黃丹 中共大連市委黨校法學(xué)教研部

論我國政府信息公開的難點問題及解決對策

黃丹 中共大連市委黨校法學(xué)教研部

2008年1月1日，我國《政府信息公開條例》公布實施。實施9年來，取得一定成效，也慢慢顯現(xiàn)出諸多亟需解決的難點問題。本文針對新形勢下我國政府信息公開工作的難點問題進(jìn)行分析，并提出切實可行的解決方案。

政府信息公開 難點問題 解決對策

一、我國政府信息公開仍存在的難點問題

（一）政府把握公開的尺度難

1.對某些信息是否屬于政府信息界定難。《條例》所指的“政府信息”是指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。但在實際工作中，這個概念有時難以界定。比如，有申請人向國務(wù)院部門申請公開該部門部長的公務(wù)車牌號，有人申請公開某規(guī)范性文件是否有效的信息等。這些信息是不是條例所指的政府信息，還存在一定的自由裁量性。

2.對不予公開范圍的規(guī)定難把握?！稐l例》規(guī)定，涉及國際秘密、商業(yè)秘密、個人隱私，以及危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定的信息不能公開。例如，在實際工作中，有不少申請人申請公開時間較早未歸檔的歷史信息、行政決定或規(guī)定形成前的過程性信息和內(nèi)部管理信息等，是否屬于不予公開范圍，存在認(rèn)識不一致的現(xiàn)象。

3.對是否屬于正當(dāng)?shù)纳暾堧y以界定?！稐l例》規(guī)定，社會公眾可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，申請獲取相關(guān)政府信息。按目前的依申請公開情形，對申請人來說，很容易以一個冠冕堂皇的理由提出各種各樣的信息公開申請。而對于行政機(jī)關(guān)來說，所謂的“生產(chǎn)、生活、科研需要”的門檻是不起作用的，凡遇申請都很難以屬于不當(dāng)申請而拒絕公開。關(guān)于《條例》的特殊需要如何界定，需不需要設(shè)定這樣的門檻，是個頗有爭議的問題。

（二）政府滿足公眾的期求難

1.申請人希望獲得經(jīng)濟(jì)利益或表達(dá)對一些現(xiàn)實政策、做法不滿，并通過信息公開申請讓上級政府給下級政府施壓。如江蘇一農(nóng)民就住所附近環(huán)境保護(hù)問題與當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門產(chǎn)生糾紛，為了給政府施壓，僅2012年就向環(huán)保部提交公開申請117件，占環(huán)保部全部信息公開申請的38.4%；2013年，該申請人及其兒子又向環(huán)保部提交公開申請746件，占當(dāng)年環(huán)保部信息公開申請的70%。此二人至今還不斷提出新的申請，占用了大量行政資源。

2.容易引發(fā)輿論炒作或政府被訴。政府能夠承擔(dān)的信息公開責(zé)任是歷史的、有限的。一些公眾過高的期望與政府有限的能力之間不免存在落差。很多申請人通過提出信息公開申請來利用輿論或訴訟給政府施壓。

3.從社會公眾的角度看，一些公眾認(rèn)為對于公眾特別關(guān)心的、涉及大家切身利益的關(guān)鍵信息公開的還不夠，如食品藥品安全領(lǐng)域、醫(yī)療服務(wù)收費領(lǐng)域，以及征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面的信息公開。我國幾年來第三方評測機(jī)構(gòu)對政府信息公開的評測打分也不高，以去年為例，30個省級政府平均分為63分，及格率為66.7%。43個國務(wù)院部門平均分僅為51.7，及格率僅為20.9%。

（三）法院和復(fù)議機(jī)關(guān)處理信息公開糾紛的難點

信息公開糾紛數(shù)量呈快速增長態(tài)勢。北京一中院公開行政訴訟案件數(shù)2012年35件，2013年240件。全國信息公開行政復(fù)議案件數(shù)2008年1133件，2012年7105件，2013年16000件。近幾年也呈上升趨勢。原因政府信息公開的歷史包袱較重，信息公開承載了超限度的期望，社會有關(guān)方面對信息公開理論和實際的認(rèn)知存在較大差異，行政機(jī)關(guān)自身還存在一些不適應(yīng)的地方。

法院和復(fù)議機(jī)關(guān)處理信息公開糾紛的難點為：一是法律依據(jù)不充分。多數(shù)都很難找到直接的、明確的法律依據(jù)，而是需要作適度的推論后才能得出結(jié)論。二是審查尺度把握難。糾紛背后往往涉及諸如土地征集等實體利益糾葛，有些還涉及對國家大政方針的質(zhì)疑，甚至涉及政治性議題。三是審查手段有限。法院只能審查合法性問題，不能解決合理性問題，復(fù)議機(jī)關(guān)雖然能夠?qū)侠硇詥栴}進(jìn)行審查，但是也只能有限進(jìn)行。

二、解決政府信息公開難點問題的對策提供

公開透明作為政府工作的基本制度，順應(yīng)人民群眾的新期盼。信息公開在法治中國、法治政府、法治社會一體化建設(shè)中更好的發(fā)揮應(yīng)有的作用，是今后工作的大方向。要解決新時期我國政府信息公開的難點問題，就不斷推進(jìn)決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開。重點推進(jìn)財政預(yù)算、重大建設(shè)項目批準(zhǔn)和實施、社會公益事業(yè)建設(shè)等領(lǐng)域的政府信息公開。

（一）堅持逐步擴(kuò)大公開范圍、細(xì)化公開內(nèi)容

一是要抓源頭，全面推進(jìn)《條例》施行后形成信息的公開工作。目標(biāo)：及時明確公開屬性，屬于公開范圍的應(yīng)予以公開，不屬于公開范圍的，要能夠說明理由；二是要抓重點，推進(jìn)重點領(lǐng)域信息公開工作。重點為中央和地方政府部署的重點工作，人民群眾急切需要了解的問題，影響當(dāng)?shù)匕l(fā)展穩(wěn)定大局的突發(fā)事件；三是要抓好條例施行前政府信息的公開工作。包括做好沒有移交國家檔案館的，不需要繼續(xù)保密的政府信息的公開工作。

（二）把握好信息公開的力度和節(jié)奏

一是要堅定不移的保障社會公眾依法獲取政府信息的權(quán)利，積極推進(jìn)政府信息公開；二是從我國國情體制、發(fā)展階段、政府工作實際出發(fā)，把握好推進(jìn)的力度和節(jié)奏，防止推得過急或不當(dāng)帶來風(fēng)險；三是推進(jìn)信息公開，應(yīng)該走一條以公開促規(guī)范、以規(guī)范促公開、逐步深化的路子。

（三）著力完善信息公開的制度體系

一是完善不予公開范圍方面的規(guī)定——什么信息不公開；二是健全條例實施辦法及相關(guān)規(guī)定——公開什么；三是完善公開主體方面的規(guī)定——什么信息由誰公開；四是推動監(jiān)督保障制度建設(shè)——不公開怎么辦。

（四）著力提高信息公開的實效

一是協(xié)調(diào)處理好特殊申請，重點是協(xié)調(diào)處理好涉民生、多地區(qū)、多部門的申請事項；二是做好保密審查工作，確保國家秘密安全，原則是“誰公開、誰負(fù)責(zé)信息審查”；三是做好解讀工作，公開前，同步考慮相應(yīng)解讀事宜，公開時，同步配發(fā)解讀材料；四是做好回應(yīng)工作，建立健全政務(wù)輿情收集、研判、處置和回應(yīng)機(jī)制；五是加強(qiáng)平臺和渠道建設(shè)，加強(qiáng)新聞發(fā)言人、政府網(wǎng)站、微博微信等公開平臺建設(shè)、充分發(fā)揮媒體的作用。

黃丹（1977-），女，畢業(yè)于東北財經(jīng)大學(xué)法律系國際經(jīng)濟(jì)法專業(yè)，大連海事大學(xué)國際法碩士，現(xiàn)為中共大連市委黨校法學(xué)教研部副主任，教授。