路舒童+郝一涵

PACE融資機制克服了物業(yè)持有年限不確定與能效投資回報年限過長的矛盾，使得原本無法得到融資的長期投資項目獲得了低成本的貸款

美國節(jié)能委員會及美國綠色建筑委員會兩家機構(gòu)的數(shù)據(jù)顯示，美國家庭住宅的能耗占全國總能耗的25%，商業(yè)建筑能耗占全國總能耗的19%。大部分建筑壽命為50年-100年，一棟特定建筑會在這50年-100年間不斷地消耗能源、制造二氧化碳氣體。數(shù)據(jù)顯示，如果現(xiàn)有所有商業(yè)建筑都可以做到50%的能效提升，每年可以減少600萬噸的二氧化碳排放——相當(dāng)于每年減少100萬輛車的使用。

這個巨大的建筑能效市場，可為美國創(chuàng)造出價值約2790億美元的投資機會。這些投資可在十年間創(chuàng)造約1萬億美元的用能成本節(jié)約——相當(dāng)于美國年度電力消費的30%。同時，如果所有的改造項目都可以被實施，可累計創(chuàng)造330萬個新崗位。

提高能效既可以幫助業(yè)主或租戶實現(xiàn)用能成本節(jié)約，也可以幫助政府實現(xiàn)減排目標.但能效項目往往需要巨額前期投資和較長回收周期，超出了個體業(yè)主或租戶的承受能力，單純依靠政府扶持又會造成巨大財政壓力。這些原因阻礙了美國能效市場的發(fā)展。

創(chuàng)新融資機制誕生

2008年的一天，美國加利福尼亞州伯克利市的一批市民聯(lián)名請求市政府將現(xiàn)有的市政管線從地上鋪設(shè)轉(zhuǎn)換成地下鋪設(shè)。地下綜合管廊工程都需要巨額的前期投資，但是為了回應(yīng)市民訴求并且實現(xiàn)工程融資，市政府決定通過發(fā)行債券的方式來支付項目預(yù)付款，受益的居民則通過物業(yè)房產(chǎn)稅里的附加條目來逐年還清政府預(yù)支的項目款項。

融資過程中，當(dāng)時市長辦公室負責(zé)此工程的專員Cisco DeVries開始思索：市政項目與能效項目相似，都具有前期投資成本高、投資回報周期長等特點。伯克利市案例的融資機制是否能夠用于建筑能效及可再生能源項目上？

Cisco沒有止步于思考，而是以伯克利市的案例為基礎(chǔ)創(chuàng)立了一個名為資產(chǎn)評估性清潔能源融資（Property Assessed Clean Energy， 簡稱PACE）的綠色融資機制。

這個簡單直接的機制可以幫助業(yè)主從第三方投資人處獲得能效項目的前期投資，包括用于安裝屋頂光伏板、升級供熱制冷系統(tǒng)、改造水泵、增強建筑外圍護等能效升級改造工程的全部費用。投資人與地方稅務(wù)機關(guān)協(xié)調(diào)，在房產(chǎn)稅賬單上相應(yīng)加上額外的還款項，并規(guī)定每期的還款金額及還款總時長。對于物業(yè)持有者來說，他們不需要經(jīng)歷繁瑣的申報流程便可享受低成本的專項貸款，以及后期能效升級所帶來的用能成本節(jié)約和舒適度提升。

其實，PACE融資機制所采用的模式在美國有著悠久的歷史。追溯到19世紀，為支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在美國的一些地方涌現(xiàn)出了一批“特區(qū)”。以“特區(qū)”為單位，政府發(fā)行一系列免稅的市政債券，為一些包括人行道、消防站、污水處理和路燈等公共事業(yè)進行融資。這些費用被作為額外的資產(chǎn)評估項加入到“特區(qū)”居民的房產(chǎn)稅中，用以償還市政債務(wù)。

此類融資模式初期均采取了自下而上的發(fā)展形式，首先由地方政府主導(dǎo)建立“特區(qū)”、進行立法，之后隨著其發(fā)展?jié)u漸獲得聯(lián)邦政府的支持。加利福尼亞州在2008年率先通過了第一條PACE相關(guān)立法并且聯(lián)合伯克利市啟動了名為Berkeley First的氣候融資項目，為PACE的迅速發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)。

不久后，美國環(huán)保部為伯克利市提供了一筆補助金，支持其撰寫《地方政府能效提升及可再生能源的使用指南》，并在該指南的指導(dǎo)下，實施了第一個PACE融資案例。第一例PACE案例向大眾展示了一個成功的融資模式如何有效地減輕政府在建筑能效投資方面的壓力，更好地撬動社會資金，從而將能效投資市場轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€更健康的、以市場為導(dǎo)向的成熟市場。

PACE在2009年正式獲得了來自白宮的支持，其被采用率也呈飛速增長的狀態(tài)。直至今日，全美國有超過32個州通過了PACE立法——覆蓋超過80%的人口。

多方共贏

PACE的出現(xiàn)突破了能效市場的發(fā)展壁壘，通過掛鉤物業(yè)房產(chǎn)稅，有效撬動了針對能效及新能源應(yīng)用的社會資本的投資，降低了政府的財政壓力。與其他已存在的融資機制相比，PACE的優(yōu)勢明顯。

信用增級。以PACE方式進行融資，以地方政府房產(chǎn)稅的形式來償還能效升級項目貸款，PACE融資機制提供了更強有力的信用增級。PACE費用的征收是由地方政府授權(quán)機構(gòu)來完成的，此類機構(gòu)同時還負責(zé)征收被拖欠的房產(chǎn)稅。業(yè)主拒不支付PACE費用基本等同于拒繳房產(chǎn)稅，在美國拒繳房產(chǎn)稅會觸發(fā)強制措施，后果嚴重。而購買違約房產(chǎn)的新業(yè)主必須償還被拖欠費用并將繼續(xù)按時償還剩余還款。

因此，投資者的風(fēng)險主要在于房產(chǎn)被毀壞，或在其喪失抵押品贖回權(quán)后未能再次售出。

降低政府成本。通過政府設(shè)立貸款損失準備金來提供信用增級是常見方式，但這并未改變實際貸款違約率，二是將最高可與準備金金額相等的違約成本轉(zhuǎn)嫁給政府。PACE的不同之處是：資金完全來源于私有部門。在PACE機制中，地方政府的唯一職責(zé)就是運用其行政權(quán)力來為第三方投資者收集PACE還款，或?qū)⒃摍?quán)力直接下放至第三方投資者。

在PACE融資機制下，地方政府承擔(dān)的成本僅包括少量行政成本。而地方政府能夠通過收取管理費用，并以將其并入借貸成本的方式收回這些少量的管理成本。因此，地方政府僅僅是提供給第三方投資人一個接觸稅收系統(tǒng)的平臺，自身并不承擔(dān)任何違約風(fēng)險。

滿足業(yè)主訴求。PACE旨在提供針對能效提升及可再生能源應(yīng)用的專項資金，可以用于支付能效改造工程所產(chǎn)生的全部增量成本。業(yè)主在不需要個人信用擔(dān)保的情況下便可以從投資人處獲得低成本的長期融資。

與傳統(tǒng)房產(chǎn)稅類似，PACE評估與房產(chǎn)綁定在一起，在下一次房產(chǎn)稅評估時轉(zhuǎn)移給新的業(yè)主。因此如果開發(fā)商在完全償清綠色建筑能效升級投資費用前將建筑出售，則無需再承擔(dān)剩余還款額。

為各方提供更好的經(jīng)濟價值。通過落實建筑能效升級投資，PACE融資能夠降低建筑的運營成本、提高建筑的凈運營收入和其資產(chǎn)價值。由于PACE融資能夠在15年-20年間分期償還投資，每年的償還金額將遠低于節(jié)約出來的用能成本。

PACE融資還能夠從應(yīng)稅資產(chǎn)收入中扣除能效提升技術(shù)應(yīng)用（包括太陽能發(fā)電）的成本，從而提高凈運營收入和資產(chǎn)價值。此外，PACE融資適用于各種租賃類型，包括租戶支付用能成本和物業(yè)費的三凈租約（即除了基本的房租之外，房客還負責(zé)所租賃區(qū)域的地產(chǎn)稅、保險費和分攤公共區(qū)域維護費），以及業(yè)主支付所有物業(yè)成本的全服務(wù)租賃。

全美推廣

在過去十年的發(fā)展中，PACE已為美國建筑行業(yè)能效提升及可再生能源項目提供了近41億美元的融資，并以每年幾乎翻倍的速度增長（詳見圖1、圖2）。迄今共有15.3萬棟住宅建筑受益于住宅建筑PACE融資機制，融資金額總量為38億美元，并在此過程中創(chuàng)造了4.5萬個就業(yè)崗位。

PACE融資機制在商業(yè)建筑市場也取得了初步成功，約1000棟商業(yè)建筑利用PACE機制融資進行節(jié)能升級改造及可再生能源利用，融資總額達4億美元，并在此過程中創(chuàng)造了6000多個就業(yè)崗位。

除了為既有建筑提供創(chuàng)新融資機制，PACE在新建建筑市場也進行了積極嘗試。美國地方政府在PACE新建建筑市場推廣過程中展現(xiàn)了強大的領(lǐng)導(dǎo)力及創(chuàng)新性。

科羅拉多州政府在落實PACE機制的過程中因地制宜，為當(dāng)?shù)匦陆ńㄖ袌龀雠_了全美領(lǐng)先的PACE融資地方專項計劃，推動了PACE的本地化及二次創(chuàng)新。該計劃能夠為新建建筑的開發(fā)商提供最高達項目建設(shè)成本20%的資金，前提是開發(fā)商提供項目能耗預(yù)評估報告，通過建筑能耗模擬證明本建筑的能耗可以低至一定水平。

該計劃一經(jīng)推出就引發(fā)了開發(fā)商的濃厚興趣，極大地推動了PACE融資機制在新建建筑市場的應(yīng)用。

PACE的成功離不開各級政府的大力支持。除了地方政府的創(chuàng)新舉動，美國聯(lián)邦政府也在PACE的推廣過程中起到了積極作用。PACE從一個地方政府的成功案例，逐漸在美國聯(lián)邦政府的支持下推廣至全國。

2010年，美國能源部發(fā)布《PACE融資機制示范項目導(dǎo)則》，為各州政府提供了實施層面的指導(dǎo)原則。該導(dǎo)則聚焦PACE機制的頂層設(shè)計，涉及消費者與借貸人保護條例、PACE機制與其他現(xiàn)行能效相關(guān)機制的兼容性、供應(yīng)商產(chǎn)品標準與運行標準、項目評價體系等各方面。

項目評價體系包含了成本效益分析、節(jié)能分析以及社會效益等技術(shù)性量化指標。2016年底，美國能源部更新了導(dǎo)則的細則，更加全面地為聯(lián)邦與各州地方政府、PACE項目行政管理、供應(yīng)商等利益相關(guān)方提供了翔實的指導(dǎo)原則。

同一年，美國住房及城市發(fā)展部（HUD）宣布，聯(lián)邦房屋管理局（FHA）正式承認將PACE融資作為房產(chǎn)稅的特殊評估項，為參與PACE融資的固定資產(chǎn)提供房貸保險，從法律層面上對PACE融資機制的性質(zhì)進行了更清晰的定義，并明確了PACE貸款的清算優(yōu)先權(quán)。

在各級政府、私營部門、社會資本及非營利機構(gòu)的通力合作下，PACE融資機制在美國建筑能效及新能源領(lǐng)域完成了綠色融資創(chuàng)新，克服了物業(yè)持有年限不確定與能效投資回報年限過長的矛盾，使得原本無法得到融資的長期投資項目獲得了低成本的貸款。

（作者為落基山研究所咨詢師和部門總監(jiān)，編輯：馬克）