文/張 民

淺談上海城中村改造中的探索及實(shí)踐
—— 來自上海市普陀區(qū)紅旗村“城中村”改造中的思考

文/張 民

上海的城中村改造作為全國(guó)棚戶區(qū)改造的創(chuàng)新探索，在充分結(jié)合地區(qū)的實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，探索出了相應(yīng)的改造主體。本文以普陀區(qū)紅旗村“城中村”改造調(diào)查研究為基礎(chǔ)，從改造項(xiàng)目主體公司負(fù)責(zé)人角度，結(jié)合大量的一線實(shí)踐，簡(jiǎn)要介紹、分析項(xiàng)目所用模式及所取得的成效，對(duì)其反思，提出相關(guān)建議，為城中村改造提供參考。

一、城中村改造模式介紹

城中村改造是一項(xiàng)復(fù)雜的涉及諸多方面權(quán)益的綜合工程。其本質(zhì)就是土地發(fā)展權(quán)的獲利的重新分配，即將“隱性”的土地發(fā)展權(quán)“市場(chǎng)化”并進(jìn)行再分配的過程。上海城中村改造的模式為“保權(quán)均利”和“讓權(quán)均利”2種。

“保權(quán)均利”模式

即由地方政府統(tǒng)一征收儲(chǔ)備并“招拍掛”供地，地方政府通過多樣化的方式對(duì)被改造村集體予以較高的補(bǔ)償。

“讓權(quán)均利”模式

為了保證城中村改造的順利實(shí)施，地方政府將集體建設(shè)用地的部分發(fā)展權(quán)讓與農(nóng)村集體，形成“讓權(quán)均利”的改造模式。即政府相關(guān)部門通過開放土地市場(chǎng)準(zhǔn)入權(quán)，使村集體在一定程度上擁有農(nóng)村集體建設(shè)用地的市場(chǎng)準(zhǔn)入，同時(shí)與村集體分享建設(shè)用途變更和建設(shè)強(qiáng)度提高的增值收益。政府提供相應(yīng)政策鼓勵(lì)開發(fā)商進(jìn)行城中村改造投資，由開發(fā)商與農(nóng)村集體合作協(xié)商，初步達(dá)成合作意向協(xié)議，共同制定改造方案和拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。報(bào)政府部門審批通過后，開發(fā)商與村集體正式簽訂市場(chǎng)化的安置補(bǔ)償協(xié)議，給予農(nóng)村集體貨幣補(bǔ)償和資產(chǎn)補(bǔ)償，并完成拆遷安置工作，通過“協(xié)議”出讓的方式獲得土地并改造開發(fā)。

從“保權(quán)均利”模式到“讓權(quán)均利”，隨著政府對(duì)土地發(fā)展權(quán)的逐步放開，村集體從被動(dòng)改造的對(duì)象成為改造的運(yùn)作主體，獲得的土地增值收益不斷增加，甚至成為最大的利得者。

二、紅旗村“城中村”改造項(xiàng)目的實(shí)踐探索

項(xiàng)目背景

紅旗村“城中村”位于上海普陀區(qū)，處于真如城市副中心的核心區(qū)域，地塊總占地面積約586畝，曾是上海中心城區(qū)規(guī)模最大、矛盾最集中、問題最典型的“城中村”。長(zhǎng)期以來，這里聚集了全市知名的曹楊果品、銅川水產(chǎn)分部等九大初級(jí)流動(dòng)市場(chǎng)，基礎(chǔ)設(shè)施落后，生活環(huán)境臟亂，城市和社會(huì)管理問題突出、矛盾尖銳、改造難度大。以外來人口為主的常住及流動(dòng)人口高達(dá)6萬以上，人口密度極高，“五違”嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境惡劣。紅旗村“城中村”既制約了城市發(fā)展，也存在極大安全隱患。2014年，地塊被列入上海市第一批36個(gè)“城中村”地塊中11個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目之一。2014年10月31日，項(xiàng)目得到批復(fù)正式啟動(dòng)；2015年，市委、市政府將紅旗村列為消防安全高風(fēng)險(xiǎn)整治重點(diǎn)項(xiàng)目，要求全力整治；2016年，作為市委一號(hào)課題“五違四必補(bǔ)短板”中的重點(diǎn)項(xiàng)目，得到了市領(lǐng)導(dǎo)的高度關(guān)注；2017年，作為市委一號(hào)課題“河道整治”的重點(diǎn)項(xiàng)目，正全力推進(jìn)。

主要做法及亮點(diǎn)特色工作、開發(fā)理念及模式

項(xiàng)目堅(jiān)持政府社會(huì)職能優(yōu)先兼顧項(xiàng)目開發(fā)平衡的理念，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)和區(qū)域發(fā)展的大局意識(shí)，確定并成立了改造主體——上海中環(huán)天地投資有限公司（地塊所在長(zhǎng)征鎮(zhèn)的現(xiàn)代天地公司集體經(jīng)濟(jì)組織和普陀區(qū)屬國(guó)企中環(huán)集團(tuán)共同出資），同時(shí)普陀區(qū)政府組建了紅旗村“城中村”改造指揮部，在項(xiàng)目主體公司牽頭下，充分發(fā)揮平臺(tái)優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌兼顧，改造實(shí)現(xiàn)多方共贏；加強(qiáng)指導(dǎo)和監(jiān)督，確保改造有序推進(jìn)。地塊改造過程中以人為本、尊重民意，充分征詢集體與村民意見，不僅為村民建設(shè)了優(yōu)質(zhì)的就地安置房源，還在地塊后續(xù)建設(shè)中將部分商辦用房以成本價(jià)留給集體經(jīng)濟(jì)組織，扶持其轉(zhuǎn)型發(fā)展。

項(xiàng)目開發(fā)主要成效、村居民大力擁護(hù)“城中村”改造，項(xiàng)目推進(jìn)順利

2016年，紅旗村“城中村”改造征收工作取得顯著的成果，其中集土村民簽約率100%，是上海近年來的最高數(shù)字，在全國(guó)亦屬前列。

項(xiàng)目縮短了一半工作時(shí)間，僅用半年，地塊內(nèi)近29萬平方米的違章建筑被全部拆除，并率先啟動(dòng)了河道環(huán)境整治工程。

目前項(xiàng)目疏導(dǎo)分流了近6萬人，顯著優(yōu)化了區(qū)域人口結(jié)構(gòu)，極大改善了周邊道路交通情況及城市的安全運(yùn)行，有效提升了區(qū)域生態(tài)環(huán)境，市消防安全高風(fēng)險(xiǎn)整治重點(diǎn)項(xiàng)目的帽子也被徹底摘除。領(lǐng)導(dǎo)肯定，群眾滿意度高、獲得感強(qiáng)。

三、困難和問題

項(xiàng)目改造進(jìn)度較慢

由于地塊內(nèi)6路22萬伏高壓線無法入地，使原有控規(guī)無法實(shí)施，目前，控規(guī)調(diào)整尚在進(jìn)行中，如規(guī)劃調(diào)整無法及時(shí)落地，則將影響改造進(jìn)度。同時(shí)，地塊98%土地已經(jīng)拆平，但2%的土地上尚存涉及市屬企業(yè)、“釘子戶”等幾項(xiàng)夾雜著歷史遺留難題的對(duì)象，這些依舊是征收收尾的最大難點(diǎn)。

項(xiàng)目資金壓力大

城中村項(xiàng)目基本都是歷史遺留的“硬骨頭”，周邊土地已經(jīng)開發(fā)，城中村內(nèi)建筑和人口密度高，改造成本高，項(xiàng)目前期資金投入量大，且根據(jù)現(xiàn)行政策，在土地定向出讓過程中，還須支付全額出讓金，這對(duì)改造主體在一定時(shí)間內(nèi)造成雙重資金壓力。

土地征收清退難點(diǎn)多

由于地塊內(nèi)各類市場(chǎng)長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)和擴(kuò)展，房屋對(duì)外出租情況普遍，導(dǎo)致外來人口多、無證經(jīng)營(yíng)多、違章搭建多。經(jīng)營(yíng)承租戶達(dá)1200余家，層層轉(zhuǎn)租現(xiàn)象十分嚴(yán)重，實(shí)施清退工作量巨大。安置人口結(jié)構(gòu)情況錯(cuò)綜復(fù)雜，有證無戶、有戶無證、無證無戶等情形共存，補(bǔ)償安置矛盾點(diǎn)多。

四、對(duì)上?！俺侵写濉备脑旃ぷ鞯膸c(diǎn)思考

城中村改造，關(guān)系到民生和發(fā)展，意義重大，影響深遠(yuǎn)。從上海來看，無論是民生保障、社會(huì)治理，還是促進(jìn)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的需要，城中村改造都具有緊迫性和必要性，必須繼續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)。

進(jìn)一步增強(qiáng)城中村改造的計(jì)劃性

組織專業(yè)公司深入調(diào)研，進(jìn)一步摸清城中村的基本狀況，包括總體情況、土地性質(zhì)、征收狀況、人員構(gòu)成、歷史遺留難題等，建立項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理，對(duì)整體改造的方案制訂提供更加科學(xué)、準(zhǔn)確的依據(jù)，如使用GeoDesign技術(shù)。

制訂整體改造規(guī)劃和年度計(jì)劃

充分發(fā)揮所在轄區(qū)政府的責(zé)任主體作用，明晰目標(biāo)計(jì)劃，要在摸清底數(shù)基礎(chǔ)上，將城中村改造納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃中，并細(xì)化到年度任務(wù)，對(duì)于參與到改造過程中的各部門、各單位，實(shí)施督查考核。

進(jìn)一步加強(qiáng)城中村改造的規(guī)劃引領(lǐng)和支撐

為確保城中村改造的順利推進(jìn)，必須充分發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)和支撐作用。一方面，加快并落實(shí)涉及城中村改造區(qū)域的城市規(guī)劃工作。包括總體規(guī)劃和控詳規(guī)劃，從有利于城中村改造的需要，及時(shí)做好規(guī)劃編制和調(diào)整工作，指導(dǎo)改造工作。另一方面，為避免規(guī)劃調(diào)整對(duì)區(qū)域整體發(fā)展品質(zhì)的影響，要進(jìn)一步明確城中村規(guī)劃編制的原則，如建設(shè)用地總量控制、人口規(guī)模控制等，并應(yīng)充分考慮公共配套服務(wù)設(shè)施的提供，并平衡區(qū)域就業(yè)崗位等。

進(jìn)一步加強(qiáng)全過程指導(dǎo)和監(jiān)管

城中村改造是棚改的重要內(nèi)容，具有民生性和公益性特點(diǎn)，因此須強(qiáng)化政府及政府相關(guān)部門對(duì)城中村改造的指導(dǎo)和監(jiān)管作用，特別是對(duì)改造項(xiàng)目及審核把關(guān)，其中區(qū)政府強(qiáng)化日?？己撕投讲?，市政府加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、政策完善和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，從而形成市區(qū)聯(lián)手、部門協(xié)同的指導(dǎo)和監(jiān)管格局。一方面，市區(qū)有關(guān)部門要積極履職，加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和服務(wù)，協(xié)調(diào)解決城中村改造推進(jìn)中遇到的難題，合理推進(jìn)城中村改造。另一方面，通過多方多元的督查，加強(qiáng)過程監(jiān)管，針對(duì)改造方式、資金使用、村民利益保障、改造進(jìn)度等四大重點(diǎn)內(nèi)容，通過結(jié)合內(nèi)部審計(jì)、社會(huì)第三方審計(jì)、政府審計(jì)等多種方式形成嚴(yán)查合力。

進(jìn)一步加強(qiáng)城中村改造項(xiàng)目中的歷史風(fēng)貌和建筑保護(hù)

歷史風(fēng)貌和歷史建筑是一定歷史時(shí)期各種文化的載體，是當(dāng)時(shí)政治、經(jīng)濟(jì)、文化的綜合體現(xiàn)，是上海建成卓越的全球城市的寶貴財(cái)富。為保護(hù)和弘揚(yáng)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，延續(xù)城鎮(zhèn)歷史文脈，提升城市文化底蘊(yùn)，在城中村改造中應(yīng)該注重歷史風(fēng)貌和歷史建筑的保護(hù)。在編制城中村改造方案的過程中，要對(duì)改造范圍內(nèi)的建筑、植物等進(jìn)行調(diào)查，組織綜合評(píng)估論證，合理確定范圍，謹(jǐn)慎拆除。

【作者系上海中環(huán)投資開發(fā)（集團(tuán)）有限公司 副總經(jīng)理】