文丨辛 明

國家中心城市：你若盛開 “中心”自來

文丨辛 明

繼“一線城市朋友圈”之后，“國家中心城市”的提法將開啟新的重點(diǎn)城市排列組合。

在剛剛結(jié)束的全國兩會(huì)上，“國家中心城市”成為部分省市代表熱議的一個(gè)話題，當(dāng)然不只熱議，不少代表委員還提交了把所在城市建設(shè)成國家中心城市的建議或提案。比如全國人大代表孫維建議把西安建設(shè)成國家中心城市，全國政協(xié)委員沈健繼續(xù)呼吁南京應(yīng)該成國家中心城市。

國家中心城市，代表著國家對(duì)于這些城市的發(fā)展的肯定和對(duì)未來的規(guī)劃。該規(guī)劃是由國務(wù)院要求，住建部、發(fā)改委、衛(wèi)計(jì)委、教育部等中央19大部委聯(lián)合編制，是中國最高層次的戰(zhàn)略規(guī)劃。

中國自從成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體后，與各國在經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、社會(huì)文化、科技教育等領(lǐng)域的互通日漸頻繁，需要越來越多的像北上廣深這樣的中心城市承擔(dān)起相應(yīng)的城市交流合作的使命。可見，作為中心的大都市的發(fā)展，對(duì)各國乃至對(duì)世界的發(fā)展，都具有中流砥柱式的意義。

近年來，全球經(jīng)濟(jì)低迷，黑天鵝頻飛，逆全球化思潮抬頭，沿海大都市作為主要驅(qū)動(dòng)力的全球化，亟待尋找新動(dòng)能。

從這個(gè)角度看，新近關(guān)于建設(shè)國家中心城市的戰(zhàn)略性安排，不僅被視作中國撬動(dòng)中西部發(fā)展的支點(diǎn)，作為地處“一帶一路”建設(shè)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)城市，其發(fā)展如何為全球化注入新的活力，亦成為一個(gè)重要觀察點(diǎn)。

國家中心城市 一個(gè)新興增長極

國家中心城市是處于城鎮(zhèn)體系的最高層級(jí)，也被稱為塔尖城市。

按照中規(guī)院的設(shè)想，國家中心城市對(duì)外要具有相當(dāng)?shù)膰H影響力和競爭力，能代表國家參與國際競爭，推動(dòng)國際政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)等方面的交流與合作；對(duì)內(nèi)則是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和資源配置的中樞，是國家綜合交通和信息網(wǎng)絡(luò)的樞紐，是科教、文化和創(chuàng)新中心，具備引領(lǐng)、輻射和集散功能。

中規(guī)院為什么要提出國家中心城市這個(gè)概念？中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院原院長李曉江曾解釋說，他們?cè)谘芯恐邪l(fā)現(xiàn)，國家之間的競爭本質(zhì)上是城市的競爭，所有的發(fā)達(dá)國家，都有非常發(fā)達(dá)的中心城市，這些中心城市的作用往往超出了區(qū)域和國土。

“比如紐約、倫敦、巴黎，它們?cè)趪H金融、貿(mào)易等方面起到舉足輕重的作用，在全球都有重要的影響力?！崩顣越f，“中國是不是也要建設(shè)一批在國家和區(qū)域擁有強(qiáng)大的輻射帶動(dòng)能力的中心城市，能代表國家參與到國際競爭中去，由此提出了建設(shè)國家中心城市的概念?！?/p>

國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所綜合室主任賈若祥表示，一般而言，城市都是在一定區(qū)域范圍內(nèi)投入產(chǎn)出效率比較高的地方，區(qū)域性中心城市更是所在經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)投入產(chǎn)出效率最高的地方。

“通過建設(shè)中心城市，可以促進(jìn)生產(chǎn)要素向重點(diǎn)區(qū)域集聚，從而實(shí)現(xiàn)此經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)生產(chǎn)效率的最大化。”賈若祥說，強(qiáng)化中心城市的龍頭帶動(dòng)作用，還能促進(jìn)生產(chǎn)要素在經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的順暢流動(dòng)，推動(dòng)國家行政區(qū)經(jīng)濟(jì)向經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變。

此外，規(guī)劃建設(shè)國家中心城市也被認(rèn)為是緩解大城市病的一劑良藥。中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長李迅說，中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程還有20年左右的時(shí)間，還有3億人要進(jìn)城，將來城市如何發(fā)展？如何布局？這些都需要有頂層設(shè)計(jì)。

2015年12月，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任楊偉民在重慶出席一個(gè)論壇時(shí)曾表示，“十三五”期間，將加速發(fā)展一批中心城市，承擔(dān)全國性的功能，帶動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長節(jié)點(diǎn)。“中國要解決北京這樣特大城市存在的城市病，需要再有10個(gè)類似北京這樣的中心城市才行?！?/p>

中國社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所研究員劉治彥表達(dá)了相同的觀點(diǎn)。他認(rèn)為，北上廣深等一線城市由于基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面的優(yōu)勢，產(chǎn)生了很強(qiáng)的虹吸效應(yīng)，區(qū)域間的差距越來越大。“只有形成更多的經(jīng)濟(jì)增長極，才能促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展，同時(shí)緩解一線大城市的壓力?！眲⒅螐┱f，“國家提出創(chuàng)建國家中心城市，正是順應(yīng)了這種趨勢?！?/p>

在中規(guī)院的方案中，國家中心城市應(yīng)該具備五大功能：綜合服務(wù)功能、產(chǎn)業(yè)集群功能、物流樞紐功能、開放高地功能和人文凝聚功能。

從這些功能中不難看出，作為塔尖城市的國家中心城市，除了需要具備強(qiáng)勁的綜合實(shí)力外，還應(yīng)該能夠起到引領(lǐng)、輻射作用。

“我們平時(shí)所講的一線城市、二線城市，是從城市個(gè)體出發(fā)，以城市的收入水平、城市房價(jià)等重要指標(biāo)為參照，討論的是個(gè)體對(duì)城市的印象。”李曉江說，“但是我們討論國家中心城市，強(qiáng)調(diào)的是它帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展的能力，它在區(qū)域中的引領(lǐng)輻射作用、在國際國內(nèi)的影響力。”

發(fā)揮對(duì)城市群的引領(lǐng)作用、促進(jìn)城市群協(xié)同一體發(fā)展，被認(rèn)為是建設(shè)國家中心城市的重要意義。今年兩會(huì)期間，住建部部長陳政高在談到國家中心城市的作用時(shí)說，一句話概括就是“要帶動(dòng)周邊發(fā)展”。

“難產(chǎn)”的國家中心城市

盡管國家中心城市對(duì)于國家，城市而言的重要性不言自喻，但離其最終出爐卻并非一帆風(fēng)順。國家中心城市的正式提出，最早是在2005年。當(dāng)時(shí)，中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院(以下簡稱中規(guī)院)受建設(shè)部(現(xiàn)住建部)委托，在編制《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃(2006-2010年)》過程中，首次使用了這個(gè)概念。不過當(dāng)年并沒有引起廣泛的關(guān)注。

《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》是城鄉(xiāng)規(guī)劃的綱領(lǐng)性文件，是國家推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的綜合空間規(guī)劃平臺(tái)。依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，由國務(wù)院城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門會(huì)同國務(wù)院有關(guān)部門，定期組織編制該規(guī)劃，用于指導(dǎo)省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃的編制。

在那輪編制過程中，中規(guī)院認(rèn)為，應(yīng)該在城鎮(zhèn)體系的最高位置設(shè)立國家中心城市，讓它們?cè)诮鹑?、管理、文化和交通等方面發(fā)揮重要的中心和樞紐作用，并在規(guī)劃中把北京、上海、天津、廣州4個(gè)大城市確定為首批國家中心城市。

但遺憾的是，這個(gè)規(guī)劃2007年雖然由建設(shè)部上報(bào)給了國務(wù)院，但一直沒有得到批復(fù)。

2010年，住建部根據(jù)城市發(fā)展的新形勢，又編制了新一輪的《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃(2010-2020年)》。在那輪規(guī)劃中，中規(guī)院又在國家中心城市的名單中增加了重慶。當(dāng)年2月，住建部對(duì)外公布了規(guī)劃的草案，但與上一輪《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》一樣，國務(wù)院也沒有對(duì)其作出批復(fù)。

2014年3月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》，對(duì)未來城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑、主要目標(biāo)和戰(zhàn)略任務(wù)，提出了明確要求。為了落實(shí)這個(gè)規(guī)劃，2015年，中規(guī)院再次啟動(dòng)了《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃(2016-2030年)》的編制工作。

中規(guī)院副院長李迅在接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)解釋說，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》是國家對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個(gè)頂層設(shè)計(jì)，主要是確定城鎮(zhèn)化的目標(biāo)和策略，帶有宏觀性、戰(zhàn)略性，而《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃(2016-2030年)》則是在按照前者的總目標(biāo)，具體落實(shí)城鎮(zhèn)的空間布局。

去年，有媒體披露說，正在編制的《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃(2016-2030年)》將要構(gòu)建一個(gè)“十百千萬”的城鎮(zhèn)體系，即十個(gè)國家中心城市、一百個(gè)國家特色城市、一千個(gè)中小城市和一萬個(gè)特色鎮(zhèn)。

按照計(jì)劃，《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃(2016-2030年)》應(yīng)該于2016年完成并上報(bào)國務(wù)院審批。但至今，該規(guī)劃仍未上報(bào)國務(wù)院。

2016年10月29日，中規(guī)院原院長李曉江在參加“第13屆中國城市規(guī)劃學(xué)科發(fā)展論壇”時(shí)曾對(duì)與會(huì)者表示，“當(dāng)前我國在推動(dòng)建立空間規(guī)劃體系，各個(gè)部門的規(guī)劃打架打得很厲害，我們的工作已經(jīng)做了大半年了，還沒有到最后結(jié)束的時(shí)候，這個(gè)工作給了我們很大壓力?！?/p>

值得注意的是，成都、武漢、鄭州成為國家中心城市的途徑，和此前的北京、上海、廣州、天津、重慶并不一樣。這幾座城市成為國家中心城市的主要文件，是國務(wù)院對(duì)它們各自城市總體規(guī)劃的直接批復(fù)。

依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，直轄市、省會(huì)城市以及國務(wù)院確定的城市，其總體規(guī)劃必須上報(bào)國務(wù)院批復(fù)。其中，國務(wù)院確定的城市一般是指計(jì)劃單列市、歷史文化名城、城市人口超過100萬，以及國務(wù)院認(rèn)為重要的城市。

今年兩會(huì)期間，住建部部長陳政高在接受記者采訪時(shí)也表示，國家已陸續(xù)定位了多個(gè)國家中心城市，下一步還將繼續(xù)推進(jìn)，還會(huì)產(chǎn)生新的國家中心城市，但具體數(shù)量仍然還沒有確定。

政策紅利 引無數(shù)城市競折腰

據(jù)某媒體不完全統(tǒng)計(jì)，目前已有沈陽、南京、武漢、長沙、杭州、西安、青島、寧波、廈門等9個(gè)城市加入了創(chuàng)建國家中心城市，此外還有深圳、濟(jì)南、福州等城市間接地表達(dá)了對(duì)創(chuàng)建國家中心城市的興趣。而認(rèn)為自己有資格去獲取這個(gè)稱號(hào)的城市，可遠(yuǎn)不止這個(gè)數(shù)目，僧多粥少，競爭激烈，一時(shí)之間成為媒體關(guān)注的焦點(diǎn)、坊間熱議的話題。

住建部門聲稱：“正在研究編制的《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》還尚未上報(bào)到住建部，該規(guī)劃方案中也沒有‘4個(gè)全球城市和11個(gè)中心城市’的提法”。

然而，樹欲靜而風(fēng)不止。各地爭取國家中心城市的動(dòng)力和愿望，不會(huì)因?yàn)檫@一紙通告而泯滅。

在區(qū)域范圍內(nèi)，城市間的PK也異常激烈，比如東部地區(qū)，南京、青島、杭州、廈門等城躍躍欲試；廣州和深圳上演“瑜亮之爭”；成都和重慶、武漢和鄭州這對(duì)“雙子星”各展拳腳。

“國家中心城市”的名額也讓很多“大個(gè)兒”城市的領(lǐng)導(dǎo)們心急火燎。比如前不久的山東省兩會(huì)期間，先是青島市長呼吁“創(chuàng)造更多條件支持青島創(chuàng)建國家中心城市”，最近又爆出濟(jì)南市委書記“坐不住了”，呼吁舉全省之力實(shí)施“省會(huì)戰(zhàn)略”，表示“鄭州被確定為國家中心城市，對(duì)我們來說是個(gè)很大的刺激”。 讓這些地方大員著急的是，目前多個(gè)省份都在“舉全省之力”爭取國家中心城市的名額。根據(jù)某媒體的爆料，國家中心城市的數(shù)量是12個(gè)的可能比較大。這讓很多地方炸開了鍋：再不上車就來不及了。競爭日趨白熱化。

而如此多城市趨之若鶩的心態(tài)，其心理也是顯而易見的，那就是政策紅利及建設(shè)機(jī)遇。

政策和建設(shè)機(jī)遇的紅利作用有多大？陜西省城市規(guī)劃學(xué)顧問、西安建筑科技大學(xué)教授呂仁義舉了幾個(gè)例子：比如深圳過去是個(gè)漁村，國家將其打造為特區(qū)，如今已經(jīng)是全國一線城市；百年前的上海，不過是個(gè)縣城，歷史上的機(jī)遇造就它一躍成為國際都市；百年前的石家莊，地圖上都找不到，后來通過持續(xù)建設(shè)和政策傾斜，現(xiàn)在是河北省會(huì)。

“如果我有某一個(gè)項(xiàng)目，肯定優(yōu)先考慮國家中心城市?！比珖舜蟠?、步步高商業(yè)連鎖股份有限公司董事長王填在今年兩會(huì)小組討論中發(fā)言說，“因?yàn)閲抑行某鞘泻鸵话愕氖?huì)城市相比，同樣的地段和物業(yè)，投資力度不一樣，資產(chǎn)價(jià)值也不一樣。”

“國家中心城市建設(shè)可以將城市變成一個(gè)巨大的磁場，將資金、人才、政策等各方面的資源不斷地吸引到你這個(gè)地方來?！眲⒅螐┱f。

中國社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所研究員、城市經(jīng)濟(jì)研究室主任劉治彥談到，有了國家中心城市這個(gè)“標(biāo)簽”，就有可能獲得更多的政策資源和投資傾斜，比如在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)投入、交通中心、信息網(wǎng)絡(luò)中心、文化事業(yè)等方面得到優(yōu)先考慮。

“政策定位對(duì)于一個(gè)城市發(fā)展來說，意義至關(guān)重要?！标兾魇∫?guī)劃委員會(huì)專家組成員、西安建筑科技大學(xué)教授呂仁義認(rèn)為，“如果榮膺國家中心城市，勢必能帶來很多建設(shè)項(xiàng)目，經(jīng)濟(jì)和交通建設(shè)都會(huì)大大提速。”

但有競爭，就有失敗者。去年，國務(wù)院批復(fù)《促進(jìn)中部地區(qū)崛起“十三五”規(guī)劃》，支持武漢、鄭州建設(shè)國家中心城市的決定，讓同樣位于中部地區(qū)的長沙深感失落。湖南省政府發(fā)展研究中心副主任唐宇文在一篇文章中寫道：對(duì)此，一些同志出現(xiàn)悲觀情緒，認(rèn)為長沙建設(shè)國家中心城市泡湯了。

安徽省政府辦公廳2月12日發(fā)布的《城市工作“五統(tǒng)籌”實(shí)施方案》也印證了宋國權(quán)的說法。在這份方案中，安徽提出“力爭合肥、蕪湖、蚌埠市納入國家區(qū)域中心城市，爭取黃山市納入全國特色中心城市”。事實(shí)上放棄了這輪國家中心城市的爭奪。

酒香方得賓客來

那么具備怎樣的條件才可真正進(jìn)入“國家中心城市”？

中規(guī)院有一套嚴(yán)格的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，會(huì)對(duì)城市的各方面進(jìn)行綜合評(píng)估。評(píng)估的內(nèi)容包括人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、文化競爭力、進(jìn)出口貿(mào)易、創(chuàng)新能力、交通條件、資本支配能力、國際化程度以及所在的城市群的地位，等等。

也就是說，創(chuàng)建國家中心城市至少有兩個(gè)門檻，一是必須能為北京上海兩個(gè)超級(jí)城市減負(fù)，二是必須對(duì)周邊城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有領(lǐng)導(dǎo)力。這就要求申報(bào)者既具備對(duì)高端人才的吸引力，又要具備一些引領(lǐng)性、輻射性的城市功能。

有些城市人口規(guī)模很大，但地理位置不具中心性；有的地理?xiàng)l件很好，但經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng);有的經(jīng)濟(jì)實(shí)力很強(qiáng)，但輻射帶動(dòng)作用不夠……這些都不能成為國家中心城市。

值得注意的是，盡管目前已有8座城市被認(rèn)可為國家中心城市，但這種“認(rèn)可”還只是一種愿景。“國家希望它們能夠朝這個(gè)方向努力，起到帶動(dòng)周邊地區(qū)發(fā)展的作用?！眲⒅螐┱f，“但最后能不能成，還要靠它們自身的努力?！?/p>

誠然，國家中心城市，用一個(gè)時(shí)髦的詞兒來說，意味著“資源”，政策激勵(lì)、口碑效應(yīng)、發(fā)展紅利……這些都是“引無數(shù)城市競折腰”的原因。但無論是掛著地圖指點(diǎn)江山，還是對(duì)著數(shù)據(jù)津津樂道，每座城市都有自己最引以為傲的優(yōu)勢和與眾不同的魅力，國家中心城市花落誰家，也只有該見分曉時(shí)，自然見分曉，爭不得、奪不得。不如以從容的心態(tài)、欣賞的眼光、海納百川的胸襟，做最好的自己。

“對(duì)城鎮(zhèn)體系的規(guī)劃，是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程。”中規(guī)院副院長李迅說，即便這次沒有入選，也不代表將來沒有機(jī)會(huì)。同時(shí)，他認(rèn)為，每一個(gè)城市的稟賦、職能不一樣，沒必要全部都去爭國家中心城市。

目前，我國常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到55%。城市化率超過50%，意味著中國已經(jīng)從“農(nóng)村社會(huì)”邁入“城市社會(huì)”，我們?cè)谛老病俺鞘兄袊备拍铋_始凸顯出來的同時(shí)，也應(yīng)該看到，城市發(fā)展理念、規(guī)劃理念亟需更新完善，急上項(xiàng)目、邀功請(qǐng)賞的心態(tài)依舊存在，有欲演欲烈之勢。因此，打響“城市中國”的名號(hào)，提升城市建設(shè)的戰(zhàn)位，從規(guī)劃、宗旨、人文方面入手，通過合理安排、統(tǒng)籌規(guī)劃，迎來中國城市發(fā)展的春天。

“酒香不怕巷子深”，盡管現(xiàn)在是一個(gè)需要“吆喝”的時(shí)代，但前提仍然不改當(dāng)年，那就是“酒香”。你若安好，成為實(shí)質(zhì)意義上的優(yōu)秀城市，當(dāng)你擁有良好的城市基礎(chǔ)設(shè)施、優(yōu)質(zhì)的發(fā)展環(huán)境、最優(yōu)秀的企業(yè)，高質(zhì)量的城市管理和公共服務(wù)水平、開放創(chuàng)新的人文底蘊(yùn)，不斷進(jìn)駐的優(yōu)秀人才時(shí)，這個(gè)“國家中心城市”的名號(hào)又何愁不會(huì)落在這個(gè)城市的頭上。