李 停

(銅陵學(xué)院 經(jīng)濟學(xué)院, 安徽 銅陵 244000)

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我國土地信托模式的選擇與實踐

李 停

(銅陵學(xué)院 經(jīng)濟學(xué)院, 安徽 銅陵 244000)

土地信托有助于克服現(xiàn)實、制度和技術(shù)約束，是現(xiàn)階段農(nóng)地證券化模式的必然選擇。我國目前實踐的土地信托都是間接代理模式，進一步可分成“雙合作社”和“二次代理”模式。土地信托“二次代理”模式有效緩解農(nóng)民知識存量不足的矛盾，與土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)相適應(yīng)，有利于集成信托業(yè)務(wù)的開展，適合現(xiàn)階段在我國廣泛推廣。未來土地信托流轉(zhuǎn)實踐需要解決委托人和受托人身份確定、信托財產(chǎn)集中、參與主體的收益分配和風(fēng)險分擔(dān)等方面問題。

農(nóng)地證券化； 土地信托； 二次代理； 農(nóng)村合作社； 集成信托業(yè)務(wù)

一、引言

2017年2月5日，中央一號文件要求“推進農(nóng)地金融創(chuàng)新，加快農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革”。土地制度變革是一切社會制度變革的基礎(chǔ)[1]。反過來，社會制度必然是制度創(chuàng)新的邊界，限制了土地制度改革的可行集。在當(dāng)前中國，土地一方面承擔(dān)著重要的社會保障功能，另一方面，在城市化進程中，由于忌憚失去承包地，農(nóng)民只能選擇非永久性遷移，此時，土地成為農(nóng)民增收的掣肘。這是典型的“土地悖論”，以至于有學(xué)者驚呼：土地到底是農(nóng)民增收的保障，還是阻礙[2]？僅此看來，中國的土地制度改革面臨著雙重約束，既要通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)解決適度規(guī)模經(jīng)營問題，又要應(yīng)用農(nóng)地金融化使農(nóng)民從固化的人地依附關(guān)系中得到解脫。以土地信托為主的農(nóng)地證券化提供了破解問題的新思路。

土地信托是農(nóng)地證券化的一種實現(xiàn)形式，兼有土地流轉(zhuǎn)和土地金融雙重屬性。根據(jù)《信托法》對信托業(yè)務(wù)的界定和中國特殊的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)安排，我國土地信托實為農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)信托，是指承包戶基于對受托人的信任，將其土地承包經(jīng)營權(quán)委托給受托人，由受托人按承包戶的意愿以自己的名義，為承包戶的利益對其進行管理或處分的行為[3]。從國內(nèi)文獻來看，徐紀(jì)平[4]最早將土地信托視為土地流轉(zhuǎn)的一種形式。趙立新等[5]、徐海燕等[6]從法律適用性角度，認(rèn)為農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是自益性信托，土地信托流轉(zhuǎn)的客體是土地經(jīng)營權(quán)而非承包權(quán)。劉衛(wèi)柏等[7]、王方等[8]從土地信托流轉(zhuǎn)模式，鄧昂[9]從土地信托流轉(zhuǎn)的路徑，陳志等[10]從經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的風(fēng)險控制，分別對我國農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)進行了研究。這些研究在土地信托流轉(zhuǎn)的法律適用性、模式選擇、路徑設(shè)計等方面取得了一定理論成果，但對土地信托運行機制的研究仍顯不足，對土地信托模式的分類也比較粗糙。

毋庸置疑，制度、技術(shù)和現(xiàn)實等各種約束的存在，迫使我們不能照搬私有制國家的土地信托模式。我國農(nóng)地權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜，各地地形地貌差異較大，在農(nóng)地金融創(chuàng)新模式上不應(yīng)該千村一面，本文分兩個層次探討農(nóng)地金融創(chuàng)新問題。第一個層次通過比較不同農(nóng)地證券化模式的運行機制，論證土地信托是現(xiàn)階段我國農(nóng)業(yè)證券化模式的必然選擇。顯然，這個任務(wù)既是理論邏輯的需要，也是土地信托實踐的起點。第二個層次對比目前我國土地信托流轉(zhuǎn)實踐的“雙合作社”模式和“二次代理”模式， 回答現(xiàn)階段我國土地信托流轉(zhuǎn)模式的選擇問題，并在此基礎(chǔ)上進一步探討土地信托流轉(zhuǎn)實踐的存在問題和未來發(fā)展。

二、不同農(nóng)地證券化模式的運行機制比較

我國目前已經(jīng)開始實施使用權(quán)入股、地票和土地信托等3種初級形式的農(nóng)地證券化，不同農(nóng)地證券化模式有著不同的運行機制。

(一)使用權(quán)入股

使用權(quán)入股是指承包人將土地使用權(quán)量化為股份用于出資，實行土地股份合作經(jīng)營，并取得相應(yīng)的經(jīng)濟利益。使用權(quán)入股在實踐中可分成土地入股和股份合作形式，二者差別在于農(nóng)戶入股后是否繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。使用權(quán)入股可以追溯到1987年廣東南海農(nóng)村土地股份合作試驗。隨后土地股份合作在全國呈星火燎原之勢迅猛發(fā)展，在沿海發(fā)達省份更為普遍。資料顯示，1993年入股土地2.46萬畝，到1995年上半年就達12萬畝左右。早期使用權(quán)入股運作機制相對簡單，農(nóng)戶將土地使用權(quán)折算成一定數(shù)量股份后流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶，并根據(jù)實際經(jīng)營狀況分得股利，如參與生產(chǎn)也可獲得相應(yīng)的工資收入?，F(xiàn)階段，隨著集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市政策放開，使用權(quán)入股已從早期的單純土地要素股份合作向勞動、資金、土地等多要素股份合作模式演變。圖1以山東省滕州市南沙河鎮(zhèn)上營村為例，闡述以三要素股份合作為特征的“上營模式”的運行機制。

圖1 使用權(quán)入股的“上營模式”運行機制

農(nóng)地使用權(quán)入股的“上營模式”的鮮明特點是以土地流轉(zhuǎn)為突破口，成立置業(yè)股份合作、勞動股份合作和土地股份合作等新型農(nóng)村合作社。其中，土地流轉(zhuǎn)將集體建設(shè)用地的異地置換和農(nóng)戶承包土地的規(guī)模流轉(zhuǎn)有機結(jié)合起來，帶動土地、資金、勞動力等要素的合理流動。農(nóng)戶將土地折算成一定數(shù)量的股份，成立土地股份合作社，經(jīng)土地整治、改良后，既可以實現(xiàn)集體建設(shè)用地的異地置換，也可將連片土地流轉(zhuǎn)給合作社、家庭農(nóng)場和種糧大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體；農(nóng)戶將閑散資金匯集成立置業(yè)股份合作社，在異地置換的建設(shè)用地上建造廠房租賃給工商企業(yè)；同時，土地流轉(zhuǎn)后的“剩余”勞動力也可成立勞務(wù)合作社，形成對工商企業(yè)和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的勞動力供給。

(二)地票

地票是指農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地經(jīng)過復(fù)墾并經(jīng)土地管理部門嚴(yán)格驗收后，所產(chǎn)生的指標(biāo)以票據(jù)的形式通過農(nóng)村土地交易所公開拍賣的農(nóng)地證券化模式[11]。2008年12月5日，全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點城市重慶市率先成立土地交易所，進行“地票”交易。截止到2015年12月底，重慶市已累計完成地票交易17.29萬畝，共計345.66億元；地票質(zhì)押8354畝，金額12.23億元；地票落地使用11.7萬畝，實際占用耕地7.3萬畝。圖2是地票模式的運行機制。

圖2 重慶地票模式運行機制

土地證券化的地票模式運行經(jīng)歷復(fù)墾、驗收、交易和落地4個環(huán)節(jié)。復(fù)墾環(huán)節(jié)中，經(jīng)2/3以上村民同意后，將農(nóng)村宅基地和農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，真正做到土地開發(fā)的“先造后用”；整理驗收環(huán)節(jié)中，由土地行政主管部門依據(jù)相關(guān)規(guī)定，對復(fù)墾土地劃分等級，嚴(yán)格進行評估與驗收，扣除農(nóng)民集中安置和集體建設(shè)用地指標(biāo)后，多余土地發(fā)給原土地使用權(quán)人并取得相應(yīng)面積的票證，形成地票供給；市場交易環(huán)節(jié)中，經(jīng)村民委員會研究同意在土地交易所進行地票交易，地票讓渡人獲得交易價款，受讓人獲得城市用地指標(biāo)，地票價格依市場供求關(guān)系決定，地票產(chǎn)生的區(qū)位級差收益在集體和村民之間按照15∶85的比例分配；落地使用階段，地票受讓人根據(jù)購買地票額度，在城市近郊區(qū)征地，實現(xiàn)建設(shè)用地的城鄉(xiāng)空間置換，形成地票的需求。在地票產(chǎn)生和落地使用過程中，因土地復(fù)墾和地票交易會出現(xiàn)較大的資金缺口，需要建立城市金融資本進入農(nóng)村的新渠道：一是以復(fù)墾項目收益抵押權(quán)為擔(dān)保，創(chuàng)新農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾貸款；二是取得地票證書的受讓人可將地票作為權(quán)益類抵押擔(dān)保向金融機構(gòu)貸款融資，創(chuàng)新地票質(zhì)押貸款。

(三)土地信托

嚴(yán)格意義上，我國的土地信托實質(zhì)上是農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)信托，具體是指原始承包戶將其擁有的一定期限內(nèi)的土地承包經(jīng)營權(quán)讓渡給受托人，受托人遵照委托人的意愿，以自己的名義對信托資產(chǎn)進行管理或處分的行為。

如果證券市場足夠發(fā)達，土地信托可采取直接代理模式。該模式下，農(nóng)戶作為委托人將承包期內(nèi)的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給受托人——農(nóng)業(yè)種植大戶，解決其適度規(guī)模經(jīng)營問題，并按照合同取得資本收益，實現(xiàn)農(nóng)地資本化。受托人根據(jù)需要，以其擁有的合法資產(chǎn)向商業(yè)銀行或信托投資銀行申請抵押貸款獲得間接融資，解決農(nóng)地金融問題。如果證券化市場足夠發(fā)達，商業(yè)銀行還可憑承包經(jīng)營權(quán)預(yù)期收益流擔(dān)保將貸款出售給一個特殊機構(gòu)SPV，實現(xiàn)資本證券化。SPV再將購入的資產(chǎn)打包匯成資產(chǎn)池，設(shè)計成不同類型的標(biāo)準(zhǔn)化證券并向投資者出售，完成證券市場化。如果農(nóng)地確權(quán)完成，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場體系健全，農(nóng)民還可以將其持有的信托資產(chǎn)向信托投資公司抵押變現(xiàn)，以獲得進城后在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的寶貴資金。圖3是土地信托直接代理模式的運行機制。

圖3 土地信托直接代理模式的運行機制

(四)不同農(nóng)地證券化模式的比較

規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)業(yè)融資和人地依附性是當(dāng)前困擾我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的三大難題。以轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)包、互換為主的農(nóng)民自發(fā)土地流轉(zhuǎn)形式只能解決規(guī)模經(jīng)營問題，對農(nóng)業(yè)融資難和人地依附強卻束手無策。這就需要在傳統(tǒng)土地流轉(zhuǎn)方式中融入金融血液，借助農(nóng)地證券化破解農(nóng)業(yè)融資難、人地依附關(guān)系固化等難題。表1對比了使用權(quán)入股、地票、土地信托等3種農(nóng)地證券化模式在農(nóng)地流轉(zhuǎn)類型、規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)業(yè)融資以及人地依附關(guān)系等方面差異，作為現(xiàn)階段我國農(nóng)地證券化模式選擇的重要參考。

表1 不同農(nóng)地證券化模式的比較

使用權(quán)入股將土地集中到新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體手中，有利于實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟和資金、土地、勞動等要素的重新配置，同時資金入股結(jié)社也能部分緩解農(nóng)業(yè)融資問題。使用權(quán)入股模式下，農(nóng)民可自由選擇是否參加勞務(wù)股份合作社，但不能出讓土地股份向城市永久遷移，人地依附關(guān)系有一定程度改善。地票模式本質(zhì)上是城鄉(xiāng)建設(shè)用地的空間置換，與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)沒有直接聯(lián)系，因此農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和人地依附性沒有根本變化。但在地票產(chǎn)生過程中，農(nóng)業(yè)建設(shè)用地復(fù)墾貸款可為地票出讓農(nóng)戶改善農(nóng)業(yè)融資狀況。

土地信托化具有鮮明的制度優(yōu)勢，一定程度上為解決上述難題指出一條明路。農(nóng)民作為委托人以承包期內(nèi)的合法財產(chǎn)——承包經(jīng)營權(quán)為信托資產(chǎn)，與受托人建立信托關(guān)系。受托人將不同委托人的分散土地集中經(jīng)營，解決規(guī)模經(jīng)營問題，還可以將受讓的承包期內(nèi)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)進行抵押、擔(dān)保，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)間接融資。一旦證券市場和農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場發(fā)育成熟，還可以將承包經(jīng)營權(quán)的未來收益作為擔(dān)保發(fā)行債券，在二級市場出售，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)直接融資。土地信托能兼顧公平和效率，實現(xiàn)市場機制和公有制的完美兼容，使農(nóng)地產(chǎn)權(quán)貨幣化、資本化，是將農(nóng)民從土地束縛中解放出來的重要制度設(shè)計。

三、土地信托是現(xiàn)階段我國農(nóng)地證券化模式的必然選擇

(一)我國農(nóng)地證券化模式選擇的約束條件

農(nóng)地證券化業(yè)務(wù)涉及金融、法律、經(jīng)濟等多個領(lǐng)域，是一項技術(shù)性很強的農(nóng)地金融制度創(chuàng)新，加之農(nóng)村土地歸集體所有，現(xiàn)階段我國農(nóng)地證券化模式選擇必然會有多方面約束條件，歸納起來主要是制度約束、技術(shù)約束和現(xiàn)實約束3個方面。

首先是現(xiàn)實約束。理論上講，完整的農(nóng)地證券化流程包括農(nóng)地資本化、資本證券化、證券市場化3個階段，對應(yīng)解決規(guī)模經(jīng)營、資本增值、融資變現(xiàn)3個主要職能[12]。目前，實踐中的農(nóng)地證券化仍停留在農(nóng)地使用權(quán)入股、地票、土地信托等形式，尚處在農(nóng)地資本化階段。從我國農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀來看，人地依附、財產(chǎn)性收入低仍是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的最大障礙。要克服這些現(xiàn)實約束，我國農(nóng)地證券化模式選擇不僅要解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題，還要成為金融創(chuàng)新的工具，將農(nóng)民對土地從有形占有轉(zhuǎn)變?yōu)闊o形占有，從而獲得更多的財產(chǎn)收益。

其次是制度約束。與私有制國家不同，我國農(nóng)地歸集體所有，承包權(quán)也不在流轉(zhuǎn)范圍內(nèi)，這構(gòu)成了我國農(nóng)地證券化模式選擇的制度邊界。因此，不僅不能以農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)抵押融資開展資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)，也不能以此為標(biāo)的物，將所產(chǎn)生的未來收益作為擔(dān)保進行資產(chǎn)證券化。土地不僅是農(nóng)民主要的生產(chǎn)資料，還承載著重要的社會穩(wěn)定器功能。如果允許以承包權(quán)未來收益發(fā)行證券，一旦經(jīng)營失敗，農(nóng)民就會面臨失地風(fēng)險。制度約束是一種剛性限制，不管采取哪種農(nóng)地證券化模式，只能以承包期內(nèi)的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)所產(chǎn)生的未來收益為擔(dān)保開展證券化業(yè)務(wù)，保證農(nóng)民土地承包權(quán)不會喪失。

最后是技術(shù)約束。農(nóng)地證券化是一項復(fù)雜的業(yè)務(wù)活動，技術(shù)自然也是農(nóng)地證券化模式選擇的約束條件。我國證券市場起步晚，農(nóng)村金融市場也不健全，無疑會對資本證券化、證券市場化產(chǎn)生影響。盡管《物權(quán)法》明確了承包經(jīng)營權(quán)是用益物權(quán)，可以進行抵押，但土地二次流轉(zhuǎn)后，與承包權(quán)分離的經(jīng)營權(quán)是物權(quán)還是債權(quán)尚未明確?！缎磐蟹ā芬?guī)定作為土地承包經(jīng)營權(quán)信托的受托人，應(yīng)在資金、專業(yè)管理、人才儲備方面具備一定優(yōu)勢，顯然現(xiàn)階段我國商業(yè)銀行還不能完全具備。當(dāng)前農(nóng)地確權(quán)工作已進入改革深水區(qū)，統(tǒng)一的公共產(chǎn)權(quán)交易平臺尚未形成，農(nóng)地證券市場化仍任重道遠。金融、法律、產(chǎn)權(quán)等技術(shù)約束的存在，告誡我們在選擇農(nóng)地證券化模式時，要遵循循序漸進的原則，條件不成熟時不要盲目推進。

(二)土地信托的制度優(yōu)勢

現(xiàn)實約束、制度約束和技術(shù)約束大大限制了農(nóng)地證券化模式選擇的可行集。比較其他類型的農(nóng)地證券化模式，土地信托具有明顯的制度優(yōu)勢。

首先,土地信托是公有制的有效實現(xiàn)形式，也是現(xiàn)階段我國實現(xiàn)共同富裕的重要路徑安排。共同富裕是社會主義的本質(zhì)，是研究中國問題的最大公約數(shù)[13]。土地信托是公有制的有效實現(xiàn)形式，學(xué)界稱之為信托共有。土地信托以“受人之托，代人理財”為基石，實現(xiàn)了個人財產(chǎn)的社會化和產(chǎn)權(quán)主體的多元化。信托已不是個人資金的簡單加總，而是馬克思所說的“聯(lián)合起來的生產(chǎn)者的財產(chǎn)，即直接的社會財產(chǎn)”[14]。土地信托具有私人和共有雙重屬性，踐行了馬克思所說的“作為私人財產(chǎn)的資本在資本主義生產(chǎn)方式本身范圍內(nèi)的揚棄”[15]。信托共有制的“共治、共享”機制與社會主義市場經(jīng)濟價值準(zhǔn)則天然契合，使得土地信托成為現(xiàn)階段我國實現(xiàn)共同富裕的重要路徑安排。

其次,土地信托具有所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)“三權(quán)”分離的天然屬性，能兼顧公平和效率，實現(xiàn)市場機制和公有制的完美兼容。土地信托具有所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)“三權(quán)”分離的天然特征，剛好與現(xiàn)階段我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系中所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)三權(quán)分立相契合。土地信托一手托公平，一手托效率。土地信托的共有屬性保證了土地種植收益和增值收益在利益相關(guān)人之間的分享，防止土地兼并后新地主的誕生或者大工業(yè)資本剝削勞動，杜絕社會兩極分化。受托人擁有高效的管理決策能力，能有效緩解民眾知識存量不足的矛盾，憑借法律所有權(quán)享有與其知識、技能相一致的收益。土地信托還可以與集合信托業(yè)務(wù)結(jié)合起來，結(jié)集社會閑散資金形成高效信托資本，達到利益分享和金融普惠。土地信托成為公平和效率的平衡器，實現(xiàn)了市場機制和公有制的完美兼容。

最后，土地信托使農(nóng)民對土地的“占有”從有形變成無形，把農(nóng)民從固化的土地依附關(guān)系中解放出來，實現(xiàn)勞動力永久性遷移。造成城鄉(xiāng)勞動力非永久性遷移并非是戶籍制度，而是強的人地依附關(guān)系。土地信托化就是把農(nóng)民從土地束縛中解放出來的重要制度設(shè)計。土地信托將農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式和農(nóng)地金融有機結(jié)合起來，不僅能實現(xiàn)土地適度規(guī)?；?jīng)營，也為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供金融支持。土地信托化可實現(xiàn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的貨幣化，使“實產(chǎn)”變成“實錢”，把農(nóng)民從固化的農(nóng)地依附關(guān)系中解放出來。信托化、證券化的農(nóng)地資產(chǎn)還可以在二級市場抵押變現(xiàn)，既不會喪失農(nóng)地承包權(quán)，同時也為農(nóng)民獲得進城安家置業(yè)的寶貴資金。農(nóng)民再也不用擔(dān)心因?qū)ν恋亍笆栌诳词亍睂?dǎo)致承包權(quán)喪失，有利于最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動力永久性遷移。

四、目前我國土地信托流轉(zhuǎn)的主要實踐模式

與國外不同，我國目前實踐的土地信托都是間接代理模式，彌補了農(nóng)戶直面市場時知識存量低的不足。間接代理模式又根據(jù)運行機制不同，進一步分成“雙合作社”和“二次代理”模式，最早分別在江蘇無錫和安徽宿州兩地實踐。

(一)“雙合作社”模式及實踐

土地信托的“雙合作社”模式中，農(nóng)戶作為受益人(也是原始委托人)在自愿基礎(chǔ)上，以確權(quán)后的土地為基礎(chǔ)成立農(nóng)村股份合作社，并作為信托關(guān)系的委托人。農(nóng)村土地股份合作社將土地信托給具備資質(zhì)的信托公司，信托公司作為受托人開展集成信托業(yè)務(wù)，再將整治后的土地連片流轉(zhuǎn)給作為服務(wù)商的農(nóng)業(yè)種植專業(yè)合作社。農(nóng)戶收益根據(jù)信托協(xié)議由固定和浮動增值收益兩部分組成，信托公司獲得傭金收入，服務(wù)商獲得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的剩余。由于整個信托活動涉及土地股份、農(nóng)業(yè)種植兩個專業(yè)合作社，故稱作“雙合作社”模式。

圖4 土地信托“雙合作社”模式的運行機制

2013年11月8日，北京國際信托有限公司推出“北京信托·土地信托之無錫桃園村項目”，是“雙合作社”模式在我國的最早實踐。桃園村233戶村民本著自愿原則，將其擁有的已經(jīng)確權(quán)頒證的158畝土地入股成立土地股份合作社，并取得相應(yīng)的股權(quán)證書。北京國際信托有限公司以桃園村158畝農(nóng)用地的土地經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)與土地股份合作社簽訂土地信托協(xié)議，并對土地承包經(jīng)營權(quán)進行管理，向每位農(nóng)戶發(fā)放經(jīng)監(jiān)管部門批準(zhǔn)的“土地受益權(quán)證”。北京國際信托有限公司負責(zé)土地整治、流轉(zhuǎn)等信托財產(chǎn)的管理，將連片土地租賃給由桃園村5位種桃能手發(fā)起成立的水蜜桃專業(yè)合作社。根據(jù)需要，北京信托也可以開展集成信托業(yè)務(wù)，專業(yè)種植合作社提供流動性支持。按照信托協(xié)議，通過土地信托流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶作為受益人可享受每年1700元/畝的固定土地租金收入；7年后，待土地、果樹培育期結(jié)束，農(nóng)戶還可以按照20%的比例分紅獲得浮動收益。

圖5 江蘇無錫桃園村土地信托“雙合作社”模式的交易流程

(二)“二次代理”模式及實踐

所謂二次代理，是指委托代理和信托代理。一次代理是農(nóng)民自愿將土地承包經(jīng)營權(quán)委托給集體經(jīng)濟組織或政府出資成立的土地信托機構(gòu)；二次代理是集體經(jīng)濟組織或土地信托機構(gòu)將整治好的土地托付給信托公司，再由信托公司直面市場尋求經(jīng)營者或服務(wù)商。在間接代理模式下，農(nóng)戶僅作為信托受益人監(jiān)督代理人的行為，避免農(nóng)民直接面對市場，彌補農(nóng)民社會知識占有量不足的欠缺。同時，在利益分配中，信托公司將農(nóng)地固定收益和增值收益直接分配給農(nóng)戶，杜絕集體經(jīng)濟組織利用職權(quán)發(fā)生尋租和腐敗行為。信托公司則可以利用其自身業(yè)務(wù)優(yōu)勢，開展集成信托業(yè)務(wù)，為服務(wù)商解決農(nóng)業(yè)融資難題。

圖6 土地信托“二次代理”模式的運行機制

2013年10月15日，中國首單土地流轉(zhuǎn)信托正式落地安徽宿州市埇橋區(qū)。該信托計劃包括由A類委托人委托的信托資產(chǎn)和B類、T類委托人交付的資金組成，實現(xiàn)信托資產(chǎn)的集成功能。其中A類委托人為宿州市埇橋區(qū)人民政府，信托財產(chǎn)是埇橋區(qū)朱仙莊鎮(zhèn)朱廟村、塔橋區(qū)約5400畝農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)，中信信托為信托人，服務(wù)商由安徽帝元現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投資發(fā)展有限公司承擔(dān)。圖7是宿州埇橋區(qū)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托交易結(jié)構(gòu)圖。該信托計劃從2013年9月開始，至2025年9月土地承包經(jīng)營權(quán)到期時終止，信托期限為12年。整個土地信托實踐分為3個階段：

第一階段是原始委托人(受益人)農(nóng)戶與委托人埇橋區(qū)人民政府簽訂委托代理合同，并按照信托協(xié)議取得租金收益。農(nóng)戶先與其所在村委會簽訂《農(nóng)地土地承包經(jīng)營權(quán)委托轉(zhuǎn)包合同》，將一定時間期限內(nèi)的土地經(jīng)營處分權(quán)讓渡給村委會，然后再由村委會、地方政府逐級簽訂《委托管理協(xié)議》。經(jīng)過多級代理后，埇橋區(qū)政府獲得委托資產(chǎn)——期限內(nèi)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的處分權(quán)。

第二階段是委托人宿州市埇橋區(qū)政府將信托資產(chǎn)委托給受托人中信信托有限責(zé)任公司，后者取得信托資產(chǎn)在信托期限內(nèi)的處分權(quán)，并制定利益分配方案。A類信托按照以下順序進行支付：A類基本收益→計提未付的土地整治投資本金→A類信托單位的超額收益→受托人的浮動信托報酬。B類、T類信托收益由發(fā)行時的信托文件具體規(guī)定。

第三階段是受托人中信信托制定土地信托流轉(zhuǎn)計劃，計劃核心有兩部分組成:一是以B類、T類委托人現(xiàn)金為基礎(chǔ)，向社會發(fā)布土地規(guī)劃、整理招商，尋求土地信托交易的服務(wù)商，最終安徽帝元現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投資發(fā)展有限公司獲得服務(wù)商資質(zhì)；二是以整治后的連片土地一定期限內(nèi)的A類委托人土地承包經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)，通過簽訂出租合同將土地租賃給農(nóng)業(yè)經(jīng)營企業(yè)或種糧大戶。后者以土地未來經(jīng)營收益流支付租金和土地整治收益。整個信托交易流程中，利益分配至關(guān)重要。規(guī)定原始委托人持有的A類信托單位享有收益優(yōu)先分配權(quán)，其次要返還B類、T類信托資金本金和基本收益，余額作為受托人的浮動信托報酬分配給受托人。受托人中信公司作為剩余索取權(quán)者與其擁有的剩余控制權(quán)基本匹配，同時承擔(dān)了絕大多數(shù)市場風(fēng)險，農(nóng)戶的經(jīng)濟利益得到有效的保障。

圖7 安徽宿州埇橋區(qū)土地信托“二次代理”模式交易流程

五、現(xiàn)階段我國土地信托模式的選擇

(一)現(xiàn)階段為什么不宜推行土地信托直接代理模式？

土地信托直接代理模式的參與者都是市場主體，政府僅扮演監(jiān)督人角色，該模式具有節(jié)約交易成本、杜絕尋租行為、農(nóng)地融資變現(xiàn)能力強等優(yōu)點，為投資人提供了新的投資渠道，但在我國現(xiàn)階段尚不具備大面積推廣直接代理模式的現(xiàn)實基礎(chǔ)。首先，資本化后的農(nóng)地資產(chǎn)在證券市場化后，一旦農(nóng)業(yè)種植大戶經(jīng)營不善，SPV的風(fēng)險隔離效應(yīng)為商業(yè)銀行規(guī)避風(fēng)險，投資者作為債權(quán)人行使權(quán)利可能會使農(nóng)戶失地，觸犯土地信托模式選擇中的政策紅線原則。正因為如此，土地信托的直接代理模式在以土地私有的西方國家應(yīng)用比較普遍。其次，直接代理模式整個流程涉及十分復(fù)雜的金融、保險、法律等知識，參與人的利得多寡與其知識存量息息相關(guān)。我國農(nóng)民整體文化水平不高，社會知識占有量普遍不足，直接代理模式使農(nóng)戶直面市場，農(nóng)戶在直接代理模式下的利益很難得到保障。最后，土地信托的直接代理形式順暢運行要以健全、發(fā)達的金融、證券和產(chǎn)權(quán)等市場體系為前提。在當(dāng)前我國農(nóng)村金融體系尚不健全、證券二級市場不發(fā)達、公共產(chǎn)權(quán)交易市場剛剛起步的背景下，推行土地信托的直接代理模式可謂是舉步維艱。

(二)土地信托間接代理模式的選擇

同屬間接代理模式，“雙合作社”模式和“二次代理”模式有著不同的運行機制、交易流程，因此有不同的適用范圍。

首先，政府在“雙合作社”模式和“二次代理”模式運行機制中的作用不同。與直接代理模式一樣，“雙合作社”模式中政府也不直接參與信托業(yè)務(wù)，僅僅監(jiān)督整個業(yè)務(wù)活動。在“二次代理”模式中，政府或者由其出資籌建的土地信托機構(gòu)充當(dāng)了信托業(yè)務(wù)的重要角色——委托人，與受托人和服務(wù)商開展業(yè)務(wù)外來，可以彌補農(nóng)民直面市場時的知識存量不足。同時，政府的直接參與穩(wěn)定了農(nóng)戶收益預(yù)期，減少交易成本，農(nóng)戶參與土地信托活動的積極性得以保障。

其次，“雙合作社”模式和“二次代理”模式中的土地流轉(zhuǎn)機制和服務(wù)商角色不同。在“雙合作社”模式下，土地股份合作社和農(nóng)業(yè)種植專業(yè)合作社的組建具有自發(fā)性和地域性弊端，土地信托業(yè)務(wù)被局限在村民小組范圍內(nèi)。這就決定了“雙合作社”模式中土地流轉(zhuǎn)機制的市場化程度有限，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模偏小，與之相適應(yīng)的服務(wù)商多為合伙制企業(yè)形式——農(nóng)業(yè)種植專業(yè)合作社。而在“二次代理”模式下，由于各級政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)信托業(yè)務(wù)，既可提高土地流轉(zhuǎn)的市場化程度，也可增加土地流轉(zhuǎn)規(guī)模，這有利于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。與跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)相適應(yīng)，“二次代理”模式的服務(wù)商多為大型農(nóng)業(yè)企業(yè)，具有現(xiàn)代企業(yè)制度上的管理優(yōu)勢。土地信托的“二次代理”模式堅持所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的原則，是當(dāng)前我國特殊的農(nóng)地制度安排下對共有制實現(xiàn)形式的有益探索，對于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化、集約化經(jīng)營，促進傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型意義深遠。

最后，“雙合作社”模式和“二次代理”模式中的集成信托業(yè)務(wù)開展程度不同?！半p合作社”模式下的集成信托業(yè)務(wù)開展有限，主要是為服務(wù)商提供流動性支持。而“二次代理”模式的市場化程度高，容易與不同的金融產(chǎn)品實現(xiàn)嫁接。不僅可以開展B類、T類信托產(chǎn)品，為土地整治和農(nóng)業(yè)經(jīng)營提供流動性支持，還可以創(chuàng)新農(nóng)地金融將農(nóng)民從土地束縛中解放出來。由于“二次代理”模式中原始委托人讓渡的僅是一定時間內(nèi)的土地承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)地金融創(chuàng)新也不會導(dǎo)致農(nóng)戶失地。在當(dāng)前農(nóng)地仍承載著重要的社會保障職能的背景下，推廣土地信托的“二次代理”模式更具有重要性和必要性。

六、土地信托流轉(zhuǎn)存在問題和未來發(fā)展

土地借助信托工具實現(xiàn)流轉(zhuǎn)尚是一個新鮮事物，不可能像房地產(chǎn)信托那樣高歌猛進，實踐中仍存在諸多難題，而應(yīng)對和解決這些難題正是土地信托流轉(zhuǎn)的未來發(fā)展方向。

(一)我國現(xiàn)階段土地信托流轉(zhuǎn)實踐存在的問題

首先是委托人、受托人的身份。權(quán)益轉(zhuǎn)移是信托活動的法律特征，故信托財產(chǎn)必須擁有可轉(zhuǎn)讓性和獨立性，且委托人有權(quán)處分。農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)是用益物權(quán)，可以用于抵押、擔(dān)保，進行融資。但土地二次流轉(zhuǎn)后，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，分離出去的獨立經(jīng)營權(quán)是債權(quán)還是物權(quán)，是否具備抵押、擔(dān)保權(quán)能，現(xiàn)存法律仍是空白。這直接影響種植大戶的融資和集成信托業(yè)務(wù)的開展。關(guān)于受托人身份，《信托法》規(guī)定受托人應(yīng)能夠處置、經(jīng)營信托財產(chǎn)，且是具有完全行為能力的自然人、法人。依此規(guī)定，作為土地承包經(jīng)營權(quán)信托活動的受托人在資金實力、知識儲備、管理能力等方面需要一定前提條件。因此，具備一定資金實力的農(nóng)業(yè)種植大戶、農(nóng)村合作社是最理想的土地信托業(yè)務(wù)的受托人。但在我國現(xiàn)有土地信托實踐中，信托金融機構(gòu)更多充當(dāng)受托人，農(nóng)業(yè)種植大戶則充當(dāng)了服務(wù)商的角色。由于我國《商業(yè)銀行法》禁止商業(yè)銀行在境內(nèi)從事信托投資業(yè)務(wù)，這又使信托金融機構(gòu)的受托行為存在實踐與現(xiàn)行法律的沖突。

其次是信托財產(chǎn)的集中問題。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實施之處，田地按照“沃瘠搭配”“遠近統(tǒng)籌”的原則以盡可能做到各戶公平。這不可避免地帶來農(nóng)地分散化、碎片化的后遺癥，直接導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)低效率。2013年農(nóng)業(yè)部調(diào)查全國家庭農(nóng)場發(fā)展?fàn)顩r，結(jié)果顯示目前農(nóng)戶平均經(jīng)營耕地7.5畝，平均每戶有5.7個地塊，平均每塊1.3畝左右，在全世界范圍內(nèi)都屬極度細碎。細碎化的土地流轉(zhuǎn)成本高昂，這也是目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)局限在村民小組內(nèi)部，且流轉(zhuǎn)形式以轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)租、互換等初級形式為主的直接原因。土地細碎使得信托財產(chǎn)的集中處在兩難窘境，引入政府參與固然可以節(jié)約協(xié)調(diào)成本，但由此可能會帶來權(quán)力尋租以及農(nóng)戶的權(quán)益表達問題。但是信托財產(chǎn)不由政府歸集，讓信托機構(gòu)或糧食企業(yè)一家一戶談，高昂的談判成本和潛在的“敲竹杠”行為會讓企業(yè)望而卻步。

最后是土地信托活動的收益分配和風(fēng)險分擔(dān)問題。由于土地信托受用途限制，土地流轉(zhuǎn)后只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營。而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有低收益和高風(fēng)險的先天性不足，由此產(chǎn)生了土地信托活動的收益分配和風(fēng)險分擔(dān)問題?！岸未怼毙磐袠I(yè)務(wù)涉及原始委托人農(nóng)戶、歸集土地的政府(實際委托人)、信托機構(gòu)、服務(wù)商、招租種植大戶和投資者等多個市場主體，大家都想利益最大化實現(xiàn)各自期望的回報率，矛盾自然而生。土地信托業(yè)務(wù)會面臨農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然風(fēng)險、農(nóng)產(chǎn)品價格的市場風(fēng)險和資金緊張導(dǎo)致的兌付風(fēng)險，影響信托計劃運作的安全性、穩(wěn)定性和長久性。此外，信托期長達十多年，如遇到城鎮(zhèn)化和路橋工程占用，導(dǎo)致信托財產(chǎn)被征收的情況，各方的利益協(xié)調(diào)也是潛在的最大風(fēng)險。

(二)我國土地信托流轉(zhuǎn)的未來發(fā)展

解決委托人的身份問題的核心是農(nóng)地確權(quán)。現(xiàn)有農(nóng)民僅擁有集體所有權(quán)證和承包權(quán)證，“三權(quán)兩證”只能適應(yīng)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)合一的情形，不能適應(yīng)土地流轉(zhuǎn)后承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的情形。土地確權(quán)無疑給了土地身份證，“三權(quán)三證”剛好與“三權(quán)分置”相對應(yīng)，種植大戶得以將獨立經(jīng)營權(quán)抵押融資，集成信托業(yè)務(wù)才能順利進行。對于受托人身份問題，需要盡快修訂《商業(yè)銀行法》，制定土地信托業(yè)務(wù)條例，明確信托金融機構(gòu)在土地信托業(yè)務(wù)中的受托人身份資格。也可在部分地區(qū)先行先試成立專業(yè)土地銀行，專門從事農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)，條件成熟時再逐步推廣。

對于土地分散導(dǎo)致信托財產(chǎn)難以集中的問題，股田制為此難題提供新思路。股田制可與當(dāng)下如火如荼開展的農(nóng)地確權(quán)登記有機結(jié)合起來，按照“確股確權(quán)不確地”的原則，將農(nóng)戶土地根據(jù)面積和肥沃程度量化成不同股份。這樣，即便是日后土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)，也不會因“找不著地界”而引起糾紛，土地信托流轉(zhuǎn)的財產(chǎn)集中難題也迎刃而解。土地歸集總的來講應(yīng)由政府推動，一方面可節(jié)約企業(yè)挨家逐戶談判的高昂協(xié)調(diào)成本，另一方面政府的參與也可大大激勵農(nóng)戶自覺參與土地信托流轉(zhuǎn)。需要盡快健全土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的利益表達機制，嚴(yán)防政府在土地信托活動中的權(quán)力尋租行為。對于那些局限在村民小組內(nèi)部的土地流轉(zhuǎn)，由村民自愿組成農(nóng)業(yè)合作社并充當(dāng)委托人可能更具有可操作性，從源頭上防止政府過深介入。

對于土地信托業(yè)務(wù)中的收益分配和風(fēng)險分擔(dān)問題，可從減少中間環(huán)節(jié)、開展集成信托業(yè)務(wù)和規(guī)范土地信托業(yè)務(wù)幾個方面入手。北京信托直接將土地流轉(zhuǎn)給本村的水蜜桃專業(yè)合作社，減少市場參與者是提升收益的最好方式。要盡快制定土地信托業(yè)務(wù)條例，明確農(nóng)戶、政府、信托機構(gòu)、服務(wù)商、種植大戶和投資者等各市場主體的責(zé)、權(quán)、利，真正做到有規(guī)可循。切實采取租金實物化，實行服務(wù)商的擔(dān)保金制度，多渠道保障農(nóng)戶土地財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)，將農(nóng)戶的風(fēng)險降至最低。還可借鑒中信信托開發(fā)T類信托產(chǎn)品的方式，通過集成信托功能將好收成年份的收益轉(zhuǎn)移到歉收年份，有效減輕因自然災(zāi)害、市場價格波動所帶來的兌現(xiàn)風(fēng)險。

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The Choice and Practice of Land Trust Model in China

LI Ting

(EconomyDepartment,TonglingUniversity,Tongling244000,China)

Land trust is helpful to overcome the constraints set by reality, system and technology, which is an inevitable choice at the present stage in China. Current land trust is indirect agency model which can be further divided into “double cooperatives” and “second agency”model. The “second agency” model of land trust effectively alleviates farmers’ knowledge shortage and adapts large-scale of land transfer, which is beneficial to the development of integrated trust business and is suitable for popularization in China. In the future, there are some problems such as identification of trustees, the collection of trust property, the distribution of income and the risks sharing of stakeholders in land trust in China.

land securitization; land trust; second agency; rural cooperative; integrated trust business

2016-12-25

10.7671/j.issn.1672-0202.2017.04.004

安徽省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃基金項目(AHSKY2016D108)；教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃基金項目(15YJA790034)；安徽省高校優(yōu)秀青年骨干人才國內(nèi)外訪學(xué)研修項目 (gxfx2017116)

李 停(1972—),男，安徽池州人，銅陵學(xué)院經(jīng)濟學(xué)院副教授，主要研究方向為產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟和計量經(jīng)濟。E-mail:liting720427@163.com

F832.49; F301.3

A

1672-0202(2017)04-0034-11