黎 娟

(中南大學(xué)法學(xué)院，湖南長沙 410083)

“試驗(yàn)性立法”的理論建構(gòu)與實(shí)證分析*
——以我國《立法法》第13條為中心

黎 娟

(中南大學(xué)法學(xué)院，湖南長沙 410083)

“試驗(yàn)性立法”即“暫停適用法律條文”，是我國試點(diǎn)改革中的創(chuàng)新之舉，該創(chuàng)新之舉通過我國《立法法》第13條的修訂而得以正式確立。試驗(yàn)性立法緩解了我國長期以來改革與法治間的對立緊張關(guān)系，賦予了地方試點(diǎn)改革以合法性和正當(dāng)性，展現(xiàn)了立法者運(yùn)用“法治思維與法治方式，讓改革在法律的軌道上運(yùn)行”的立法智慧。實(shí)踐中的立法創(chuàng)新至今未能上升到立法理論與制度設(shè)計(jì)層面。我國的試驗(yàn)性立法“基于經(jīng)驗(yàn)理性的探索試驗(yàn)”而形成。實(shí)踐中產(chǎn)生的制度創(chuàng)新，一方面因試驗(yàn)性而體現(xiàn)漸進(jìn)的一面，另一方面又因其政府主導(dǎo)性而具有明顯的人為控制色彩。如何擺脫對原有制度的路徑依賴，是對立法者提出的又一大考驗(yàn)。試驗(yàn)性立法首先是立法手段，它是由立法者頒布的具有法律約束力的規(guī)則，它的規(guī)范化功能，不僅在于它能為試驗(yàn)項(xiàng)目本身提供指導(dǎo)與引領(lǐng)，更在于它為實(shí)施者(行政機(jī)關(guān))提供行動指南，而這一指南的關(guān)鍵在于它為權(quán)力與行為的實(shí)施劃定了邊界。實(shí)施者在發(fā)揮創(chuàng)造性與積極性的同時(shí)，更應(yīng)避免權(quán)力“任性”而對正當(dāng)權(quán)益造成損害。充分發(fā)揮試驗(yàn)性立法的規(guī)范化功能，是“確保在法制軌道上推進(jìn)改革” 的應(yīng)有之義。

立法法；暫停適用法律條文；試驗(yàn)性立法

一、問題的提出

如何正確把握與處理法律規(guī)范與社會革新之間的關(guān)系，一直是改革中的一大難題。胡錦濤同志在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會所作的報(bào)告提出，當(dāng)改革進(jìn)入深水區(qū)時(shí)，要“用法治思維和法治方式解決社會糾紛，化解社會矛盾，要用法治凝聚改革共識”；習(xí)近平同志也指出“凡屬重大改革要于法有據(jù)，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序進(jìn)行”。*習(xí)近平：《在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議上的講話》，載《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2015年版，第46頁。新的指導(dǎo)思想從根本上否定了“違法改革”的做法，強(qiáng)調(diào)尊重法律權(quán)威，運(yùn)用法治思維和法治方式，保證改革在法律軌道上運(yùn)行。新的指導(dǎo)思想對改革與法治的關(guān)系定位準(zhǔn)確合理。然而，改革實(shí)踐中到底應(yīng)如何“用法治凝聚改革共識”呢？學(xué)界至今沒能給出滿意的答案。實(shí)踐中，一種立法創(chuàng)新的模式被逐漸摸索出來并迅速得以推廣。該創(chuàng)新發(fā)端于廣東省、上海自貿(mào)區(qū)在行政審批制度方面的“先行先試”改革實(shí)踐。*參見2012年《全國人大常委會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在廣東省暫時(shí)調(diào)整部分法律規(guī)定的行政審批的決定》和2013年《全國人大常委會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》。之后，該創(chuàng)新在“33省市土地改革試點(diǎn)”中得以推廣運(yùn)用。*參見《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》。2015年，該創(chuàng)新通過我國《立法法》的修訂以制度化形式固定下來。我國《立法法》第13條規(guī)定: “全國人民代表大會及其常務(wù)委員會可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時(shí)調(diào)整或暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定?！?筆者于本文將該條簡稱為“暫停適用法律條文”)此后，該制度創(chuàng)新便廣泛應(yīng)用于我國各種形式的改革中。到目前為止，第十二屆全國人大常委會已做出十余個(gè)授權(quán)決定?！皶和＿m用法律條文”使最高權(quán)力機(jī)關(guān)可根據(jù)改革的現(xiàn)實(shí)需求，授權(quán)部分地區(qū)暫時(shí)停止適用“舊有生效卻不合時(shí)宜”的法律規(guī)定，這在一定程度上緩解了改革與法律規(guī)范在實(shí)踐中的對立緊張關(guān)系。

“暫停適用法律條文”是我國改革實(shí)踐中的一次重大創(chuàng)新，具有特殊的理論與實(shí)踐意義。該立法創(chuàng)新生動地展現(xiàn)了我國立法者運(yùn)用立法智慧，“使重大改革于法有據(jù)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革”。*李林：《在法治軌道上推進(jìn)全面深化改革》，《人民日報(bào)》2014年10月22日，第7版。然而，遺憾的是，這一實(shí)踐中的立法創(chuàng)新卻并未上升為一般立法理論并體現(xiàn)在具體的制度設(shè)計(jì)層面。理論與制度設(shè)計(jì)的不足使得該創(chuàng)新還遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)對改革實(shí)踐進(jìn)行科學(xué)規(guī)范的目標(biāo)。筆者于本文中以我國《立法法》第13條為分析起點(diǎn)，在介紹國外“試驗(yàn)性立法”(experimental legislation)相關(guān)理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，*從英文名稱來看,“experimental legislation”的提法相對統(tǒng)一；而從中文名稱來看，有“試驗(yàn)性”與“實(shí)驗(yàn)性”名稱之別。筆者于本文中采用“試驗(yàn)性立法”而非“實(shí)驗(yàn)性立法”的表述，原因詳后。反思我國試驗(yàn)性立法的理論設(shè)計(jì)與實(shí)際運(yùn)用的不足，試圖建構(gòu)與我國改革實(shí)踐相適應(yīng)的試驗(yàn)性立法理論，實(shí)現(xiàn)對改革的科學(xué)規(guī)范指導(dǎo)。

二、試驗(yàn)性立法的引入

(一)試驗(yàn)性立法存在的必要性

從功能或目的上說，法治與改革都是化解社會矛盾的方式，共同服務(wù)于社會管理，二者本應(yīng)并行不悖；然而實(shí)踐中法治與改革往往呈現(xiàn)為一對突出的矛盾，“法治的要義是捍衛(wèi)已有的制度與法律規(guī)范，而改革就是要改變制度中那些‘過時(shí)’的、但還在有效的法律規(guī)定”。*陳金釗：《對“以法治方式推進(jìn)改革”的解讀》，《河北法學(xué)》2014年第2期。當(dāng)然，陳金釗教授也在該文中提到，法治與改革的矛盾只是個(gè)別的法律需要改革，并不是整個(gè)法治秩序需要改變。二者迥異的路徑選擇反映了法律規(guī)范或文本與社會變革或創(chuàng)新之間存在的對立性緊張關(guān)系。這種對立性緊張關(guān)系在社會關(guān)系更迭、社會結(jié)構(gòu)調(diào)整時(shí)，表現(xiàn)尤為突出。因?yàn)樯鐣兏锿枰獙σ延蟹申P(guān)系進(jìn)行調(diào)整與革新，而在新的法律關(guān)系獲得法律文本承認(rèn)之前，這種調(diào)整與革新往往被認(rèn)定為 “違法”；而倘若因憚于違法而放棄對現(xiàn)有法律文本的突破，則可能貽誤化解社會矛盾的良機(jī)，并由此損害社會主體的利益。

法治與改革的對立緊張關(guān)系在以創(chuàng)新為主題的當(dāng)代社會表現(xiàn)尤為突出。當(dāng)社會創(chuàng)新尤其是科技創(chuàng)新日益成為世界性主題，如何建立保障、促進(jìn)創(chuàng)新體系良性運(yùn)行而非抑制社會主體的創(chuàng)新積極性的法律體系，也成為世界范圍內(nèi)的一個(gè)普遍難題。*See Ranchordás, Sofia. “Sunset Clauses and Experimental Regulations: Blessing or Curse for Legal Certainty” Statute Law Review 36.1 (2015), pp.28-29.創(chuàng)新本質(zhì)上是一個(gè)不斷突破、摒棄原有常規(guī)，發(fā)現(xiàn)、建立新規(guī)范的過程。這一過程將不可避免地對法律的確定性和統(tǒng)一性原則形成威脅和挑戰(zhàn)，如若固守既有做法，在通過冗長繁雜的程序修改法律文本后，創(chuàng)新的超前性、探索性優(yōu)勢可能喪失殆盡?？梢姡瑒?chuàng)新的時(shí)效性與靈活性與法律規(guī)范的原則性及保守性之間亦存在明顯張力。如何緩解社會變革或創(chuàng)新與法律規(guī)范間的內(nèi)在緊張關(guān)系，并尋求其關(guān)系的動態(tài)平衡，是立法者不得不應(yīng)對的一個(gè)難題。

就法律制定而言，可以說，每一項(xiàng)新法律的推出本身就是一次試驗(yàn)。一方面，當(dāng)應(yīng)對特殊情形或面對急需解決的難題時(shí)，立法者往往會像科學(xué)家一樣，通過假設(shè)“未來情形將是什么樣或?qū)鯓影l(fā)展”，試圖找出最佳解決方案。由于立法者本身無法預(yù)見到每一項(xiàng)法律的未來實(shí)施效果，在這種“不知”(“do not know”)的情形下，有關(guān)法律實(shí)際上是立法者因急于對新情況新問題進(jìn)行了解，而提出的探索性解決方案。另一方面，解決方案雖是探索性的，但并不是任意的。立法者作為問題解決者，不僅需要了解熟悉相關(guān)的法律活動及相關(guān)知識以對未來情形做出盡可能準(zhǔn)確的判斷，也要收集充分的信息或證據(jù)來支持并論證他們所做出的立法選擇。從這個(gè)角度來看，立法過程與科學(xué)實(shí)驗(yàn)相類似，也包含假設(shè)的提出、論證、試驗(yàn)與調(diào)試等一系列步驟。*立法與科學(xué)實(shí)驗(yàn)相似，都試圖對假設(shè)進(jìn)行驗(yàn)證。然而，二者明顯的不同在于，實(shí)驗(yàn)室中的實(shí)驗(yàn)是在各項(xiàng)條件、指標(biāo)已經(jīng)設(shè)定甚至優(yōu)化的情況下進(jìn)行的，而立法試驗(yàn)則存在更多的隨機(jī)性或不確定性。當(dāng)然，試驗(yàn)性立法具有時(shí)間、地域、特定適用人群的限定等特性，往往與公民的權(quán)利義務(wù)相關(guān)，并對社會經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生直接影響，因此，需經(jīng)過科學(xué)評估與嚴(yán)格程序才能全面實(shí)施。

(二)“試驗(yàn)性立法”的內(nèi)涵

從世界范圍來看，試驗(yàn)性立法已有相當(dāng)長的歷史淵源。*試驗(yàn)性立法的歷史淵源可追溯至古希臘，其后這種立法工具被英國運(yùn)用于其殖民地管理中。典型案例如17世紀(jì)在美洲殖民地運(yùn)用的關(guān)于土地保有(land tenure)制度的試驗(yàn)性立法。See Williams, James. “Experiment in Legislation.” Law Mag. & L. Rev. 5th ser.14 (1888), p.299.之后，該立法工具被美國繼承。故美國對法律進(jìn)行試驗(yàn)的做法，已有相當(dāng)長的歷史。See Farnam, Henry Walcott and Clive Day, Chapters in the History of Social Legislation in the U.S. to 1860, The Lawbook exchange Ltd,1938, p.25.試驗(yàn)性立法實(shí)踐雖由來已久，在概念界定上卻遠(yuǎn)未達(dá)成共識。*如前所述，試驗(yàn)性立法本身的名稱尚未統(tǒng)一，故相應(yīng)概念界定或者沒有，或者形式各異。從已有的概念界定來看，如Mader將其界定為 “立法在限定時(shí)間內(nèi)施行，其目的在于檢驗(yàn)一項(xiàng)特定的立法措施是否能有效地達(dá)成某些目標(biāo)。該立法的制定是前贍性的，然而從方法論角度看，它要求回溯性的評估”。 See Mader Luzius. “Evaluating the Effects: A Contribution to the Quality of Legislation”, Statute Law Review, 22 (2001), p.125. 根據(jù)Luzius所界定的概念，他沒有區(qū)分試驗(yàn)性立法與其他暫時(shí)性立法工具。試驗(yàn)性立法是暫行性立法(temporal legislation)中諸多立法技術(shù)或手段中的一種。*此處以歐盟暫行立法中使用較為廣泛的試驗(yàn)性立法與日落條款的比較為例。當(dāng)然，在歐盟，還有如立法試驗(yàn)(legislative experiment)、試點(diǎn)項(xiàng)目(pilot project)等類似概念。從總體上看，與試驗(yàn)性立法相比，前者有如實(shí)驗(yàn)室的立法實(shí)驗(yàn)，是一種事前的立法試驗(yàn)，往往不會經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)；后者則不會突破現(xiàn)行法律。限于篇幅，此處不一一區(qū)分。歐盟法中，試驗(yàn)性立法常常與日落條款(sunset clause，或稱復(fù)審條款即review clause)區(qū)別使用。*See Mooney, Chris. “A short history of sunsets”. Legal Affairs (Jan.2004), at 67.在布魯塞爾優(yōu)化規(guī)制報(bào)告中，日落條款被界定為“對一項(xiàng)新的規(guī)制所設(shè)置的關(guān)于在一定時(shí)間后，全部或部分條款失效的規(guī)定”。日落法律經(jīng)常包含一項(xiàng)復(fù)審條款，因?yàn)槿章鋸?fù)審委員會的獨(dú)立評估必須明確指出在失效日之前延期是否必要。顯然，其主要特征是日落條款迫使立法部門重新審視一項(xiàng)特殊立法在制定后的效果，并指出這項(xiàng)法律是否能達(dá)成其原有目的。日落條款背后的含義是激發(fā)政策學(xué)習(xí)(stimulate policy learning)，終止政策(enable policy termination)，且利于放松管制(facilitate deregulation)。2005年，該委員會宣布67項(xiàng)立法提案應(yīng)被撤銷。See “European Commission Better Regulation”, available at http://ec.europa.eu/smart-regulation/better_regulation/documents/brochure/brochure_en.pdf, p.12， accessed on 10-10-2016.二者都屬于暫時(shí)性立法的范疇且應(yīng)用廣泛。日落條款往往為出臺的暫行性規(guī)范設(shè)定一個(gè)到期日。到期意味著該條款的規(guī)范性效力歸于終止。因此，日落條款概念本身并不強(qiáng)調(diào)規(guī)范的延續(xù)性(continuity)，而更多地在于終止性?！叭章洹?sunset)的表述即形象地反映了這一特征。*See Antony Davis, “Review Procedures and Public Accountability in Sunset Clause Legislation: An Analysis and Proposal for Reform”, Administrative Law Review, 33 (1981), p.393.實(shí)踐中，當(dāng)日落條款中的試行性規(guī)范效力終止時(shí)，則需對立法實(shí)效進(jìn)行事后評估(ex post assessment)。一般情況下，評估結(jié)果的出臺意味著相應(yīng)條款的廢止和淘汰，但是，到期日的來臨并非意味著所有條款必然遭到廢止。如果部分條款或法案被證明符合實(shí)際情況應(yīng)繼續(xù)有效，或者條款與法案本身的內(nèi)容可通過出臺司法解釋、定期評估與審核等途徑及時(shí)更新，則日落條款的規(guī)范性效力應(yīng)當(dāng)保持或延續(xù)。

與日落條款類似，試驗(yàn)性立法同樣具有暫時(shí)性特征，它也限定了規(guī)范的適用期限或范圍。然而，不同的是，試驗(yàn)性立法允許立法規(guī)范突破現(xiàn)有法律，其主要目的在于將突破性規(guī)范發(fā)展為正式的或不變的(permanent)規(guī)則。據(jù)此，試驗(yàn)性立法與日落條款的最大區(qū)別在于是否強(qiáng)調(diào)正式規(guī)則的最終形成。試驗(yàn)性立法旨在將暫時(shí)性規(guī)范發(fā)展為正式甚至是永久性的法律規(guī)范，而日落條款或法案往往隨著預(yù)先設(shè)定期限的到來而最終“隕落”。*See Ranchordás, Sofia. Constitutional Sunsets and Experimental Legislation: A Comparative Perspective. Edward Elgar Publishing,2014, pp.31-42; p.76.

通過相關(guān)概念的比較以及試驗(yàn)性立法的具體實(shí)踐，可以看出試驗(yàn)性立法的構(gòu)成要件至少應(yīng)包括以下幾點(diǎn)：(1)對現(xiàn)行法律或法規(guī)的暫時(shí)偏離(deviation)或突破；(2)試驗(yàn)的期限、區(qū)域、人群是特定的；(3)需要對試行的規(guī)則進(jìn)行評估；(4)當(dāng)評估結(jié)果符合預(yù)期目標(biāo)，試驗(yàn)性立法上升為正式或不變的法律。以上要件構(gòu)成了試驗(yàn)性立法概念的整體?；诖耍P者將試驗(yàn)性立法界定為：為檢驗(yàn)?zāi)稠?xiàng)政策或措施，由立法機(jī)關(guān)頒布或授權(quán)制定突破或偏離現(xiàn)行法的試驗(yàn)性規(guī)則，在特定時(shí)限、人群、區(qū)域?qū)嵭校ㄟ^對試驗(yàn)結(jié)果的定期或最終評估，將符合立法目標(biāo)的試驗(yàn)性規(guī)則轉(zhuǎn)化為正式或不變的法律規(guī)則。

(三)試驗(yàn)性立法的規(guī)范性功能

試驗(yàn)性立法凸顯了立法的試驗(yàn)或試錯特征，它是決策者在無法有效預(yù)測與評估能否承受改革所帶來的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)采用的一種臨時(shí)性或過渡性的立法技術(shù)或手段。從試驗(yàn)性立法的運(yùn)行方式看，它將試驗(yàn)性規(guī)則置于現(xiàn)實(shí)世界中檢測，使立法者可獲取更全面信息并收集更多證據(jù)；從試驗(yàn)性立法的運(yùn)行邏輯看，它遵循試錯(trial and error)邏輯，體現(xiàn)了探索性的科學(xué)思維；從試驗(yàn)性立法的運(yùn)行目的看，該技術(shù)往往用于檢驗(yàn)?zāi)稠?xiàng)試行制度的利弊得失或發(fā)展?jié)摿?，以降低該技術(shù)在未來更大范圍和規(guī)模的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。因此，試驗(yàn)性立法的規(guī)范性功能至少應(yīng)包括以下幾個(gè)方面。

第一，收集信息與證據(jù)，有效應(yīng)對不確定性。信息是規(guī)制性政策的生命線。而制定以信息為基礎(chǔ)的規(guī)制性政策，關(guān)鍵性前提是信息的質(zhì)量與可靠性。*See Coglianses, Cary, Richard Zeckhauser, and Edward Parson. “Seeking truth for power: informational strategy and regulatory policymaking.” Minnesota. Law. Review, 89 (2004), pp.277-278.有效信息的來源，除了已有的理論積累，更重要的是實(shí)踐中的知識與經(jīng)驗(yàn)。改革的合法性要件是法律能夠有效指導(dǎo)并引領(lǐng)改革，這就要求改革者能夠事先制定成熟、可操作性強(qiáng)的法律規(guī)范。然而，現(xiàn)實(shí)中，立法者往往由于信息不充分而難以在立法文件中設(shè)置全面應(yīng)對改革所面臨的風(fēng)險(xiǎn)及實(shí)施中的不確定性的條文。這些不確定性包括實(shí)施期限、實(shí)施效果、潛在影響等。如何走出這一兩難困境呢？當(dāng)立法“具有高度的信息依賴性”、立法者面臨“有限理性與信息不充分”，立法試驗(yàn)與試錯便成為走出困境的對策。*參見黃文藝：《信息不充分條件下的立法策略——從信息約束角度對全國人大常委會立法政策的解讀》，《中國法學(xué)》2009年第3期。試驗(yàn)性立法將試驗(yàn)限定在特定區(qū)域、人群及時(shí)段，預(yù)先控制了實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)及潛在的消極影響；將試驗(yàn)規(guī)則置于實(shí)踐中檢驗(yàn)，可實(shí)地檢測規(guī)則的可適用性與有效性；根據(jù)不同試驗(yàn)階段的實(shí)際情況與具體要求，還可對實(shí)施規(guī)則進(jìn)行調(diào)整，最后形成合理優(yōu)化的規(guī)則。由此可見，規(guī)則的檢驗(yàn)是一個(gè)獲得信息與收集證據(jù)的過程。這些信息與證據(jù)將成為檢驗(yàn)試驗(yàn)性規(guī)則最終能否轉(zhuǎn)化為正式規(guī)則的重要依據(jù)。因此，試驗(yàn)性立法被認(rèn)為是應(yīng)對包含不確定性的社會、法律或經(jīng)濟(jì)問題的有效路徑選擇。*See Gersen Jacob E, “Temporary Legislation”, The University of Chicago Law Review, v74 n1 (2007), pp.247, 249.

第二，通過“試錯”從實(shí)踐中學(xué)習(xí)(learning by doing)。試驗(yàn)是一種典型的試錯方法，它支撐著現(xiàn)代文明，也是創(chuàng)新性政策產(chǎn)生的基礎(chǔ)。*See Hasan Bakshi, Alan Freedman, Jason Potts, “State of Uncertainty: Innovation Policy through Experimentation”, NESTA: 2011, p.16, available at https://www.nesta.org.uk/sites/default/files/state_of_uncertainty.pdf.試驗(yàn)性立法的核心功能在于檢測試驗(yàn)性規(guī)則能否有效或高效地指導(dǎo)實(shí)踐并最終實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)。*See Mader, Luzius. “Evaluating the Effects: A Contribution to the Quality of Legislation.” Statute Law Review, 22.2 (2001), p.119檢驗(yàn)結(jié)果可能是積極的，也可能是消極的。當(dāng)獲得積極的試行效果時(shí)，可以將經(jīng)驗(yàn)推廣運(yùn)用，并在提煉總結(jié)后上升為一般性規(guī)則；反之，當(dāng)出現(xiàn)消極效果時(shí)，則應(yīng)停止制度試行，或在總結(jié)教訓(xùn)后對原有制度進(jìn)行調(diào)整糾錯。因此，試驗(yàn)性立法的運(yùn)行本質(zhì)上是一個(gè)“試錯”的過程。這種通過“試錯”從實(shí)踐中學(xué)習(xí)的方法，尤為適用于政策的創(chuàng)新。政策的突破或創(chuàng)新往往可以先在地方(州)一級實(shí)施，通過地方的試行收集信息并總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，中央立法者可對地方試行效果進(jìn)行評估、總結(jié)，提煉地方經(jīng)驗(yàn)，直至形成正式規(guī)則并在更大范圍內(nèi)推廣運(yùn)用。*See Hasan et al, supra note , at 4; Also see Gardner James A, “The ‘States-as-Laboratories’ Metaphor in State Constitutional Law”, Valparaiso University Law Review, 30 (1996), p.475.

第三，提高立法質(zhì)量，優(yōu)化規(guī)制。當(dāng)創(chuàng)新成為時(shí)代主題、社會形勢復(fù)雜多變時(shí)，立法需要增加靈活性以保障和促進(jìn)技術(shù)或社會管理的創(chuàng)新，同時(shí)，立法也應(yīng)遵循基本的法律原則，如法律確定性及法制統(tǒng)一等。因此，立法者除了要面對“不知”外，還常常掙扎于現(xiàn)實(shí)與理論沖突的困境中。試驗(yàn)性規(guī)范可通過反復(fù)實(shí)踐獲取信息和數(shù)據(jù)，而信息或數(shù)據(jù)將為正式規(guī)則的制定提供可靠的證據(jù)。這種以試驗(yàn)運(yùn)行為基礎(chǔ)的立法手段可以提高立法的文本質(zhì)量，并優(yōu)化規(guī)制。*See Gestel, Rob van and Gijs van Dijck, “Better Regulation through Experimental Legislation.” European Public Law, 17.3 (2011), pp.539-544.從歐盟的經(jīng)驗(yàn)來看，這種基于事實(shí)或?qū)嵶C的立法(evidence-based legislation)，正日益成為提高歐盟立法質(zhì)量和優(yōu)化規(guī)制的重要方法。*如歐洲委員會2015年5月19日發(fā)布了《優(yōu)化規(guī)制一攬子方案》，其內(nèi)容包括一系列為減少歐洲立法行政負(fù)擔(dān)的措施，同時(shí)，提高以證據(jù)為基礎(chǔ)的政策制定的質(zhì)量。See “Evidence Based Better Regulation”, available at http://ec.europa.eu/smart-regulation/guidelines/tool_2_en.htm, accessed on 10-25-2016.

第四，化解利益沖突，獲得共識。立法反映了利益博弈與妥協(xié)，最終尋求政治共識的過程。在社會革新的背景下，既得利益往往會與新的利益訴求相沖突，而不同利益的僵持對立會使改革難以為繼。在當(dāng)下的中國，“改革已經(jīng)進(jìn)入了深水區(qū)，由于利益、觀念和立場等方方面面的差異，人們能夠達(dá)成的共識越來越少，分歧卻越來越多。在這種背景下，我們比任何其他時(shí)候都更需要靠‘實(shí)踐來檢驗(yàn)真理’”。*程雪陽：《從試點(diǎn)到立法的中國改革邏輯》，《社會科學(xué)報(bào)》2015年4月2日，第3版。就化解利益沖突而言，試驗(yàn)性立法的優(yōu)勢明顯，它對試行規(guī)則做出了靈活規(guī)定：實(shí)踐證明有效的，則制定相應(yīng)法律；反之，則將恢復(fù)原有法律的適用。這種以未來靈活的評估結(jié)果作為“承諾”的做法，無疑能獲得更大范圍的認(rèn)可和更多的共識。因此，試驗(yàn)性立法為我國改革中的利益博弈與平衡提供了優(yōu)化的解決方案，從而為深化改革提供了更大的可能性。

三、試驗(yàn)性立法的理論辨析

試驗(yàn)性立法的創(chuàng)新主要是立法技術(shù)的創(chuàng)新，它體現(xiàn)了創(chuàng)新技術(shù)的探索性、靈活性、實(shí)用性等特征，然而，事物都有兩面性。如前所述，這些創(chuàng)新也帶來了暫時(shí)性與不確定性，這些內(nèi)在因素被認(rèn)為與法律的確定性、穩(wěn)定性等基本原則相背離。具體而言，一方面，試驗(yàn)性立法包含著偏離與突破現(xiàn)行法的規(guī)定，這種以不確定規(guī)則取代原有穩(wěn)定運(yùn)行的法律規(guī)則的做法，在一定程度上違背了法律的確定性原則；另一方面，針對特定區(qū)域、特定人群而施行的試驗(yàn)性規(guī)則，似乎在形式上也與平等對待原則相抵牾。由于試驗(yàn)性立法的固有缺陷，許多國家的立法者對這一“雙刃劍”望而卻步。*在荷蘭，鑒于試驗(yàn)性立法將危害法律確定性原則、比例原則、合法性原則及平等對待原則，試驗(yàn)性立法被視為立法者的最后手段(last resort)。德國也通過司法判例，證明為維護(hù)法律確定性、人們對合法性的預(yù)期以及公平原則，試驗(yàn)性立法應(yīng)被限制使用。See Ranchordás Sofia, “The Whys and Woes of Experimental Legislation.” The Theory and Practice of Legislation, 1.3 (2013), p.436.

同樣地，我國《立法法》第13條也是在實(shí)踐的質(zhì)疑聲中發(fā)展成熟起來的?！皶和７蛇m用條文”最初是全國人大常委會以“決定”的方式授權(quán)國務(wù)院在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批，然而，這種權(quán)力機(jī)關(guān)授權(quán)國務(wù)院在指定區(qū)域調(diào)整法律規(guī)定的形式也遭到了例如“有違公平改革”、“將形成法律豁免區(qū)”、“違背平等原則”等諸多詬病。*關(guān)于自貿(mào)區(qū)違背平等原則的論述，例如,“‘在特定地區(qū)暫時(shí)停止法律實(shí)施’的方式建立自由貿(mào)易區(qū)，就意味著這個(gè)地區(qū)獲得和其它地區(qū)不同的法律待遇。所謂的平等原則，并不僅僅適用于自然人之間，也包含著各個(gè)行政區(qū)域具有平等的法律地位。換言之，若非法律特別規(guī)定，任何地區(qū)都不得具有超越法律的特權(quán)”。參見傅蔚岡、蔣紅珍：《上海自貿(mào)區(qū)設(shè)立與變法模式思考——以“暫停法律實(shí)施”的授權(quán)合法性為焦點(diǎn)》，《東方法學(xué)》2014年第1期。以上質(zhì)疑，在未充分澄清的情況下，將成為這一制度創(chuàng)新在我國實(shí)現(xiàn)規(guī)范化運(yùn)用的主要理論障礙之一。那么，試驗(yàn)性立法是否從根本上違背了法律的確定性或平等對待原則呢？筆者將從以下兩方面進(jìn)行闡述。

第一，試驗(yàn)性立法不違背法律確定性原則。羅斯科·龐德在近百年前曾說：“法律必須穩(wěn)定，但絕對不能靜止不變”(Law must be stable and yet it cannot stand still)。*Roscoe Pound, Interpretations of Legal History, Cambridge University Press,1923, p.I現(xiàn)實(shí)中，人們“一方面，對法律的確定性抱有極大的期待，希望以此獲得共同生活秩序的安寧；而另一方面，在法律的制度實(shí)踐中，人們也始終追求著法律的靈活性，以實(shí)現(xiàn)公平正義”。*周少華：《法律之道：在確定性與靈活性之間》，《法律科學(xué)》2011年第4期。由此，法律規(guī)則的發(fā)展既應(yīng)穩(wěn)定連續(xù)，以符合人們避險(xiǎn)并尋求安定的心理預(yù)期，也不能靜止不變，因?yàn)樗仨毤皶r(shí)回應(yīng)社會革新所帶來的變化。那么，應(yīng)如何既尊重法律的穩(wěn)定與權(quán)威，又保持立法與時(shí)俱進(jìn)的發(fā)展態(tài)勢呢？相對于其他法律人，立法者往往不得不面對并努力完成這一“不可能的任務(wù)”(impossible mission)。顯然，在任何時(shí)候，法律的確定性絕不應(yīng)機(jī)械片面地解讀為杜絕法律規(guī)則的改變、更新或廢止。法律的社會規(guī)制功能應(yīng)隨著社會的瞬息萬變、創(chuàng)新的推陳出新而不斷調(diào)整，否則會因“嚴(yán)重脫離經(jīng)驗(yàn)世界而日漸封閉，其活力日漸枯萎，最后蛻化成為社會發(fā)展的桎梏”。*馮玉軍、邱婷：《法律的生命不在于邏輯，而在于經(jīng)驗(yàn)》，《人民法院報(bào)》2010年8月13日，第7版。正如杰弗遜于美國建國前致信麥迪遜時(shí)提到的：“沒有任何社會可制訂永久性的憲法或法律，地球永屬生活于其上之世代?！?T Jefferson Letter to James Madison (6 September 1789), (The Federalist Papers), http://www.thefederalistpapers.org/founders/jefferson/thomas-jefferson-september-6-1789.事實(shí)上,“不確定性往往是革新或創(chuàng)造力的源泉，因此，一個(gè)動態(tài)的(dynamic)法律確定性內(nèi)涵更能維持法律的靈活性(flexibility)”。*See Frank, Jerome. Law and the Modern Mind, Coward-McCann (6th edn), 1949, pp.118-124.動態(tài)的法律確定性至少應(yīng)包含形式和實(shí)質(zhì)兩個(gè)維度。從立法角度而言，形式上的法律確定性主要表現(xiàn)為立法語言準(zhǔn)確、文本清晰、規(guī)則明確等帶來的法律的安全與嚴(yán)謹(jǐn)；實(shí)質(zhì)上的法律確定性則往往與正義(justice)的價(jià)值判斷相結(jié)合，其要求包括但不限于：人們能夠適用法規(guī)范，規(guī)范創(chuàng)造的秩序能讓人們預(yù)測其行為后果并產(chǎn)生穩(wěn)定預(yù)期，同時(shí)免受任意性或權(quán)力濫用的侵害。*See Popelier Patricia, “Five Paradoxes on Legal Certainty and the Lawmaker”, Legisprudence, 2.1(2008), 57-60; See Bertea, Stefano, “Towards A New Paradigm of Legal Certainty.” Legisprudence, 2.1 (2008): 42-45. 傳統(tǒng)的法律確定性往往解讀為法律規(guī)則性及一致性，而一種新的法律確定性范式應(yīng)該與法律的另一基本原則即正義(justice)結(jié)合起來詮釋。正義往往追求適應(yīng)性和靈活性以達(dá)成合理、理性規(guī)制，將傳統(tǒng)的法律確定性原則與正義相結(jié)合更符合立法法理(legisprudence)的要旨。

結(jié)合形式和實(shí)質(zhì)確定性要求，可以發(fā)現(xiàn)，試驗(yàn)性立法的制定與實(shí)施過程并未違背法律的確定性原則。具體而言，筆者有以下幾個(gè)反駁性理由：其一，試驗(yàn)性立法明確了試驗(yàn)的適用期限、地域、人群，以上規(guī)范清晰明確、可以信賴，且人們可據(jù)此對其行為后果做出預(yù)測；其二，試驗(yàn)性立法的試驗(yàn)過程，實(shí)際上是新規(guī)則的不斷調(diào)試過程，試驗(yàn)性的規(guī)則在應(yīng)對不確定性過程中得到反復(fù)調(diào)整，最終將形成更為科學(xué)、合理的規(guī)則，這為日后正式的、確定的規(guī)則的出臺創(chuàng)造了條件；其三，試驗(yàn)性立法實(shí)際上為新制度或政策的全面推行提供了一個(gè)過渡階段，人們可以通過這一過渡不斷調(diào)整、適應(yīng)并最終信賴新規(guī)則。遵循這一邏輯，與某些未經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)的規(guī)則因突然出臺而導(dǎo)致人們難以接受或無法主動適用相比，試驗(yàn)性立法所獨(dú)有的緩沖和過渡功能，實(shí)際上是對法律確定性要求的維護(hù)和捍衛(wèi)，而非相反。

第二，試驗(yàn)性立法不違背平等對待原則。平等的法律首先意味著法律應(yīng)當(dāng)平等地適用于所有人，即法律不能包含對任何人的歧視。然而，平等也不是絕對的、單向度的，它體現(xiàn)了形式平等與實(shí)質(zhì)平等的兩重含義。絕對的形式上的平等往往會帶來平均主義(egalitarianism)，因此，合理正當(dāng)?shù)膮^(qū)分不僅必要，且往往是通向?qū)嵸|(zhì)平等的必由之路。例如，在解讀美國憲法的一般原則時(shí)，密歇根州最高法院法官托馬斯·M·庫利(Thomas M. Cooley)就認(rèn)為：“在給予優(yōu)待時(shí)存在差別是可以被認(rèn)可的,‘如果是由于事情的性質(zhì)決定了不能全面參與’?！?See Cooley Thomas McIntyre, The General Principles of Constitutional Law in the United States of America, Little, Brown and Company,1898, p.248.試驗(yàn)性立法的要旨正是為降低風(fēng)險(xiǎn)、控制成本，而相機(jī)選擇特定地區(qū)和人群展開試驗(yàn)。試驗(yàn)性立法的這一特性即必要的區(qū)別對待，才能證成試驗(yàn)性立法存在的正當(dāng)性；反之，試驗(yàn)性立法亦無存在之必要。而更為重要的是，試驗(yàn)性立法通過實(shí)效評估與試驗(yàn)結(jié)果的總結(jié)與調(diào)整，將試驗(yàn)性規(guī)則上升為一般法律規(guī)范，正是這一特殊的方法或路徑才使更多人平等共享成功經(jīng)驗(yàn)，并最終實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)平等。據(jù)此，試驗(yàn)性立法的差別對待不僅合理、正當(dāng)，也是必要的。

四、對我國試驗(yàn)性立法的反思——一個(gè)實(shí)證分析的視角

(一)試驗(yàn)性立法的現(xiàn)狀

在我國，探索性或嘗試性的立法活動由來已久，不少立法活動在“暫行規(guī)定”或“試行辦法”等規(guī)范性文件的指導(dǎo)下進(jìn)行。這種以“暫行規(guī)定”、“暫行條例”或“暫行辦法”等形式命名的暫行法廣泛運(yùn)用于行政授權(quán)立法。學(xué)者將這種立法活動總結(jié)為：“正式立法前的試驗(yàn)性立法。某些社會關(guān)系急需法律調(diào)整，但立法者尚無足夠經(jīng)驗(yàn)，便采用暫行法加以臨時(shí)規(guī)定，待經(jīng)驗(yàn)成熟后再制定正式立法?！?孫國華：《中華法學(xué)大辭典(法理學(xué)卷)》，中國檢察出版社1997年版，第500頁。隨著“暫停法律適用條文”的制度創(chuàng)新在實(shí)踐中的迅速推廣，試驗(yàn)性立法的名稱被隨即提出。有學(xué)者將其定義為：“立法者或?qū)⒎锹殭?quán)立法權(quán)范圍內(nèi)的立法事務(wù)委托于有權(quán)機(jī)構(gòu)自主挖掘，或?qū)⒎刹莅钢械募僭O(shè)先置于群眾中去證偽，或?qū)⒁浦?、理性建?gòu)的制度在選定的地區(qū)試運(yùn)行等等，基本上是一種‘從群眾中來再到群眾中去’的自發(fā)性立法進(jìn)路，這些立法手段均帶有學(xué)習(xí)性、觀察性、嘗試性等因素?！?安晨曦：《在經(jīng)驗(yàn)與規(guī)范之間：試驗(yàn)立法極其類型化——一種立法進(jìn)路的提倡》，《北方法學(xué)》2015年第3期。也有人認(rèn)為：“所謂試驗(yàn)性立法，是在特殊條件下或針對帶有基本性、全局性的國家法律制度采取的臨時(shí)立法措施。當(dāng)本應(yīng)由國家立法機(jī)關(guān)或其常設(shè)性立法機(jī)構(gòu)制定的法律事項(xiàng)因立法條件尚不成熟，而由行政機(jī)關(guān)或者司法機(jī)關(guān)以先制定行政法規(guī)或進(jìn)行司法實(shí)踐探索等模式先行摸索、總結(jié)，為制定或修改法律做實(shí)踐準(zhǔn)備?！?參見劉武?。骸丁霸囼?yàn)性立法”值得期待》，《人民政協(xié)報(bào)》2014年7月1日，第12版。以上觀點(diǎn)從規(guī)范性或經(jīng)驗(yàn)性角度概括總結(jié)了我國試驗(yàn)性立法的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從內(nèi)容上凸顯了此類立法文件的“試驗(yàn)性”或 “探索性”思維邏輯或典型特征。

然而，以上概念往往基于以往實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，僅對立法目的、行為模式及目標(biāo)進(jìn)行了界定，并未關(guān)注其他關(guān)鍵性構(gòu)成要素：立法是否偏離或突破現(xiàn)行法；是否關(guān)涉試行區(qū)域、期限、人群的限制；應(yīng)否或如何對實(shí)施進(jìn)行評估，等等。由于關(guān)鍵性構(gòu)成要件的缺失，以上概念無法全面展現(xiàn)試驗(yàn)性立法的內(nèi)涵，從而也無法將試驗(yàn)性立法與其他以“暫行規(guī)定”、“暫行條例”或“暫行辦法”等形式命名的暫行法區(qū)分開來。

從內(nèi)容上看，我國《立法法》第13條的提出與增設(shè)，邁出了地方性試點(diǎn)改革形式合法的第一步，然而，如學(xué)者所言：“更重要的下一步是對‘從試點(diǎn)到立法’的過程技術(shù)性設(shè)計(jì)和實(shí)施?！?同上注，劉武俊文。審視我國現(xiàn)有的試驗(yàn)性規(guī)范文件，我國《立法法》這一“管法的法”雖從法律層面賦予了各類試點(diǎn)活動以合法性與正當(dāng)性，但其規(guī)定卻較為原則和籠統(tǒng)。已有的試驗(yàn)性立法文本，雖框架合理、內(nèi)容簡潔，然而在技術(shù)設(shè)計(jì)層面仍模糊粗糙，給具體實(shí)施者帶來了許多困惑。從文本上看， 現(xiàn)有試驗(yàn)性立法文件的內(nèi)容主要涵蓋試點(diǎn)實(shí)施主體、試點(diǎn)區(qū)域、試點(diǎn)時(shí)限、試點(diǎn)規(guī)則、試點(diǎn)項(xiàng)目、試點(diǎn)結(jié)果評價(jià)等。然而，就技術(shù)設(shè)計(jì)而言，完整規(guī)范的試驗(yàn)性立法文本所關(guān)涉的問題應(yīng)包括：在試驗(yàn)性立法文件中，立法目標(biāo)是否清晰明確；立法的試驗(yàn)期限設(shè)置是否合理，且事先有無科學(xué)論證；暫?；蛘{(diào)整實(shí)施的規(guī)定是否應(yīng)隨實(shí)踐的變化而調(diào)整，具體如何操作；試驗(yàn)立法的運(yùn)行效果應(yīng)如何評估和監(jiān)督；評估與監(jiān)督的具體標(biāo)準(zhǔn)是什么，且應(yīng)由誰來評估與監(jiān)督；如何防止部分試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)被無故忽略，等等。遺憾的是，以上問題在現(xiàn)有的試驗(yàn)性立法文件中并沒有得到很好的解決，部分問題甚至尚未被觸及。

(二)試驗(yàn)性立法的實(shí)踐分析——以“三塊地”改革為例

2015年2月27日，第十二屆全國人大常委會第十三次會議通過《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》(以下簡稱：《決定》)?！稕Q定》中暫停實(shí)施的法律規(guī)定主要涉及農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度的改革(俗稱“三塊地”改革)?！叭龎K地”改革歷時(shí)近兩年，從試點(diǎn)進(jìn)程看，除集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市方面有明顯突破外，其余“兩塊地”改革仍進(jìn)展緩慢。阻礙改革進(jìn)程的原因復(fù)雜多變，此處筆者不做過多討論。筆者認(rèn)為更值得關(guān)注的是，“三塊地”改革是在試驗(yàn)性立法指導(dǎo)下開展的。雖然《決定》的通過先于我國《立法法》的修訂，但該創(chuàng)新隨后即通過我國《立法法》第13條修訂而得以正式確立。因此，《決定》可以被認(rèn)為是試驗(yàn)性立法制度化后的首次實(shí)踐，具有特殊的意義?；诖?，筆者擬以《決定》為分析樣本，結(jié)合試驗(yàn)項(xiàng)目的具體實(shí)施效果及影響，對試驗(yàn)性立法的成功與不足做初步評價(jià)。

第一，從立法目標(biāo)上看，《決定》旨在“滿足農(nóng)村土地制度改革的需求，并為推進(jìn)特色農(nóng)業(yè)化與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)”。簡而言之，立法意圖滿足改革需要，并提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。然而，立法目標(biāo)不能僅被視為宣誓性條款，它除了表明立法者的意圖，更應(yīng)明示試驗(yàn)性規(guī)范的實(shí)施方向與預(yù)期達(dá)成的效果。明確的立法目標(biāo)將為其后的立法實(shí)施效果評估及試驗(yàn)性立法“存、改、廢”的最終走向提供重要的客觀參照。因此，就文本而言，該立法目標(biāo)的設(shè)定過于宏觀抽象。

第二，從內(nèi)容上看，《決定》授權(quán)國務(wù)院調(diào)整特定行政區(qū)域內(nèi)的法律實(shí)施，它精準(zhǔn)地鎖定了包括我國《土地管理法》、我國《城市房地產(chǎn)管理法》在內(nèi)的法律文件中需要調(diào)整的法律規(guī)定，并詳細(xì)規(guī)定了調(diào)整后的具體內(nèi)容，同時(shí)還強(qiáng)調(diào)了改革的原則和“三條底線”等。《決定》文本的內(nèi)容涵蓋了立法實(shí)施主體、調(diào)整規(guī)則、試驗(yàn)時(shí)限等關(guān)鍵要件，構(gòu)成了試驗(yàn)性立法的整體框架。試驗(yàn)性立法內(nèi)容的創(chuàng)新自不待言，然而，結(jié)合實(shí)踐分析，其明顯缺陷仍可見一斑。

首先，試驗(yàn)期限的設(shè)置過于籠統(tǒng)原則。試驗(yàn)期限的設(shè)定應(yīng)視具體項(xiàng)目而定，試點(diǎn)項(xiàng)目內(nèi)容的輕重與難易程度等相應(yīng)決定了試驗(yàn)期限的長短?！叭龎K地”改革包含了三個(gè)項(xiàng)目或者三個(gè)方面的內(nèi)容，其項(xiàng)目各異，改革難易程度不一。從這一點(diǎn)上看，試驗(yàn)的期限應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)區(qū)分。然而，《決定》似乎并未將期限與各項(xiàng)目內(nèi)容結(jié)合起來考慮，而概括性地規(guī)定了三年的統(tǒng)一期限。誠然，倘若立法者將“三塊地”改革視為一個(gè)不可分割的整體，則設(shè)置統(tǒng)一期限的做法也無不可。然而，根據(jù)已有實(shí)踐，決策者顯然是將試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)別對待的，且項(xiàng)目在不同的區(qū)域分開進(jìn)行試點(diǎn)：在33個(gè)試點(diǎn)縣市中，其中“3個(gè)只能試點(diǎn)征地制度改革，15個(gè)只能試點(diǎn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，15個(gè)只能試點(diǎn)農(nóng)村宅基地在集體所有制內(nèi)部流轉(zhuǎn)”。*蔡繼明：《土改須“三位一體”，“城鄉(xiāng)互動”》，http://magazine.caijing.com.cn/20160630/4141295.shtml，2016年12月20日訪問。據(jù)此，試驗(yàn)性立法文本應(yīng)對試點(diǎn)期限加以明確區(qū)分，而非為管理之便而籠統(tǒng)地以三年為限。

其次，試驗(yàn)規(guī)則不夠明晰，缺乏可操作性。《決定》將涉及“三塊地”改革的法律規(guī)定分別暫停實(shí)施，且分別規(guī)定了調(diào)整后的內(nèi)容。從調(diào)整后的內(nèi)容看，比較而言,“經(jīng)營性建設(shè)用地”試驗(yàn)規(guī)則比“征地”改革的規(guī)則明確且更具操作性。前者在暫時(shí)調(diào)整實(shí)施“集體建設(shè)用地使用權(quán)不得出讓”規(guī)定的同時(shí)，代之以在允許經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)“出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有建設(shè)用地使用權(quán)同等入市、同權(quán)同價(jià)”。因此，替代性規(guī)則突破了原有的“不得出讓”的規(guī)定，且明確將調(diào)整后的內(nèi)容限定為出讓、租賃、入股三種方式，對改革邊界進(jìn)行了清晰界定。值得反思的是，既然原有補(bǔ)償項(xiàng)目單一、標(biāo)準(zhǔn)過低，那么，相應(yīng)增加補(bǔ)償項(xiàng)目、更改或提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)是直觀、明晰且易于操作的解決方案。然而，遺憾的是，征地改革的試驗(yàn)性立法文本并沒有規(guī)定可操作的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而僅僅以“合理確定征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”、有條件地“納入社?！?、“集體經(jīng)濟(jì)組織留地、留物業(yè)經(jīng)營”等模糊概括的語言取代了原有的過低卻仍具操作性的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

第三，從評估標(biāo)準(zhǔn)來看，《決定》規(guī)定國務(wù)院及國土部作為主管部門應(yīng)及時(shí)總結(jié)試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)，并向全國人大常委會報(bào)告實(shí)施結(jié)果。評估標(biāo)準(zhǔn)為“對實(shí)踐證明可行的，修改完善有關(guān)法律；對實(shí)踐證明不宜調(diào)整的，恢復(fù)施行有關(guān)法律規(guī)定”。顯然，“實(shí)踐證明可行與否”的評估標(biāo)準(zhǔn)是模糊籠統(tǒng)的。評估是判定試驗(yàn)性立法“存、廢、立”走向的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，同時(shí)也決定了某些暫行性的規(guī)范或法案能否最終實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)化。因此，評估標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)細(xì)致、科學(xué)、專業(yè)，具有可操作性，否則試點(diǎn)改革將流于形式。

申言之，試驗(yàn)性立法指導(dǎo)“三塊地”改革的主要目的是地方試點(diǎn)改革在遵循法律先行的原則下，不再任性隨意。然而，籠統(tǒng)模糊的文本難以有效轉(zhuǎn)化為具體的改革操作方案，困擾著試點(diǎn)地區(qū)的具體實(shí)施者。正如浙江大學(xué)暨浙江省公共政策研究院研究員楊遴杰在對“三塊地”試點(diǎn)地區(qū)調(diào)研后指出，由于主管部門沒有對關(guān)鍵問題進(jìn)行清晰界定，試點(diǎn)地區(qū)只能靠“猜測中央部門的主要官員和主管官員對改革內(nèi)容認(rèn)知的邊界”來推進(jìn)改革。*參見降蘊(yùn)彰:《農(nóng)村“三塊地”改革推進(jìn)不一，20余專家聯(lián)名提建議》，http://www.eeo.com.cn/2015/1215/281731.shtml, 2016年11月28日訪問。可見，立法的保守與規(guī)則的模糊已經(jīng)阻礙了改革。誠然，立法者對法律規(guī)則的概括、原則性處理，一方面是限于其對改革方案的有限認(rèn)知，另一方面也體現(xiàn)了決策者希望以穩(wěn)妥保守的態(tài)度來推進(jìn)“三塊地”改革。然而，令人困擾的是，試驗(yàn)性立法已經(jīng)對“人群”、“地域”、“時(shí)限”等條件進(jìn)行嚴(yán)格控制，這在一定程度上已經(jīng)滿足了“風(fēng)險(xiǎn)可控”的改革要求。倘若出于對試點(diǎn)改革的實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)考量而對試驗(yàn)規(guī)則做出進(jìn)一步的模糊處理，那么，這種“雙重”的風(fēng)險(xiǎn)控制將不可避免地限制改革的空間。更為重要的是，模糊的試驗(yàn)規(guī)則不僅會束縛地方改革的自主性與創(chuàng)造性，也會擴(kuò)張上級行政機(jī)關(guān)權(quán)力“任性”的空間，同時(shí)影響立法指導(dǎo)、引領(lǐng)改革的實(shí)效。

五、我國試驗(yàn)性立法文本規(guī)范設(shè)計(jì)與實(shí)施建議

綜上所述，我國試驗(yàn)性立法的規(guī)范應(yīng)包括法律制定與法律實(shí)施兩個(gè)階段。法律制定即立法文件的出臺。試驗(yàn)性立法關(guān)鍵的文本要件應(yīng)包括：立法意圖、內(nèi)容、目標(biāo)；試驗(yàn)規(guī)則實(shí)施的期限；實(shí)施評估標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)施，等等。除了文本外，系統(tǒng)規(guī)范的法律實(shí)施設(shè)計(jì)也是試驗(yàn)性立法有效指導(dǎo)改革實(shí)踐的關(guān)鍵，決定了法律實(shí)施的實(shí)際效果。法律實(shí)施主要分為以下四個(gè)步驟：試點(diǎn)項(xiàng)目的敲定；實(shí)施中的定期評估與監(jiān)督；評估結(jié)果公開與意見征集；立法決議。

(一)法律制定

第一，清晰的立法目標(biāo)。立法目標(biāo)彰顯立法者的主要意圖。它不僅應(yīng)為試驗(yàn)性規(guī)則實(shí)施的預(yù)期效果指明方向，也應(yīng)為檢測與評估試驗(yàn)結(jié)果提供清晰明確的參照。這要求立法目標(biāo)的設(shè)定不單要瞻前，還要顧后。當(dāng)然，立法目標(biāo)不宜也不可能太具體，否則不僅會在語言表達(dá)上有失精煉，也可能抑制實(shí)施主體積極性與創(chuàng)造性的發(fā)揮。這就要求目標(biāo)的設(shè)定應(yīng)兼顧靈活性與嚴(yán)謹(jǐn)性。

第二，合理的試點(diǎn)期限。試點(diǎn)期限的設(shè)置是試驗(yàn)性立法的關(guān)鍵要素之一。試點(diǎn)期限設(shè)定過短，在給定期限內(nèi)可能無法有效獲得詳盡的信息；設(shè)定過長，則無法及時(shí)對試點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)效進(jìn)行評估，從而抵消試驗(yàn)規(guī)則的優(yōu)勢。因此，試點(diǎn)期限的設(shè)定應(yīng)科學(xué)合理。一般來說，期限長短取決于項(xiàng)目自身的特征。對于某些法律關(guān)系相對簡單、涉及領(lǐng)域單一(如科學(xué)技術(shù)的創(chuàng)新)的改革項(xiàng)目，試驗(yàn)期限可相對較短，甚至可基于試點(diǎn)結(jié)果縮短原定試驗(yàn)期限；對于法律關(guān)系錯綜復(fù)雜、法律障礙大、涉及領(lǐng)域多且影響面廣的試驗(yàn)項(xiàng)目，試驗(yàn)期限宜相對較長。同樣，在特定情形下，如果在原定期限內(nèi)無法收集充分的數(shù)據(jù)和信息，則可在對已有信息進(jìn)行評估的基礎(chǔ)上，適當(dāng)延長原有期限，甚至設(shè)置新一輪試驗(yàn)期限。

第三，明確的試點(diǎn)規(guī)則。法治引領(lǐng)改革的理念要求規(guī)則由立法者事先確立并對改革實(shí)踐做出明確指引。行政機(jī)關(guān)作為規(guī)則的實(shí)施者，應(yīng)遵循法律規(guī)則并在法律規(guī)則劃定的邊界內(nèi)開展活動。因此，明晰的法律規(guī)則不僅是改革的行動指南，它在賦予行政主體自由裁量權(quán)的同時(shí)，應(yīng)避免改革中的裁量權(quán)濫用。全國人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)特定事項(xiàng)的需要，在授權(quán)地方暫時(shí)停止適用部分法律規(guī)定的同時(shí)，應(yīng)相應(yīng)授權(quán)試點(diǎn)地方及時(shí)出臺新的實(shí)施規(guī)則。

(二)法律實(shí)施

與法律制定相對應(yīng)，科學(xué)合理的法律實(shí)施規(guī)范則應(yīng)體現(xiàn)為以下四方面。

第一，項(xiàng)目實(shí)施階段。試點(diǎn)區(qū)域與試點(diǎn)人群的選定應(yīng)在項(xiàng)目實(shí)施前完成。然而，既為試點(diǎn)項(xiàng)目，其目的在于比較與論證并最終檢驗(yàn)試行政策或制度的優(yōu)劣得失，因此，在選定試點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行試驗(yàn)的同時(shí)，建議選定一個(gè)可比性強(qiáng)的區(qū)域并使之維持現(xiàn)狀，以對試點(diǎn)結(jié)果進(jìn)行對比分析。

第二，定期評估與監(jiān)督。評估可分為定期評估與最終評估。通過事先制定評估標(biāo)準(zhǔn)，或以專門成立評估委員會的形式，或以臨時(shí)評估委員會并邀請專家團(tuán)參與的形式，對項(xiàng)目進(jìn)行年度評估(當(dāng)然，定期評估是否以年度為限，視具體試點(diǎn)期限而定)。評估委員會可以根據(jù)具體評估結(jié)果，決定是否對試行規(guī)則進(jìn)行更改或調(diào)整，是否縮短或延長試點(diǎn)期限，甚至提前終止或延續(xù)試點(diǎn)項(xiàng)目的運(yùn)行。

第三，最終評估與結(jié)果公布。在試驗(yàn)性立法實(shí)施到期后，應(yīng)該在合理期限(如項(xiàng)目結(jié)束180天內(nèi))，由試點(diǎn)地區(qū)出具運(yùn)行報(bào)告，提交國務(wù)院法制辦或全國人大法工委審議，交由全國人大常委會最終評估。為對運(yùn)行結(jié)果進(jìn)行公正、公開且全面的評估，應(yīng)通過網(wǎng)絡(luò)等平臺將評估報(bào)告公開并接受公眾質(zhì)詢。評估報(bào)告的“公之于眾”是有必要的。因?yàn)榉梢?guī)則的試驗(yàn)，在大多情況下將會對民眾及其生活產(chǎn)生不可逆轉(zhuǎn)的影響。無論試驗(yàn)結(jié)果如何，民眾都不能無故被忽略。

第四，決議?；趯I(yè)評估結(jié)果及在尊重民意的前提下，最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)在試驗(yàn)性立法實(shí)施結(jié)束后的合理期限內(nèi)，就試驗(yàn)性立法的“存、廢、立”形成最終決議。

六、余 論

改革與創(chuàng)新已日益成為世界主題，試驗(yàn)性立法不僅為試錯與糾錯、克服偏見與發(fā)現(xiàn)共識提供了平臺，也為社會管理革新與技術(shù)創(chuàng)新創(chuàng)造了機(jī)遇。 然而，人們對如何有效運(yùn)用這一立法技術(shù)還遠(yuǎn)未達(dá)成共識。即便是在較早運(yùn)用試驗(yàn)性立法的美國，也有“試驗(yàn)性立法并非是萬能藥，其制定與實(shí)施必須有清晰的法律界限”的觀點(diǎn)。*See Tarr, G. Alan. “Laboratories of democracy Brandeis, federalism, and scientific management.” Publius: The Journal of Federalism?31.1 (2001), pp.37-46.我國的試驗(yàn)性立法系“基于經(jīng)驗(yàn)理性的探索試驗(yàn)”而形成。實(shí)踐中產(chǎn)生的立法創(chuàng)新，“一方面因試驗(yàn)性而體現(xiàn)漸進(jìn)的一面，另一方面又因其政府主導(dǎo)性而具有明顯的人為控制色彩”。*參見錢大軍：《當(dāng)代中國法律體系構(gòu)建模式知探究》，《法商研究》2015第2期。如何擺脫對原有制度的路徑依賴，是立法者必須經(jīng)受的又一大考驗(yàn)。試驗(yàn)性立法首先是立法手段，它是由立法者頒布的具有法律約束力的規(guī)則，它的規(guī)范化功能，不僅在于它為試驗(yàn)項(xiàng)目本身提供指導(dǎo)與引領(lǐng)，更在于它為實(shí)施者(行政機(jī)關(guān))提供行動指南，而這一指南的關(guān)鍵在于它為權(quán)力與行為的實(shí)施劃定了邊界。實(shí)施者在發(fā)揮創(chuàng)造性與積極性的同時(shí)，更應(yīng)避免權(quán)力“任性”而對正當(dāng)權(quán)益造成損害。充分發(fā)揮試驗(yàn)性立法的規(guī)范化功能，是“確保在法制軌道上推進(jìn)改革” 的應(yīng)有之義。

(責(zé)任編輯：姚 魏)

黎娟，中南大學(xué)法學(xué)院、荷蘭蒂爾堡大學(xué)法學(xué)院聯(lián)合培養(yǎng)博士研究生。

*本文系中國國家留學(xué)基金資助研究成果。

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