王志民

聯(lián)邦制和單一制均是國(guó)家結(jié)構(gòu)的實(shí)現(xiàn)形式，反映的是國(guó)家整體與部分、中央與地方之間的結(jié)構(gòu)形式和相互關(guān)系。相對(duì)于單一制而言，聯(lián)邦制則是通過(guò)中央政權(quán)與地方政權(quán)的分權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行。聯(lián)邦制體現(xiàn)的是聯(lián)邦成員之間的一種聯(lián)盟關(guān)系。

實(shí)施聯(lián)邦制的目的與單一制一樣，都是要建立統(tǒng)一的國(guó)家。雖然聯(lián)邦制國(guó)家的存在有其歷史和現(xiàn)實(shí)合理性，但聯(lián)邦制存在著兩對(duì)無(wú)法克服的矛盾，即聯(lián)邦中央與聯(lián)邦成員、聯(lián)邦成員與聯(lián)邦成員之間的矛盾。聯(lián)邦制面臨著既要維護(hù)聯(lián)邦統(tǒng)一性，又要尊重地方多樣性的兩難處境，特別是面對(duì)全球化和區(qū)域一體化的沖擊，面臨著難以擺脫的現(xiàn)實(shí)困境。

其一，聯(lián)邦中央的權(quán)威受到上至國(guó)際組織、下至聯(lián)邦成員的雙重?cái)D壓。任何一個(gè)國(guó)家參與國(guó)際事務(wù)或國(guó)際游戲規(guī)則的制定，都必須以一個(gè)聲音說(shuō)話。聯(lián)邦制國(guó)家卻因多個(gè)聯(lián)邦成員的存在而有著兩種聲音或多種聲音，保守主義者一直試圖限制聯(lián)邦政府除國(guó)防和外交之外的權(quán)力，而自由主義者卻極力主張擴(kuò)大聯(lián)邦中央的權(quán)力。僅以瑞士和美國(guó)為例，堅(jiān)持“州權(quán)至上”者，要求防止聯(lián)邦中央權(quán)力過(guò)分膨脹。聯(lián)邦中央?yún)s要最大限度地防止州的權(quán)力過(guò)分膨脹;在保證各州自治的基礎(chǔ)上避免國(guó)家的解體。印度本是由聯(lián)邦中央和邦政府分別征稅，而邦之間的稅種、稅率各不相同。2013年，印度中央政府曾試圖全面廢除各種地方稅，實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一的商品和服務(wù)稅（增值稅），建立全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)。而此舉涉及修憲，修憲需要國(guó)會(huì)上院半數(shù)和下院三分之二多數(shù)通過(guò)，最后只能不了了之。

其二，地方政府擁有立法和行政自主權(quán)，增加了國(guó)家層面重大決策出臺(tái)的難度。聯(lián)邦制力圖做到縱向平衡帶動(dòng)橫向平衡，橫向平衡促進(jìn)縱向平衡，使其相互促進(jìn)和互為補(bǔ)充。但現(xiàn)實(shí)國(guó)家政治活動(dòng)中卻難以處理好縱向平衡和橫向平衡的關(guān)系。這種中央與地方的分權(quán)經(jīng)常在牽制與平衡中互相扯皮、討價(jià)還價(jià)。聯(lián)邦中央的立法和決策，在聯(lián)邦成員中難以通過(guò)和執(zhí)行，加之不同利益集團(tuán)的干預(yù)，極大地降低了聯(lián)邦中央的決策和執(zhí)行效率。聯(lián)邦憲法雖然對(duì)中央和地方的權(quán)力作出界定，但關(guān)于共同行使權(quán)力部分的界限十分模糊。如瑞士聯(lián)邦中央與州共同行使的權(quán)力就包括農(nóng)業(yè)、民法與刑法、稅收、職業(yè)教育和高等教育、道路交通、貿(mào)易、工業(yè)和勞動(dòng)立法、社會(huì)保險(xiǎn)、環(huán)境保護(hù)等方面。美國(guó)憲法在列舉出聯(lián)邦中央的17種權(quán)力外，只要未禁止各州政府行使的權(quán)力，都?xì)w各州所有，但實(shí)際上聯(lián)邦政府卻不斷蠶食各州的“保留權(quán)力”。

其三，聯(lián)邦制國(guó)家的政黨區(qū)域化直接導(dǎo)致權(quán)力碎片化，削弱聯(lián)邦的施政能力。西方的政黨是以組織和參加選舉、上臺(tái)執(zhí)政為直接目的的。政黨發(fā)展的主要?jiǎng)恿κ遣倏v選舉、控制議會(huì)、掌握政權(quán)或影響政府。西方政黨制度是集權(quán)還是分裂，完全取決于政治權(quán)力和政治資源的分配。在聯(lián)邦制國(guó)家中，政黨既要參加全國(guó)范圍內(nèi)的選舉（包括總統(tǒng)選舉、國(guó)會(huì)議員選舉等），也要參與聯(lián)邦成員的選舉（包括地方行政官員的選舉、地方立法機(jī)構(gòu)的選舉等），因而聯(lián)邦制的國(guó)家結(jié)構(gòu)經(jīng)常會(huì)產(chǎn)生去中心化的政黨，即區(qū)域化的政黨。最終結(jié)果是，這樣的聯(lián)邦制國(guó)家因政黨的分裂而無(wú)法形成統(tǒng)一意志和統(tǒng)一意見(jiàn)，從而削弱聯(lián)邦中央政府的施政能力。

其四，聯(lián)邦制難以形成統(tǒng)一的國(guó)家戰(zhàn)略，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成不利影響。一個(gè)國(guó)家之所以建立聯(lián)邦制，是因?yàn)閲?guó)家內(nèi)部存在著區(qū)域差異或不同的政治經(jīng)濟(jì)訴求。聯(lián)邦制下中央與地方的分權(quán)，無(wú)疑能夠保障地方政府的自主性，最大限度地滿足聯(lián)邦成員的經(jīng)濟(jì)政治訴求。聯(lián)邦制的財(cái)政平衡體制，給聯(lián)邦中央，特別是給經(jīng)濟(jì)和財(cái)政實(shí)力強(qiáng)大的聯(lián)邦成員造成沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。也正是由于聯(lián)邦成員的各自為政、理念不同、訴求各異，更難以形成全國(guó)范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，這不僅影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，而且影響聯(lián)邦成員發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。聯(lián)邦各地區(qū)沒(méi)有統(tǒng)一的財(cái)政和稅收政策，從而很容易形成國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的分割局面，這極大地限制了聯(lián)邦中央與世界市場(chǎng)的對(duì)接，與當(dāng)今經(jīng)濟(jì)全球化趨勢(shì)背道而馳。

（作者為對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)全球化與中國(guó)現(xiàn)代化問(wèn)題研究所所長(zhǎng)、教授）

【注：本文系北京高校中國(guó)特色社會(huì)主義理論研究協(xié)同創(chuàng)新中心（對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)）階段性成果】

責(zé)編/譚峰 美編/李祥峰e(cuò)ndprint