煤礦和洞口縣樹林煤礦等一些原本持觀望態(tài)度的煤礦負責人下定了決心。

新寧縣社教煤礦屬縣辦國有企業(yè)，1966年建井，2008年1月礦井進行技術(shù)改造，設(shè)計生產(chǎn)能力6萬噸/年。邵陽市煤礦設(shè)計室專家對該礦儲量及開采技術(shù)條件、礦井生產(chǎn)安全系統(tǒng)、煤礦企業(yè)整改達標后安全生產(chǎn)經(jīng)營情況等進行了綜合分析。

“通過估算，社教煤礦在達產(chǎn)并實現(xiàn)安全生產(chǎn)的前提下都無法收回投資，將處于虧損狀況。因此，建議社教煤礦立即關(guān)閉退出，防止繼續(xù)保留因經(jīng)營困難而造成更大的損失?！?015年8月，這份評估報告交到了煤礦負責人手中，該煤礦最終做出了關(guān)閉退出的決定。

《邵陽市2016年安全生產(chǎn)形勢》中關(guān)于推動落后小煤礦關(guān)閉退出工作的數(shù)據(jù)顯示：該市經(jīng)過近兩年的努力，煤礦總數(shù)從2013年的107對減少至8對，關(guān)閉退出比例達93%。其中，市屬國有煤礦從11對關(guān)退至1對，產(chǎn)煤縣市區(qū)從8個減少至3 個。

為做好全省煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實現(xiàn)脫困發(fā)展工作，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》（國發(fā)〔2016〕7號）精神，2016年4月，湖南省出臺了《湖南省煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實現(xiàn)脫困發(fā)展的實施方案》。

該《實施方案》提出加強獎補支持，要求湖南各級財政繼續(xù)執(zhí)行《湖南省財政廳湖南省煤炭管理局關(guān)于印發(fā)湖南省落后小煤礦關(guān)閉退出專項獎補資金管理辦法的通知》（湘財企〔2014〕54號）獎補政策，并安排化解煤炭過剩產(chǎn)能和脫困升級配套資金，支持對化解煤炭過剩產(chǎn)能中的人員分流安置給予獎補。

邵陽縣樟木沖煤礦興辦于1976年，幾十年的采掘已經(jīng)讓這座礦山資源所剩無幾。2012年，樟木沖煤礦改制后，法人代表王活用在加大投入辦礦的同時，也深深感到繼續(xù)干下去的艱難。根據(jù)邵陽縣小煤礦關(guān)閉退出獎補政策，選擇退出可以拿到1000萬元的關(guān)閉獎補。

王活用與相鄰的楠木煤礦法人代表銀國富商量后，提出了一起開辦加油站的想法。銀國富還看好接近縣城的優(yōu)勢，把煤礦轉(zhuǎn)型發(fā)展成了一個現(xiàn)代農(nóng)莊。“還有的煤礦轉(zhuǎn)型開辦超市、環(huán)保磚廠等，縣政府對煤炭企業(yè)轉(zhuǎn)型給了很大支持?！蓖趸钣谜f。

持續(xù)攻堅

《湖南省煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實現(xiàn)脫困發(fā)展的實施方案》提出，要著眼于推動煤炭行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，堅持市場倒逼、企業(yè)主體，政府引導、依法退出，綜合施策、標本兼治，因地制宜、分類處置，積極穩(wěn)妥化解過剩產(chǎn)能，推動結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)煤炭行業(yè)扭虧脫困、健康發(fā)展。

這些方面，湖南省一直在努力，且成效明顯。舉例來說，《株洲市2016年安全生產(chǎn)形勢》顯示：該市著眼治本攻堅，強化安全基礎(chǔ)，2016年，煤炭行業(yè)大力推行煤礦掘進和開采機械化，創(chuàng)建三級安全質(zhì)量標準化煤礦企業(yè)50個。

根據(jù)《實施方案》要求，湖南省將繼續(xù)淘汰落后產(chǎn)能和有序退出過剩產(chǎn)能，嚴控新增產(chǎn)能，促進企業(yè)優(yōu)化組織、技術(shù)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，提升綜合競爭力，推動煤炭行業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

湖南省將重點關(guān)閉國家安監(jiān)總局等部門確定的13類落后小煤礦，對產(chǎn)能小于30萬噸/年且發(fā)生重大及以上安全生產(chǎn)責任事故的煤礦，產(chǎn)能15萬噸/年及以下且發(fā)生較大及以上安全生產(chǎn)責任事故的煤礦，根據(jù)國家相關(guān)規(guī)定依法予以淘汰。

同時，探索實行煤炭行業(yè)“存去掛鉤”。除工藝先進、生產(chǎn)效率高、資源利用率高、安全保障能力強、環(huán)境保護水平高、單位產(chǎn)品能耗低的先進產(chǎn)能外，對其他保留產(chǎn)能探索實行“存去掛鉤”，通過重新確定產(chǎn)能、實行減量生產(chǎn)等多種手段壓減部分產(chǎn)能。

屬于以下情況的，湖南省通過給予政策支持等綜合措施，引導相關(guān)煤礦有序退出：

——煤與瓦斯突出、水文地質(zhì)條件復雜、具有強沖擊地壓等嚴重災害隱患，難以有效防治的煤礦；達不到安全質(zhì)量標準化三級的煤礦。

——產(chǎn)品質(zhì)量達不到《商品煤質(zhì)量管理暫行辦法》要求的煤礦；核定生產(chǎn)能力小于9萬噸/年的煤礦；開采技術(shù)和裝備列入《煤炭生產(chǎn)技術(shù)與裝備政策導向》限制目錄且無法實施技術(shù)改造的煤礦；與大型煤礦井田平面投影重疊的煤礦。

——長期虧損、資不抵債的煤礦；長期停產(chǎn)、停建的煤礦；資源枯竭、資源賦存條件差的煤礦；不承擔社會責任，長期欠繳稅款、兩權(quán)價款和使用費、礦山環(huán)境治理備用金和社會保障費用的煤礦；其他自愿退出的煤礦。

《湖南省2016年煤礦安全生產(chǎn)形勢》中提到，湖南煤礦瓦斯災害突出；關(guān)閉的一批小煤礦老窯積水對周邊煤礦造成水害威脅；煤礦賦存條件差，保留煤礦井型與外省比較規(guī)模仍然相對較小，正規(guī)化、機械化、信息化難度大。另一方面，還存在“隨著煤炭價格上漲，煤礦急于生產(chǎn)出煤，打非治違難度加大”“監(jiān)管力量難以滿足高強度安全監(jiān)管工作需要”等問題。

對此，湖南省煤炭局在2017年煤礦安全生產(chǎn)工作初步思路中提到，要繼續(xù)淘汰退出落后和不具備安全保障能力的煤礦，著力推進保留煤礦整改達標；將深化煤礦安全專項整治、著力推進保留煤礦技改擴能和整改達標、推進煤礦“四化”建設(shè)等列入工作重點。