沈開舉+高培培

中圖分類號：D912.1 文獻標識碼：A

文章編號：1009-3729（2017）03-0030-06

關鍵詞：重大行政決策；合法性論證；合法性審查

摘要：重大行政決策合法化，從廣義上講，是指行政部門做出的決策符合相關法律法規(guī)要求的過程；從狹義上講，是指審查機制的合法化。重大行政決策合法化是決策科學化的保證與決策順利實施的前提條件，也是依法行政的內在要求、保障人民合法利益的必然要求。但是，目前我國重大行政決策合法化面臨著相關法律法規(guī)位階較低、合法性審查主體不明確、公眾參與和專家論證的效果不強、監(jiān)督力度不足等一系列問題。

應在制定高位階法律法規(guī)的同時，科學設置合法性審查主體，強化公眾參與力度，完善專家論證制度，健全監(jiān)督機制，以促進我國重大行政決策合法化進一步完善。

我國作為一個崇尚法制的社會主義國家，依法治國是黨領導人民治理國家的一項全局性、整體性和目的性的基本方略，是國家長治久安的重要保障和人民當家做主的根本保證。依法治國的基礎和關鍵是依法行政，只有國家各級行政人員做到懂法、依法和守法，在日常工作中依法管理，杜絕權力濫用，保持優(yōu)良的工作作風，才能避免決策失誤。近年來，國務院相繼出臺了多個旨在推進依法行政的重要文件，明確提出行政機關應當依法行使行政決策權，即重視行政決策的合法化，同時將合法性審查確定為重大行政決策的必經(jīng)程序。2004年，國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》明確指出，要“完善行政決策程序，重要行政決策在決策過程中要進行合法性論證”，首次將合法性論證用于重大行政決策中。2008年，國務院在《關于加強市縣政府依法行政的決定》中詳細規(guī)定了保證重大行政決策合法化的具體程序，各地方政府也先后出臺了與之配套的政策和規(guī)定。2010年出臺的《國務院關于加強法治政府建設的意見》指出，為了實現(xiàn)重大行政決策的合法化，需做到依法決策、科學決策和民主決策，進一步明確地將合法性審查列為重大行政決策的一個重要程序，使重大行政決策的合法化措施越發(fā)完善。目前，我國正處于社會主義發(fā)展的關鍵時期，中共十八大指出要全面推進社會主義經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態(tài)文明建設，在這一過程中各類重大行政決策勢必會成為一種常態(tài)。在此背景下，深入研究重大行政決策合法化的必要性、面臨的問題、優(yōu)化策略等問題，具有重要的學術價值和迫切的現(xiàn)實意義。

一、重大行政決策合法化的含義與內容

什么是重大行政決策？其合法性的內涵是什么？其主要包括哪些方面的內容？這些是我們必須首先搞清楚的問題。

1.重大行政決策合法化的含義

行政部門為實現(xiàn)其特定行政目標，依照國家相關的政策和法律，針對其管轄權限范圍內需要解決的問題，制定相關活動方案的行為過程稱為行政決策。[1-2]作為政府實現(xiàn)其管理職能過程中最原始、最基礎的工作，行政決策決定著政府的活動目標和活動方向。重大行政決策的“重大”一詞在于突出決策的重要性和影響力，但目前我國對“重大”還沒有形成明確統(tǒng)一的判定標準，往往是由中央或地方政府根據(jù)決策內容與影響而界定。通常來說，重大行政決策是指行政機關為履行經(jīng)濟調節(jié)、公共服務、市場監(jiān)管和社會管理等職責而作出的具有全局性、基礎性、根本性和長遠性的行政決策，如重大政府采購和投資項目的安排，經(jīng)濟、政治、文化發(fā)展的總體規(guī)劃，政府的年度財政預算，重大突發(fā)事件應急方案，市場經(jīng)濟運行規(guī)則監(jiān)管等，這些決策大多與公民的切身利益密切相關。[3-4]

2010年，溫家寶在全國依法行政工作會議上指出，“合法是決策的第一要件”。為保證重大行政決策能夠得到公民的認可并有效實施，必須通過合法化的過程賦予其合法性地位，將重大行政決策從決策變?yōu)楦訖嗤缘墓舱遊5]。從廣義上講，重大行政決策合法化是行政部門做出的決策符合相關法律法規(guī)要求的過程，它包括三個維度，即決策形式的合法化、參與的合法化和理性的合法化，此“三化”相互依存、密切關聯(lián)、辯證統(tǒng)一。[3]從狹義上講，重大行政決策合法化是指審查機制的合法化，即重大行政決策必須經(jīng)過合法性審查，具體指為保證決策程序依法進行、決策權限有法可依、決策結果和效果符合法律規(guī)定而進行的一種行政審查程序制度。

2.重大行政決策合法化的內容

重大行政決策合法化是行政決策順利實施的前提和基礎，其內容涉及決策制定與合法性審查等多個方面。

（1）決策權限合法化。決策權限合法化是指行政決策主體是否有權力作出該項重大行政決策，針對的是法律授權問題。行政決策主體是國家行政機關內部可以直接制定并實施決策活動且能夠承擔決策后果的個人或者機構。[6]法無授權不可為，行政決策主體只能在法律規(guī)定的范圍內行使權力，不可無權行事或越權行事，否則其決策是無效的。

（2）決策程序合法化。重大行政決策的制定，必須遵守相應的方式、時間和順序等法律的程序性規(guī)定。我國一直有重實體輕程序的傳統(tǒng)，缺少與行政決策相關的獨立的法律和行政法規(guī)，但重大行政決策的制定程序，必須按照現(xiàn)有的規(guī)范行政行為的程序性文件執(zhí)行，否則其合法性將被質疑。

（3）決策內容合法化。重大行政決策的內容必須合乎法律的規(guī)定：決策的內容要在行政決策機構的管轄范圍內，決策內容的形式規(guī)定要依法進行。

（4）審查主體合法化。對重大行政決策作出合法性審查的主體通常包括四種，即本機關外部法制機構、本機關內部法制機構、社會獨立法制機構和本級人民政府法制機構，不同的審查主體往往會產生不同的審查效果，因此選擇恰當、有效的審查主體至關重要。[7]對比這四種審查主體不難看出，除社會獨立法制機構外，其余的審查主體都與行政決策主體有著或多或少的利益關聯(lián)，或是上下級關系，或是同事關系，所以應盡可能選擇與行政決策主體無直接聯(lián)系和利益來往的社會獨立法制機構作為合法性審查的主體，以規(guī)避嫌疑。

（5）審查內容合法化。目前國內對合法性審查的具體內容沒有作出統(tǒng)一的規(guī)定，對于哪些決策內容應當審查、哪些決策內容無須審查都沒有明確的標準。合法性審查的內容不是越多越好，雖然審查內容越多，獲得的信息越詳細，決策執(zhí)行后出現(xiàn)問題的可能性越少，但是過多的審查內容無疑會加重審查主體的工作任務，而工作量過大會導致審查不細致、難以抓住重點。合法性審查的內容也不是越少越好，因為審查內容過少，審查主體有可能漏掉和忽略很多重要的問題，最終可能導致決策審查不通過或者決策執(zhí)行問題重重。因此，審查主體應掌握決策重點，從決策權限、決策內容和決策程序等幾個關鍵方面進行審查，以提高審查效率，保證審查的科學性和合法性。

（6）審查方式合法化。合法性審查的方式多種多樣，如專家咨詢、聽證制度與公眾參與等，根據(jù)實際情況選擇合法且合適的審查方式至關重要。對于爭議較大、內容復雜的決策，必須通過專家咨詢會、聽證會等有針對性的討論會來審查；對于爭議較小、內容簡單的決策，通過書面或電子文件審查即可。

二、重大行政決策合法化的價值意義

社會主義政治文明建設的重要任務是保證行政決策的法制化、民主化和科學化。重大行政決策作為一種全局性的決策，關涉公民的根本利益和社會公共利益，決策一旦失敗，公民和社會團體難以通過行政訴訟獲得應有的救濟。因此，完善重大行政決策的合法化程序、建立合法性審查制度，是行政決策科學化、民主化、法制化的重要保障，是社會主義政治文明建設的根本要求。具體來講，重大行政決策合法化的價值主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

1.決策科學化的保證

重大行政決策是解決社會矛盾的基礎，與影響范圍較小的一般行政決策不同，它是針對全局的決策，在目標上考慮得更大，涉及的范圍更廣，影響也更為深遠。重大行政決策一旦出現(xiàn)失誤，勢必會造成嚴重的損失，乃至災難性的后果，導致經(jīng)濟社會發(fā)展受阻和人民利益受損。所以，重大行政決策的擬定與審查必須保證其科學性，嚴格避免隨意決策、法外決策和非理性決策，確保決策權不會被濫用或者誤用，以降低決策風險和避免決策失誤。[8]

2.決策順利實施的前提條件

重大行政決策只有通過合法化的過程才能夠獲得合法地位，未通過合法化認證的決策本身不具有合法性和權威性，難以獲得公眾的認可，一旦實施必然會遭到來自各方面的阻力，最終導致決策失敗。[5]

3.依法行政的內在要求

依法行政是依法治國的關鍵，依照法律法規(guī)行使權力是我國社會主義法制的必然要求。依法決策是依法行政的前提，決策合法是行政合法的必要條件。行政主體要遵循“權力法定”原則，不越權行事，其行政手段不應根據(jù)個人意愿隨意實施，而應依據(jù)一定的法律法規(guī)行事，不能超越法律法規(guī)的界限。[5]在重大行政決策合法化過程中，無論是決策的制定還是決策的審查，都應嚴格依法進行，這體現(xiàn)了我國依法行政的內在要求。

4.保障人民合法利益的必然要求

依法治國、依法行政，其根本目的是為了維護廣大人民群眾的切身利益。政府科學民主決策，能夠反映人民的意愿，增強人民群眾對政府的信賴和認同；而錯誤的決策，將背離人民的意愿，損害政府在人民心中的形象。重大行政決策合法化，要求依法制定決策和依法審查決策，將決策的重點放在推進發(fā)展和改善民生上，保證決策的科學性、民主性，從而保障人民的合法權益。

三、我國重大行政決策合法化現(xiàn)狀

迄今為止，盡管國務院已經(jīng)出臺了多個用于推進依法行政的重要文件，提出要重視重大行政決策的合法化，加強法治政府建設，各地市也建立了相應的重大行政方案合法性審查機制，但是依法決策和依法審查的目標并未完全實現(xiàn)，還存在諸多問題。

1.相關法律法規(guī)位階較低

行政決策主體制定重大行政決策的權力屬于行政權，理應受到法律的約束和規(guī)范。[8]自2008年國務院出臺《關于加強市縣政府依法行政的決定》開始，江西、青海、湖南等十多個省、市、自治區(qū)均先后出臺了針對重大行政決策的地方規(guī)章制度[9]，完善了重大行政決策的合法化程序，從立法的角度制定了科學民主的決策程序，使重大行政決策的制定、審查和實施有法可依。但由于地方行政法規(guī)的位階相對較低、權威性不高且約束力不強，這些法規(guī)往往被束之高閣，未能有效實施。而最高立法機關關于重大行政決策的高位階法律法規(guī)卻一直沒有出臺，立法進程嚴重滯后。

2.合法性審查主體不明確

由于中央并未對重大行政決策合法性審查的主體做出統(tǒng)一明確的規(guī)定，也未限制審查主體的選擇，各地區(qū)通常根據(jù)自己的需求和當?shù)氐膶嶋H情況選擇相應的機構作為合法性審查的主體，探索適合自己的審查模式。目前，最常見的審查主體是本機關內部法制機構，因為這種選擇對于行政機關來說是最簡便和最有利的。但是這種審查主體的審查效果不太理想。合法性審查主體與行政決策主體同屬一個機關，往往是上下級的關系，審查主體就算是發(fā)現(xiàn)了決策問題也難以違背領導的意愿，審查作用難以體現(xiàn)。而另外兩個審查主體——本機關外部法制機構和本級人民政府法制機構，由于審查主體與決策主體同為政府工作人員，多為在工作和生活中經(jīng)常打交道的同事，在中國濃厚的人情社會氛圍下，審查通常是走一下過場，作用不大。此外，各地政府法制機構還或多或少地存在人員配置不合理的現(xiàn)象，審查人員良莠不齊，合法性審查的專業(yè)水平難以保證。

3.公眾參與和專家論證的效果不強

公眾參與攸關其利益的重大行政決策，不僅有利于決策的民主化，而且能夠提升決策的質量，是實現(xiàn)重大行政決策合法化的重要途徑。我國某些地區(qū)在一些領域已經(jīng)進行了公眾參與的探索，如杭州的開放式?jīng)Q策。但是目前所進行的公眾參與的探索，存在著決策效率較低、參與效果較差，甚至“作秀”參與和不文明參與的情況，參與程序還有待完善。另外，在重大行政決策制定和實施過程中，還需要借助“外腦”的力量，科學、全方位地為決策咨詢、論證，即專家論證[10]，參考論證的結果對決策作恰當?shù)男薷?，能夠有效保證政府決策的合法性[11]和科學性。但目前我國的專家論證大多流于形式，多數(shù)專家只是被動地參與重大行政決策，常受到委托機關的干擾和暗示，對決策結果難以產生實質性影響。甚至有的地方政府為了使決策能夠順利進行，只挑選與自己意見一致的專家參與論證，嚴重違背了設立專家論證的初衷。

4.監(jiān)督力度不足

目前我國重大行政決策方案合法化面臨著自我監(jiān)督為主、上級監(jiān)督為輔、外部監(jiān)督缺乏的現(xiàn)狀。自我監(jiān)督即相關機構和個人自覺管束自己依法行政的行為，這種監(jiān)督的效果十分有限。上級監(jiān)督通常指人大及其常委會的監(jiān)督，我國憲法規(guī)定人大及其常委會依法享有對國家檢察機關、審判機關和行政機關的監(jiān)督權。但上級監(jiān)督目前面臨著兩方面的困境：一方面，缺乏與人大對重大行政決策合法化監(jiān)督相關的法律法規(guī)，人大的監(jiān)督職能難以正常發(fā)揮；另一方面，人大對重大行政決策的監(jiān)督通常是被動的，只有當決策文件在審查中出現(xiàn)問題并向人大反映后，監(jiān)督程序才啟動。[9]外部監(jiān)督是指社會監(jiān)督，包括公眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督等。重大行政決策涉及面廣，對社會利益格局具有較強的調整功能，與人民群眾的切身利益密切相關，因此外部監(jiān)督具有主體多元、監(jiān)督力度強等重要特點。但是，我國重大行政決策外部監(jiān)督的制度建設滯后，外部監(jiān)督的作用難以真正發(fā)揮。

四、完善我國重大行政決策合法化的對策

1.制定高位階的法律法規(guī)

“法令行則國治，法令馳則國亂”，法律是一個國家長久治安的有力保障。我國作為法制國家，重大行政決策合法化相關規(guī)定只在各級政府出臺的相關法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范中出現(xiàn)，且常常被忽略，沒有獨立的、高位階的相關法律出臺，缺乏強制性，無助于決策的執(zhí)行。因此，為推進依法行政，真正實現(xiàn)重大行政決策的法制化、民主化和科學化，最高立法機關應盡快制定相關的高階位法律法規(guī)，并據(jù)此建立一套剛性的重大行政決策的合法化審查程序，對決策主體、決策權限、審查主體、審查內容等做出明確規(guī)定。[4]

2.科學設置合法的審查主體

為了確保重大行政決策的合法化，科學設置合法的審查主體至關重要。中共十八屆四中全會提出要“推行政府法律顧問制度，建立法制機構人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍，保證法律顧問在制定重大決策、推進依法行政中發(fā)揮積極作用”。政府法律顧問可以勝任重大行政決策合法性審查的職責，且具有多種優(yōu)勢：一方面，政府法律顧問作為審查主體，與決策主體是并列的關系，具有平等的法律地位，能夠排除人為的干擾、保持中立的立場；另一方面，政府法律顧問隊伍由相關專家和律師組成，具有豐富的專業(yè)知識，不僅能夠保證決策的合法性和科學性，而且可以兼顧決策的民主性。[12]當然，政府法律顧問作為審查機構，也必須依法行使審查權力，避免因個人或部門利益而導致“走后門”情況的發(fā)生。

3.加強公眾參與力度，完善專家論證制度

2014年《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中提出，要“健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”。從近兩年的具體情況來看，盡管各地區(qū)為保證重大行政決策的順利執(zhí)行，也強調加強公眾參與和專家論證制度，但是整體上并未達到預期效果。為保證重大行政決策的民主化和科學化，應引導和鼓勵公眾參與到?jīng)Q策的審查中，同時完善專家論證制度，虛心聽取專家對決策的建議和指導。

4.健全監(jiān)督機制

重大行政決策方案合法化的過程是一個需要不斷進行監(jiān)督的過程，無論是決策的制定、審查還是實施，都離不開監(jiān)督。健全的監(jiān)督機制是保證重大行政決策合法化的重要手段。首先，應制定相關的法律法規(guī)，明確人大及其常委會行使監(jiān)督權力的范圍和方式；其次，應加強人大及其常委會的自我監(jiān)督能力，避免濫權現(xiàn)象的發(fā)生；最后，應加強社會輿論、新聞媒體和公眾的監(jiān)督，保障重大行政決策始終能夠有助于改善民生、促進經(jīng)濟社會的持續(xù)健康發(fā)展。

參考文獻：

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