李蘇敏 華東交通大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院

黃潔 華東交通大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院

財政預(yù)算績效管理研究

李蘇敏 華東交通大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院

黃潔 華東交通大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院

2015年我國全面實施新預(yù)算法。政府首次以立法形式管理績效預(yù)算。但是,新預(yù)算法實行以來,我國財政預(yù)算還存在效率低下、資源浪費、政務(wù)不公開透明等問題需要改善。

財政預(yù)算 績效管理

一、引言

20世紀(jì)70年代末,西方國家經(jīng)歷了全球性的經(jīng)濟衰退和石油危機,導(dǎo)致經(jīng)濟增速放緩,通貨膨脹和失業(yè)率不斷加劇,政府財源枯竭,出現(xiàn)了嚴(yán)重的預(yù)算赤字。政府支出持續(xù)增長,日益陷入入不敷出的財政危機困境。從上世紀(jì)80年代開始,為順應(yīng)國際趨勢和國內(nèi)形勢需要，一些西方國家紛紛加強并推行了政府績效管理改革，進而推動了績效預(yù)算的實施，在提高公共資金使用效率、改進政府部門績效等方面取得了明顯效果,并被一些國家所效仿,逐漸成為財政管理改革的發(fā)展方向。

建國以來，我國一直實行計劃經(jīng)濟體制，實行以指令性的計劃來配置資源的經(jīng)濟政策。在之后的20世紀(jì)90年代后期,以規(guī)范政府收支行為及其機制為主要內(nèi)容,財政部門進行了一系列的預(yù)算改革,這些改革措施進一步規(guī)范了預(yù)算支出,強化了預(yù)算管理，促進了公共財政體制的逐漸完善。

二、預(yù)算績效管理理論闡述

美國總統(tǒng)預(yù)算辦公室提出：“績效預(yù)算是一種這樣的預(yù)算，它請求撥款是為了達到目標(biāo)，為實現(xiàn)這些目標(biāo)需要花費多少錢，以及用哪些量化的指標(biāo)來衡量其在實施每項計劃過程中所取得的成績和完成工作的情況”這說明以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算績效管理是指預(yù)算資金所達到的產(chǎn)出和結(jié)果。預(yù)算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式。它強化政府預(yù)算為民服務(wù)的理念，強調(diào)預(yù)算支出的責(zé)任和效率，要求在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程中更加關(guān)注預(yù)算資金的產(chǎn)出和結(jié)果，要求政府部門不斷改進服務(wù)水平和質(zhì)量，花盡量少的資金、辦盡量多的實事，向社會公眾提供更多、更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，使政府行為更加務(wù)實、高效。

三、目前我國預(yù)算績效管理的問題

首先，我國行政單位所遵循的會計核算基礎(chǔ)為收付實現(xiàn)制。自改革開放以來，收付實現(xiàn)制基本能滿足預(yù)算收支管理的需要，但隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，預(yù)算會計環(huán)境的變化和市場經(jīng)濟對政府資金管理的需要等，現(xiàn)行以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)的會計核算制度的缺點日益明顯。收付實現(xiàn)制又稱現(xiàn)金制或?qū)嵤諏嵏吨剖且袁F(xiàn)金收到或付出為標(biāo)準(zhǔn)，來記錄收入的實現(xiàn)和費用的發(fā)生。在資產(chǎn)的計價方面，收付實現(xiàn)制無法恰當(dāng)?shù)姆从迟Y產(chǎn)的真實價值。

其次，政府績效管理難以量化，我國政府會計規(guī)定我國采用歷史成本計量標(biāo)準(zhǔn)。即資產(chǎn)由其購置時價格決定，歷史成本計量本身具有不可比擬的優(yōu)越性，即較強的可靠性、客觀性和可驗證性?？墒请S著知識經(jīng)濟時代和信息時代的到來，歷史成本適用的環(huán)境不斷改變，其內(nèi)在缺陷逐步暴露。從而導(dǎo)致財務(wù)報告難以真實、公允地反映政府實際的財務(wù)狀況和經(jīng)營成果。如此必然不符合績效管理當(dāng)中對結(jié)果和產(chǎn)出進行計量的要求。

再次，雖然我國很多企業(yè)編制了預(yù)算，但日常經(jīng)營中沒有根據(jù)預(yù)算對經(jīng)營活動進行控制，使預(yù)算流于形式，比如將更多的預(yù)算資金用來新修辦公樓或者某些門面工程上，沒有把政府預(yù)算資金放在為老百姓辦實事、解決人民的根本問題上，無法真正實現(xiàn)財政資金預(yù)算的效用最大化功能。財政預(yù)算的資金投入和效益的產(chǎn)出不成正比。財政資金的決定權(quán)都掌握在“行政領(lǐng)導(dǎo)”手中，成果評價、考核，都按照行政階層的辦法來進行，在這種體制下，政府從一個非盈利性組織變成了利益的追求者，特別是一些地方政府官員，過分追求其任職期間的政績、當(dāng)?shù)谿DP指標(biāo)，資金投入比例嚴(yán)重失衡。過大的對房地產(chǎn)、交通、建筑一系列短期效應(yīng)的投入，而忽視了學(xué)術(shù)、教育、科研等長期效應(yīng)的投資。

四、我國預(yù)算績效目標(biāo)管理的對策

首先，我國現(xiàn)行《預(yù)算法》雖然是我國的財政基本法，但它在性質(zhì)上更接近一部程序法，而非實體法。其中大量的篇幅是有關(guān)預(yù)算編制的基本程序，而對于預(yù)算的管理、內(nèi)容、調(diào)整、審查等實體性標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定得過于簡單和粗略，缺乏對于政府財政收支權(quán)力的實體性控制。而且一些程序性規(guī)定也很不完整和細(xì)致，沒有真正實現(xiàn)從程序上規(guī)范和控制權(quán)力的目的。同時也沒能很好地處理實體權(quán)力和應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)之間的比例關(guān)系，對違反預(yù)算法的責(zé)任追究總共只有三條，體現(xiàn)不出責(zé)、權(quán)、利三者的統(tǒng)一和區(qū)分。再加上制定時間較長，一些規(guī)定無法跟上近十年來財政領(lǐng)域的飛速變化。這些種種因素，導(dǎo)致了《預(yù)算法》對社會現(xiàn)實的回應(yīng)無力，使得財政違法違規(guī)行為在一個時期內(nèi)橫生，給國家造成了巨大的財政風(fēng)險和隱患。

其次，政府會計實收實付制度的改革。在西方國家，政府會計報告都必須由政府審計師鑒證后，才能向使用者提供和公布。也就是說，審計報告成為政府會計報告不可缺少的組成部分。而我國卻無此方面的規(guī)定，如果在對我國政府會計改革的同時沒有一個完整的政府審計規(guī)范與之相配套，那么改革后的政府會計的應(yīng)有作用也就很難發(fā)揮出來。

再次，要充分發(fā)揮社會監(jiān)督的作用。政府部門對財政預(yù)算的收支進行管理和支配是其行使社會和公民受托責(zé)任的一種表現(xiàn)行為，其所有的行為必須接受社會和公眾的跟蹤和監(jiān)督，只有在社會和所有公民的監(jiān)督和法眼下，預(yù)算在編制、審批、執(zhí)行和審計的整個過程才能暴露在陽光下，讓社會所有成員來評判政府預(yù)算的管理水平和使用能力，是否通過財政預(yù)算這一工具有效地調(diào)節(jié)社會的供給，高效使用財政資金，提高資金的使用效果和效率，更好地發(fā)揮社會監(jiān)督的作用。

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李蘇敏，華東交通大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院研究生在讀，研究方向：績效管理；黃潔，華東交通大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，碩士研究生在讀。