汪洪普 戚傳勇（通訊作者） 商魯寧

合肥市農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢測檢驗中心

我國農(nóng)村面源污染防治法律問題探究

汪洪普 戚傳勇（通訊作者） 商魯寧

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現(xiàn)階段農(nóng)村面源污染問題日趨嚴重，而有關農(nóng)村面源污染防治法律制度尚待完善，為了建立綜合性面源污染防治法律體系，文章系統(tǒng)分析了現(xiàn)階段我國農(nóng)村面源污染防治法律存在的問題，并針對這些問題提出了健全農(nóng)村面源污染防治法律制度的建議。以期為農(nóng)村環(huán)境保護工作提供強力的法律保障。

農(nóng)村面源污染 防治法律

引言

隨著新農(nóng)村建設的大力推進，農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展，農(nóng)民生活水平得到了極大提升，但同時農(nóng)村生態(tài)環(huán)境也遭到了很大的破壞，暴露出來的問題也越來越多，例如農(nóng)民為提高產(chǎn)量過度使用農(nóng)藥、化肥；養(yǎng)殖戶為提高經(jīng)濟效益，盲目擴大規(guī)模，但是對禽獸糞便處理不當；農(nóng)村居民生活垃圾隨意丟棄、堆積，這些問題造成了農(nóng)村土壤、水體以及空氣不同程度的污染。隨之而來的農(nóng)業(yè)面源污染問題也日益嚴重。防治面源污染一項長久的工程，需要政策、法律、經(jīng)濟、技術等方面共同協(xié)調(diào)。本文主要從法律角度考慮農(nóng)村面源污染防治問題，文章分析了現(xiàn)階段我國關于農(nóng)村面源污染防治方面的法律存在的一些問題，結合農(nóng)村環(huán)境的特點，提出了一些建議，以期為我國農(nóng)村面源污染綜合防治法律體系的建立提供一定的參考。

一、相關概念的界定

面源污染的概念最早表述在美國《清潔水法》中，定義為“污染物以廣域的、分散的、微量的形式進入地表及地下水體”，早期主要是針對水體污染的。面源污染又稱為“非點源污染”，與點源污染是相對的。點源污染主要來源于城市生活和工業(yè)生產(chǎn)中產(chǎn)生的污染物，而面源污染主要來源于分散的污染物。對面源污染的概念理解主要分為狹義的和廣義的兩種。狹義的面源污染只的是對水體的污染，而廣義的面源污染則包括了土壤、水體、空氣以及整個生態(tài)環(huán)境。本文研究對象是農(nóng)村面源污染，主要是指在農(nóng)村地區(qū)居民生活以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的污染物對土壤、水體、空氣以及農(nóng)產(chǎn)品造成的污染。

二、我國農(nóng)村面源污染的主要類型及危害

目前農(nóng)村面源污染主要分為5個類型：一是農(nóng)用化學品污染。主要是來自農(nóng)藥、化肥和農(nóng)膜污染。農(nóng)村地區(qū)居民為了提高產(chǎn)量，過度使用農(nóng)藥、化肥，造成環(huán)境污染。上世紀90年代以來農(nóng)用地膜的大范圍使用，也造成了嚴重的土壤白色污染。二是農(nóng)村地區(qū)畜禽養(yǎng)殖業(yè)的污染。我國畜牧業(yè)生產(chǎn)量位居世界第一，畜禽養(yǎng)殖業(yè)雖然大大提高了農(nóng)村經(jīng)濟水平，但是畜禽糞尿污染問題也隨之而來，至少超過1/3的養(yǎng)殖場直接將畜禽糞便排到環(huán)境中，直接造成環(huán)境污染。三是農(nóng)村污水灌溉污染。農(nóng)村地區(qū)污水排放量接近全國總量的一半，96%以上的農(nóng)村地區(qū)沒有排水溝渠，污水處理設備更是沒有。而且很多地區(qū)直接用污水進行灌溉，導致部分土壤遭受不可逆的重金屬污染。四是農(nóng)村地區(qū)固體廢棄物污染。很多農(nóng)村地區(qū)沒有集中的垃圾堆積點，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢棄物、建筑垃圾、生活垃圾不經(jīng)分類，隨意堆放，雖然部分地區(qū)對垃圾進行集中處理，但是采用的也單純的填埋方式，對環(huán)境造成重大污染。而且很多城市垃圾向農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移，加劇了環(huán)境的惡化。五是企業(yè)的三廢污染。農(nóng)村地區(qū)企業(yè)具有分布散、規(guī)模小等特點，很多作坊式生產(chǎn)企業(yè)環(huán)境保護意識差，企業(yè)三廢不經(jīng)處理就直接排放。而且有些地方政府領導為了提高政績，盲目引進重污染企業(yè)，以破壞環(huán)境為代價換取短期的經(jīng)濟效益。

農(nóng)村面源污染存在很大的危害，嚴重影響農(nóng)村地區(qū)居民的幸福生活水平。主要危害有以下3個方面：一是嚴重污染土地環(huán)境，降低了土壤的生產(chǎn)能力，加速了土壤的退化。二是嚴重污染水體環(huán)境，影響居民飲用水安全。三是嚴重污染大氣環(huán)境，威脅居民身體健康。

三、我國農(nóng)村面源防治法律體系現(xiàn)狀及存在的問題

（一）法律體系不健全，配套制度不完善

雖然目前我國針對環(huán)境保護方面的法律將近20部，配套行政法規(guī)也有50余項，但是這些法律法規(guī)出臺的歷史背景導致立法的最終目標不是以保護環(huán)境為第一目標，當然這在當時我國經(jīng)濟基礎水平較弱的背景下是可以理解的。但是隨著我國經(jīng)濟實力的增長，目前在能夠允許放慢經(jīng)濟發(fā)展速度的前提下，這樣的立法有些不合時宜。針對農(nóng)村面源污染的具體規(guī)劃也尚未出臺，近幾年出臺的相關法律法規(guī)都是只針對農(nóng)村面源污染的某一個方面或某一個角度，缺乏針對性和系統(tǒng)性，沒有專門針對農(nóng)村面源污染的綜合性法律體系。而且相關配套制度也不完善，追究法律責任制度不規(guī)范。

（二）相關法律條文可操作性不強

很多法律條文不夠細致、具體，法律責任主體認定不明確，可操作性不強。如《環(huán)境保護法》第20條規(guī)定：“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者要合理使用化肥、農(nóng)藥及植物生長激素”；《清潔生產(chǎn)促進法》規(guī)定：“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者應合理使用化肥、農(nóng)藥，防止造成水污染”。這些法律條文規(guī)定太過寬泛，如何權衡“合理使用”、“科學使用”沒有明確的標準，實際可操作性不強，在具體實施過程中很難得到落實，因此針對農(nóng)村面源污染的法律條文應該進一步細化，不能以倡議或者生態(tài)軒宣言的方式表達出來，要有具體的實施細則。

（三）農(nóng)村面源污染執(zhí)法力度不夠

環(huán)境保護執(zhí)法問題一直都是個難題，全國范圍內(nèi)普遍存在“兩高一低”的問題，即執(zhí)法成本高、守法成本高、違法成本低。而由于農(nóng)村地區(qū)資源環(huán)境等因素的限制，又大大提高了執(zhí)法工作的難度。主要有以下幾個方面原因：一是農(nóng)村環(huán)保綜合能力薄弱。縣級及縣級以下環(huán)境管理部門是農(nóng)村面源污染執(zhí)法工作的主體，是我國環(huán)保執(zhí)法體系的最底層，普遍存在執(zhí)法人數(shù)不夠、設備設施不足、技術水平低下、財政支持力度有限等問題。二是執(zhí)法人員整體素質(zhì)不高。很多農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法人員缺乏專業(yè)系統(tǒng)培訓，應急處理能力較差，業(yè)務素質(zhì)水平不足，很多農(nóng)村地區(qū)對面源污染防治工作都只見文件，不見行動。部分執(zhí)法人員還以費代罰、以罰代管，嚴重影響執(zhí)法效率。三是部分地方政府仍以經(jīng)濟發(fā)展為主，不重視環(huán)境保護。少數(shù)地方政府領導環(huán)保意識較差，為了追求個人政績，招商引資時只重經(jīng)濟效益，引入一些高污染的企業(yè)，并默許這種破壞環(huán)境的經(jīng)濟行為。

（四）農(nóng)村地區(qū)居民法律意識淡薄

雖然農(nóng)民是農(nóng)村面源污染的受害者，但是同時他們也是加害者。很多農(nóng)民基本沒有環(huán)境保護的意識，再加上自己的環(huán)境污染行為又不受法律約束，這也是導致農(nóng)村面源污染加劇的重要原因之一。主要體現(xiàn)在2個方面：一方面是農(nóng)村居民仍然保留傳統(tǒng)“重生產(chǎn)、輕環(huán)保”的思想?，F(xiàn)階段我國還有很大一部分農(nóng)民以務農(nóng)為主，為了提高產(chǎn)量，過度使用農(nóng)藥、化肥等，造成環(huán)境污染。而且很多農(nóng)村居民隨意丟棄垃圾、堆積禽獸糞便、排放污水以及焚燒秸稈等習慣也加劇了環(huán)境污染的惡化。另一方面缺乏生活環(huán)境知情權。近年來我國環(huán)境公開制度建設工作逐漸推進，環(huán)保聽證會、咨詢會等活動在城市中也逐漸開展，但是在農(nóng)村地區(qū)，很少有人愿意主動了解生活環(huán)境的情況，即使想了解，也沒有合適的渠道。更不懂得在自身權益受到他人或企業(yè)污染行為損害后用法律武器保護自己。缺乏環(huán)境知情權不僅會加劇環(huán)境違法行為，還會不利于農(nóng)民進行環(huán)境維權。同時，很多農(nóng)村居民很少接受環(huán)境危害教育，沒有意識到過度施肥、施藥的危害。

四、完善我國農(nóng)村面源污染防治法律體系的建議

（一）建立健全農(nóng)村面源污染防治法律體系

建立健全農(nóng)村面源污染防治法律體系，制定有針對性的綜合性法律。立法要把握以下2個方面：一是要明確立法指導思想。農(nóng)村面源污染防治法律體系立法思想要以提高農(nóng)村地區(qū)居民生活水平為目標，保障農(nóng)村地區(qū)資源開發(fā)與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)，符合農(nóng)村地區(qū)居民生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點，鼓勵農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟，實現(xiàn)環(huán)境和經(jīng)濟和諧發(fā)展。二是制定綜合性法律。制定《中華人民共和國農(nóng)村面源污染防治法》，規(guī)定面源污染防治基本原則、制度以及權責分配等問題。根據(jù)農(nóng)村面源污染不同類型出臺有針對性的法律、法規(guī)，例如《農(nóng)藥、化肥使用管理條例》、《農(nóng)村固體廢棄物處理辦法》、《農(nóng)村水源管理條例》等。加強農(nóng)用化學品使用監(jiān)督管理，鼓勵推廣有機肥料，促進清潔生產(chǎn)，對農(nóng)村固廢物進行集中處理，制定飲用水安全標準。

（二）強化法律責任，提高立法質(zhì)量

法律責任是實現(xiàn)立法目的的最終環(huán)節(jié)。法律責任制度缺失會造成執(zhí)法不嚴，強化法律責任，提高立法質(zhì)量是實施《中華人民共和國農(nóng)村面源污染防治法》的基本保障，強化法律責任需要把握3點：一是明確法律責任主體。對造成農(nóng)村面源污染的當事人進行責任認定，明確其主要責任人的地位，對過量生產(chǎn)或銷售農(nóng)用化學品的污染生產(chǎn)源單位或組織進行責任追究。同時，對農(nóng)村地區(qū)環(huán)境管理部門玩忽職守造成環(huán)境污染的也應追究相關法律責任。二是從嚴認定農(nóng)村面源污染法律責任。要明確區(qū)分各責任主體的民事責任、行政責任和刑事責任，制定具有針對性、可操作性的懲戒措施，嚴格懲戒標準，提高違法成本，促使違法人員嚴格守法。三是要加大責任追究力度。對污染環(huán)境的違法行為及時認定法律責任，嚴格進行法律追究，提高法律威懾力，從而逐步改變農(nóng)村居民和企業(yè)環(huán)保意識不足、違法行為普遍的現(xiàn)狀。

（三）加大農(nóng)村面源污染執(zhí)法與監(jiān)督力度

執(zhí)行是法律的生命所在。加大農(nóng)村面源污染執(zhí)法與監(jiān)督力度是保證《農(nóng)村面源污染防治法》的根本所在。可以從以下4個方面著手：一是明確行政主管部門相關責任。農(nóng)村面源污染問題情況復雜，做好防治工作需要各職責部門協(xié)調(diào)合作，因此明確各單位的部門職責，能有效促進各部門分工協(xié)作，避免扯皮現(xiàn)象的發(fā)生。二是要賦予環(huán)境執(zhí)法部門剛性執(zhí)法權力?，F(xiàn)實生活中公然抗拒環(huán)境執(zhí)法的行為屢有發(fā)生，由于現(xiàn)階段的法律規(guī)定的執(zhí)法權限和手段有限，經(jīng)常導致執(zhí)法工作受挫。建議立法時應賦予執(zhí)法部門更大的執(zhí)法權限，對不履行法律義務的責任人予以直接的處罰，改變執(zhí)法過軟的問題。三是要加強農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法隊伍建設。建議在農(nóng)村地區(qū)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本單位建立一支專業(yè)技術水平高、法律基礎強的綜合執(zhí)法隊伍。政府應在經(jīng)費預算、人員編制方面大力支持。明確執(zhí)法人員的權、責問題，嚴厲打擊濫用職權的違法行為。四是要完善環(huán)保執(zhí)法監(jiān)督機制。可以采取群眾聯(lián)防機制，發(fā)揮農(nóng)村群眾個人和治安協(xié)會、村委會等組織行政監(jiān)督作用，及時發(fā)現(xiàn)和制止環(huán)境違法行為。上級部門也應加強對下級環(huán)保部門的監(jiān)督稽查工作，提高執(zhí)法透明度。

（四）加強環(huán)保法制宣傳，提高農(nóng)民環(huán)保意識

加強環(huán)保法制宣傳，提高農(nóng)民環(huán)保意識是有效防治農(nóng)村面源污染的重要途徑。建議從以下2點著手：一是依法公開相關環(huán)境信息。制定環(huán)保信息公開原則，建設統(tǒng)一平臺，及時公布各企業(yè)污染排放和轉(zhuǎn)移的數(shù)據(jù)，方便公眾監(jiān)督管理。尊重農(nóng)村居民環(huán)境知情權，提高農(nóng)民環(huán)保意識，引導他們科學合理的處置農(nóng)用化學品以及生活垃圾等。二是要遵循公眾參與原則。農(nóng)民是農(nóng)村環(huán)境污染的直接受害者，但同時也是解決環(huán)境污染問題的推動者。要有效防治農(nóng)村面源污染，就應該鼓勵公眾參與。通過平臺搭建等方式建立公眾有效參與的工作機制，定期召開群眾聽證會，推動環(huán)境和經(jīng)濟共同發(fā)展。積極扶持民間環(huán)保組織，倡導環(huán)保公益活動。

五、結論

上文針對我國農(nóng)村面源污染防治法律的現(xiàn)狀及存在的問題，提出了建立健全農(nóng)村面源污染防治法律體系的一些建議。然而農(nóng)村面源污染問題錯綜復雜，綜合性防治法律體系的建立也需要長久的過程，希望各方面人員的共同努力才能有效的控制農(nóng)村面源污染。

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