熊平平++李恩樹(shù)

草案吸納數(shù)十年司法實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)一些不足進(jìn)行了調(diào)整，終于跟上刑事訴訟法的腳步，但在一些關(guān)鍵性問(wèn)題上未有突破

6月15日，公安部網(wǎng)站發(fā)布《看守所法（公開(kāi)征求意見(jiàn)稿）》（下稱(chēng)“草案”），向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。這意味著，圍繞看守所的立法工作終于接近尾聲，施行27年的《看守所條例》行將退出歷史舞臺(tái)，取而代之的將是一部層級(jí)更高的專(zhuān)門(mén)法律。

《看守所條例》已滯后現(xiàn)行法律體系，在司法實(shí)踐中暴露出諸多問(wèn)題。2009年云南“躲貓貓”事件之后，相繼發(fā)生“激動(dòng)死”、“睡覺(jué)死”、“喝水死”等一系列看守所非正常死亡事件，這些事件均與看守所的體制問(wèn)題相關(guān)。

對(duì)羈押必要性審查是草案中最為關(guān)鍵的積極調(diào)整，一旦被羈押人不符合條件，將被提前變更強(qiáng)制措施或釋放。

對(duì)比《看守所條例》，草案嘗試“糾錯(cuò)”，并力求和三次修訂的《憲法》、兩次修訂的《刑事訴訟法》等大法保持統(tǒng)一。比如正式寫(xiě)入“尊重和保障人權(quán)”。

不過(guò)，在看守所的隸屬體制問(wèn)題上，草案未如學(xué)界期望作出改變。而看守所“偵羈合一”的體制問(wèn)題，被認(rèn)為是看守所存有諸多弊病的根源。不少法學(xué)界人士認(rèn)為，草案吸納數(shù)十年司法實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)一些不足進(jìn)行調(diào)整，終于跟上刑事訴訟法的腳步，但在一些關(guān)鍵性問(wèn)題上未有突破。

新增羈押必要性審查和律師會(huì)見(jiàn)權(quán)

當(dāng)前全國(guó)3000多個(gè)看守所、100多萬(wàn)在押人員，主要監(jiān)管依據(jù)是《看守所條例》。該條例于1990年頒布，是以1979年《刑事訴訟法》為主要依據(jù)制定。

《刑事訴訟法》后經(jīng)1996年、2012年兩次修改，而《看守所條例》27年未變，已嚴(yán)重落后于法治進(jìn)程，存在羈偵不分、對(duì)在押人員權(quán)利保障不足的問(wèn)題，且與《刑事訴訟法》存在多處矛盾。比如，現(xiàn)行《刑事訴訟法》將羈押對(duì)象稱(chēng)為“犯罪嫌疑人”、“被告”，并允許律師在偵查階段會(huì)見(jiàn)犯罪嫌疑人，但《看守所條例》中，仍使用“人犯”一詞，并不允許律師會(huì)見(jiàn)。

在各方呼吁聲中，2013年10月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)公布了未來(lái)五年立法規(guī)劃，《看守所法》首次被人大常委會(huì)列入立法規(guī)劃。經(jīng)公安部近四年起草，終于在2017年6月15日公布草案，向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。

天津財(cái)經(jīng)大學(xué)近現(xiàn)代法研究中心主任侯欣一對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，與《看守所條例》相比，草案在篇幅、內(nèi)容上確有大的變化，吸收了《刑事訴訟法》相關(guān)精神，也將看守所近幾年新的司法實(shí)踐納入其中。

屢被詬病的看守所人權(quán)保障問(wèn)題，草案作出較大修改，對(duì)犯罪嫌疑人人身權(quán)利、訴訟權(quán)利增加了保障性條款，解決了《看守所條例》多年來(lái)與中國(guó)法治發(fā)展不一致的部分問(wèn)題。

例如，草案首次將“尊重和保障人權(quán)”寫(xiě)入總則，并棄用原條例中“人犯”一詞，將羈押對(duì)象統(tǒng)稱(chēng)為“犯罪嫌疑人”、“被告人”;增加“保障辯護(hù)人依法進(jìn)行訴訟活動(dòng)”，“保障犯罪嫌疑人、被告人的訴訟權(quán)利和其他合法權(quán)益”等。

草案新增了羈押必要性審查條款。草案第34條規(guī)定，犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬或者辯護(hù)人若向看守所提出羈押必要性審查申請(qǐng)，看守所應(yīng)當(dāng)在兩個(gè)工作日內(nèi)將申請(qǐng)材料轉(zhuǎn)交給人民檢察院。人民檢察院應(yīng)當(dāng)及時(shí)審查。

侯欣一認(rèn)為，對(duì)羈押必要性審查是草案中最為關(guān)鍵的積極調(diào)整，一旦被羈押人不符合條件，將被提前變更強(qiáng)制措施或釋放。

律師的會(huì)見(jiàn)權(quán)也在草案中進(jìn)行了大幅度修改?！犊词厮鶙l例》第32條規(guī)定，羈押嫌疑人只有在起訴階段，本人才可以與辯護(hù)律師相見(jiàn)。而草案第40條規(guī)定，辯護(hù)律師在偵查階段可會(huì)見(jiàn)犯罪嫌疑人，律師持相關(guān)證據(jù)要求會(huì)見(jiàn)犯罪嫌疑人，看守所應(yīng)當(dāng)及時(shí)安排，至遲不得超過(guò)48小時(shí)。

此外，草案完善對(duì)看守所的監(jiān)督制度，除了檢察院的正常法律監(jiān)督，還要求看守所接受社會(huì)監(jiān)督，一是看守所應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)有關(guān)辦事程序和監(jiān)督方式;二是看守所應(yīng)當(dāng)聘請(qǐng)執(zhí)法監(jiān)督員，建立執(zhí)法監(jiān)督員巡查制度;三是看守所應(yīng)當(dāng)定期邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員視察看守所，接受人大代表、政協(xié)委員監(jiān)督。

針對(duì)草案內(nèi)容，北京大學(xué)法學(xué)院教授陳永生認(rèn)為，在《刑事訴訟法》、《律師法》中，對(duì)犯罪嫌疑人的保障已有明文規(guī)定，草案相應(yīng)去掉了原條例中不合理之處，一些原來(lái)期望有所突破的內(nèi)容，尚未突破。

比如錄音錄像制度，《刑事訴訟法》第121條規(guī)定，偵查人員在訊問(wèn)犯罪嫌疑人的時(shí)候，可以對(duì)訊問(wèn)過(guò)程進(jìn)行錄音或者錄像;對(duì)于可能判處無(wú)期徒刑、死刑的案件或者其他重大犯罪案件，應(yīng)當(dāng)對(duì)訊問(wèn)過(guò)程進(jìn)行錄音或者錄像。

2016年6月，最高法院、最高檢察院、公安部、國(guó)家安全部、司法部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見(jiàn)》指出，逐步實(shí)行對(duì)所有案件的訊問(wèn)過(guò)程全程同步錄音錄像。

《看守所條例》在偵查訊問(wèn)中并沒(méi)有錄音錄像要求。草案則與《刑事訴訟法》保持了一致，條文表述大抵相同。陳永生認(rèn)為，此次看守所立法可以比《刑事訴訟法》更進(jìn)一步，將錄像制度拓展到全部案件中。

在眾多法律界人士看來(lái)，草案未促使看守所脫離“偵羈合一”的體制現(xiàn)狀，制度性癥結(jié)未除。

沉重舊賬

現(xiàn)行看守所制度，主要源于新中國(guó)建立初期的多個(gè)法律文件。

1949年，公安機(jī)關(guān)和法院均設(shè)有看守所，但1950年11月，時(shí)任司法部部長(zhǎng)史良和公安部部長(zhǎng)羅瑞卿聯(lián)合發(fā)文，將看守所交由同級(jí)公安部門(mén)接收，自此，看守所完全進(jìn)入公安系統(tǒng)。

1954年，《勞動(dòng)改造條例》出臺(tái)，規(guī)定看守所由各級(jí)公安機(jī)關(guān)管轄，主要羈押未決犯和監(jiān)管二年以下徒刑、不便送往勞動(dòng)隊(duì)執(zhí)行的罪犯。1962年12月，公安部制定《看守所工作制度》，對(duì)羈押人在收押、看守、提審、押解、生活等內(nèi)容作出規(guī)定。1979年，《看守所工作條例》頒布。1990年3月17日，國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施了《看守所條例》。

《看守所條例》運(yùn)行27年一直未修，其條文中還可以看出時(shí)代法治背景及立法思路。

例如，《看守所條例》將看守所確定為配合刑事訴訟系列活動(dòng)的限制人身自由的場(chǎng)所，并承擔(dān)部分刑罰職能。其明確，“看守所是羈押依法被逮捕、刑事拘留的人犯的機(jī)關(guān)”。

又如，其規(guī)定，“被判處有期徒刑一年以下，或者余刑在一年以下，不便送往勞動(dòng)改造場(chǎng)所執(zhí)行的罪犯，也可以由看守所監(jiān)管”。而備受爭(zhēng)議的勞動(dòng)教養(yǎng)制度已在2013年被廢止。

與時(shí)代脫節(jié)，是《看守所條例》面臨的最大問(wèn)題。北京師范大學(xué)刑事科學(xué)研究院教授樊崇義指出，看守所背負(fù)沉重的法治“舊賬”“呆賬”，逐漸變成法治版圖的一道裂痕。在破案壓力之下，看守所“以押代偵”，對(duì)嫌疑人的羈押被異化成“為偵破案件”而關(guān)押。

一些公安機(jī)關(guān)把看守所定義為刑事偵查的第二戰(zhàn)場(chǎng)，承擔(dān)深挖犯罪的職責(zé)。而深挖犯罪率也被許多公安機(jī)關(guān)作為評(píng)價(jià)看守所工作的重要考核指標(biāo)。

為獲取更多的犯罪線(xiàn)索，一些看守所在監(jiān)號(hào)中設(shè)置“線(xiàn)人”或“特情人員”。該類(lèi)羈押人員經(jīng)常被看守所委任為“號(hào)長(zhǎng)”，接受辦案人員的指令，協(xié)助偵查部門(mén)獲取新的犯罪信息和線(xiàn)索，或者迫使那些不認(rèn)罪或者反復(fù)翻供的未決犯作出有罪供述。

這些“線(xiàn)人”就可能采取酷刑、威逼、欺騙、利誘等手段，迫使未決犯供述“犯罪事實(shí)”，容易制造冤假錯(cuò)案。

在2013年曝光的“浙江張氏叔侄冤案”中，浙江省高級(jí)法院稱(chēng)，該案?jìng)刹闄C(jī)關(guān)違法使用“獄偵耳目”袁連芳采用暴力、威脅等方法參與案件偵查，獲取張輝有罪供述，同時(shí)又以袁連芳的證言作為證據(jù)，直接導(dǎo)致了這起冤案。

在案例分析中可見(jiàn)，作為獎(jiǎng)勵(lì)，一些公安機(jī)關(guān)會(huì)為這些“線(xiàn)人”提出減刑、假釋的申請(qǐng)，或?qū)ζ渥鞒銎渌矫娴膶挻筇幚怼?/p>

因“獄偵耳目”深挖犯罪導(dǎo)致的大案時(shí)有發(fā)生。2009年2月12日，因涉嫌盜伐林木罪被羈押于云南省昆明市晉寧縣看守所的李蕎明意外死亡。警方稱(chēng)，死亡原因?yàn)槔钆c獄友玩“躲貓貓”以頭撞墻。

近一個(gè)月后，云南省政府公布該事件司法調(diào)查結(jié)果：李蕎明在看守所內(nèi)受“牢頭”施虐和體罰，導(dǎo)致死亡。兩名看守所民警因玩忽職守罪和虐待被監(jiān)管人罪領(lǐng)刑。

“躲貓貓”之后，“激動(dòng)死”、“睡覺(jué)死”、“喝水死”等一系列看守所非正常死亡事件，激起輿論對(duì)看守所制度的不滿(mǎn)。

諸多學(xué)者認(rèn)為，看守所的非中立性是問(wèn)題的根源。樊崇義指出，在他對(duì)近年發(fā)生的34起冤假錯(cuò)案的分析，“案案都有刑訊逼供”，根本原因是看守所與公安機(jī)關(guān)偵查職能混同，因此需要切除看守所從屬于公安偵查機(jī)關(guān)的體制紐帶，抑制權(quán)力濫用的投機(jī)性。

近日，在京都律師事務(wù)所主辦的“司法職權(quán)的優(yōu)化配置與《看守所法》的修訂”研討會(huì)上，中華全國(guó)律師協(xié)會(huì)刑事專(zhuān)業(yè)委員會(huì)主任田文昌指出，在近年輿論高壓下，看守所對(duì)管理進(jìn)行了較大調(diào)整，但諸如刑訊逼供等各類(lèi)看守所負(fù)面消息仍頻頻出現(xiàn)，“頑癥”并沒(méi)有從根本上得到遏制。

癥結(jié)待決

就隸屬關(guān)系，草案第6條規(guī)定，國(guó)務(wù)院公安部門(mén)主管全國(guó)看守所工作，縣級(jí)以上地方人民政府公安機(jī)關(guān)主管本行政區(qū)域看守所工作。草案沿用原條例規(guī)定，看守所仍屬于公安部門(mén)管轄。

偵羈分離并保證看守所的中立性，是近年來(lái)司法界的共識(shí)。

實(shí)際上，公安系統(tǒng)內(nèi)部也認(rèn)可看守所的中立化操作。公安部門(mén)在近些年的實(shí)踐中，偵羈在系統(tǒng)內(nèi)部已實(shí)現(xiàn)分離，看守所領(lǐng)導(dǎo)須由非主管偵查的副局長(zhǎng)擔(dān)任。

“內(nèi)部偵羈分離，無(wú)法使看守所做到真正意義上的中立。”中國(guó)政法大學(xué)訴訟法學(xué)研究院教授吳宏耀舉例說(shuō)，《看守所條例》第28條已規(guī)定了家屬通信、會(huì)見(jiàn)的權(quán)利，但在司法實(shí)踐中，公安部門(mén)基本不會(huì)讓家屬會(huì)見(jiàn)。

身為全國(guó)政協(xié)委員，侯欣一多年向全國(guó)政協(xié)提交提案，建議將看守所從公安部門(mén)分離，轉(zhuǎn)隸給司法行政部門(mén)管轄。侯欣一認(rèn)為，盡管草案在犯罪嫌疑人人權(quán)保障、羈押必要性審查以及會(huì)見(jiàn)制度等方面吸收了現(xiàn)行刑事訴訟法精神，如不解決歸屬問(wèn)題，草案新增權(quán)利最后在司法實(shí)踐中能得到多大層面的執(zhí)行，需要考量。

多位參與草案討論會(huì)的專(zhuān)家透露，在隸屬問(wèn)題上，各方討論激烈。

2012年3月8日，時(shí)任全國(guó)政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)主任、曾任司法部部長(zhǎng)的張福森在討論《刑事訴訟法》修正案草案時(shí)表示，如果“偵羈合一”制度不改，很難完全杜絕冤假錯(cuò)案，建議廢除這一制度。此后公安部起草《看守所法》的過(guò)程中，對(duì)于看守所的管轄問(wèn)題沒(méi)有放手。

陳永生對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，《看守所法》起草工作，應(yīng)該由人大常委會(huì)下屬專(zhuān)門(mén)法律委員會(huì)負(fù)責(zé)，“由公安部負(fù)責(zé)起草，難免有部門(mén)傾向”。

但公安部監(jiān)管局相關(guān)人士認(rèn)為，相對(duì)監(jiān)獄，看守所監(jiān)管更為復(fù)雜，公安部門(mén)更有經(jīng)驗(yàn)，且當(dāng)前公安部門(mén)對(duì)看守所的職能和定位已經(jīng)做了較大轉(zhuǎn)變，取得了諸多成績(jī)。

看守所轉(zhuǎn)隸也有前例可循。北京大學(xué)法學(xué)院教授陳瑞華指出，將看守所轉(zhuǎn)隸司法行政部門(mén)，與當(dāng)年監(jiān)獄整體從公安機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)由司法行政機(jī)關(guān)控制一致。此外，目前正在進(jìn)行的國(guó)家監(jiān)察體制改革，將貪污賄賂和瀆職案件的刑事偵查權(quán)，整體從檢察機(jī)關(guān)逐步移交監(jiān)察部門(mén)，為看守所轉(zhuǎn)隸提供了現(xiàn)實(shí)探索。

草案正在向全社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，眾多法學(xué)者、律師都在就草案提交意見(jiàn)，建議《看守所法》解決其歸屬這一前置性問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)偵羈分離，擺脫偵羈合一的體制性弊端。

近日，旨在推動(dòng)證據(jù)合法化，關(guān)于嚴(yán)格排除非法證據(jù)的司法政策出臺(tái)，司法改革逐步深入執(zhí)法程序，或?yàn)橥苿?dòng)看守所制度更大幅度改革提供契機(jī)。

2017年6月27日，最高法院、最高檢察院、公安部、國(guó)家安全部、司法部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于辦理刑事案件嚴(yán)格排除非法證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》（下稱(chēng)《規(guī)定》），從偵查、起訴、辯護(hù)、審判等方面明確非法證據(jù)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和排除程序。

《規(guī)定》指出，羈押人在看守所被偵查階段，以刑訊逼供、威脅、引誘、欺騙等收集的證據(jù)、非法限制人身自由方法收集的供述、重復(fù)性的自白都屬非法證據(jù)。

對(duì)此，侯欣一表示，在當(dāng)前看守所偵羈合一的體制下，如果使用刑訊逼供手段，在看守所封閉的空間內(nèi)，鑒定非法證據(jù)難度會(huì)非常大。

陳永生也認(rèn)為，《規(guī)定》是事后懲戒機(jī)制，通過(guò)《看守所法》來(lái)解決偵羈合一的體制困局，屬事前預(yù)防機(jī)制，事后懲戒機(jī)制因牽涉利益復(fù)雜，糾錯(cuò)難度巨大。因此，解決看守所體制性問(wèn)題，對(duì)公正審判更具意義。