何增科

【摘要】行政監(jiān)察機關作為政府的一個部門，其權力的行使受到行政系統(tǒng)內部各種力量的掣肘和制約，難以發(fā)揮監(jiān)察行政的作用。從行政監(jiān)察轉向國家監(jiān)察，監(jiān)察重點轉向懲治和預防腐敗，這是監(jiān)察體制改革的核心內涵。

【關鍵詞】監(jiān)察體制 改革 反腐紅利 【中圖分類號】D630.9 【文獻標識碼】A

2016年11月7日，中央辦公廳印發(fā)《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》（以下簡稱《方案》）。同年12月25日，十二屆全國人大常委會第二十五次會議表決通過《全國人民代表大會常務委員會關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》（以下簡稱《決定》），《決定》自2016年12月26日起施行。按照設計方案，監(jiān)察委員會由本級人民代表大會產生，對本級人民代表大會及其常務委員會和上一級監(jiān)察委員會負責，并接受監(jiān)督。《方案》強調，國家監(jiān)察體制改革是事關全局的重大政治改革，是國家監(jiān)察制度的頂層設計。深化國家監(jiān)察體制改革的目標，是建立黨統(tǒng)一領導下的國家反腐敗工作機構。實施組織和制度創(chuàng)新，整合反腐敗資源力量，擴大監(jiān)察范圍，豐富監(jiān)察手段，實現(xiàn)對行使公權力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋，建立集中統(tǒng)一、權威高效的監(jiān)察體系，履行反腐敗職責。

監(jiān)察體制改革實質上是將隸屬于政府行政序列的行政監(jiān)察機關改造為向各級人民代表大會負責的國家監(jiān)察機關，監(jiān)察范圍從政府行政序列公職人員擴大到行使公權力的所有公職人員。行政監(jiān)察機關是政府內部的監(jiān)察行政的專門機關，它的監(jiān)督對象是政府領導人及政府各部門領導人，但作為政府的一個部門，其權力的行使受到行政系統(tǒng)內部各種力量的掣肘和制約，難以發(fā)揮監(jiān)察行政的作用。從行政監(jiān)察轉向國家監(jiān)察，監(jiān)察重點轉向懲治和預防腐敗，這是監(jiān)察制度改革的核心內涵。

監(jiān)察體制改革的方向是推動監(jiān)察制度的現(xiàn)代化，建立現(xiàn)代國家監(jiān)察制度，增強國家監(jiān)察的有效性

國家監(jiān)察是國家的授權主體通過設立專門的機構對受托行使國家權力的公職人員及其權力行使行為加以控制以維護授權主體利益的活動和過程。國家監(jiān)察的內容包括對國家權力特別是行政權及其執(zhí)掌者的行為加以審查、督促、糾偏和問責等諸多內容。國家監(jiān)察的功能有兩部分，一方面糾正立法和決策過程中的偏頗和失誤，即糾錯功能；另一方面彈劾處分違法失職和行為失當?shù)墓毴藛T，即懲處功能。國家監(jiān)察制度的興衰和變遷，關系到國家政權的可持續(xù)性，關系到民眾的安居樂業(yè)和權益保障，簡言之關系到國家的長治久安。在國家監(jiān)察制度正常發(fā)揮作用情況下，立法和決策的偏頗可以得到及時糾正，濫用權力、品行不端的公職人員能夠及時得到懲處。國家監(jiān)察制度的畸形變化如凌駕于行政權之上則會導致行政無效率，相反監(jiān)察權被削弱也會導致其功能無法正常發(fā)揮。

現(xiàn)代民主共和國家的國家監(jiān)察制度與傳統(tǒng)君主專制政體下的國家監(jiān)察制度存在著重大的差別。隨著“主權在民”理念和制度的牢固確立，國家監(jiān)察制度現(xiàn)代化成為一種世界性潮流，建立現(xiàn)代國家監(jiān)察制度成為國家治理現(xiàn)代化的一項重要內容?？v觀世界上較早實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化國家，可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)代國家監(jiān)察制度表現(xiàn)出以下一些基本特征：一是國民及其代表成為監(jiān)察機關的授權主體，國會在兩次選舉期間代表國民履行國家監(jiān)察功能，保障國民權益成為國家監(jiān)察的主要目的；二是監(jiān)察對象和監(jiān)察范圍無遺漏，實現(xiàn)了全覆蓋；三是監(jiān)察手段具有法律的剛性約束力，國會彈劾權和專門機構行使監(jiān)察權都以法律為后盾；四是監(jiān)察方式多樣，監(jiān)察和審計相互配合，調查、起訴等環(huán)節(jié)相互銜接，受理公民投訴和上門正義等成為監(jiān)察工作重要內容；五是監(jiān)察機構和人員實現(xiàn)了專門化和專業(yè)化，充分勝任本職工作，同時可以獨立履行職責；六是監(jiān)察工作秉持中立客觀公正原則；七是監(jiān)察權與行政權和司法權邊界清晰，避免越權干預而侵害其他權力特別是司法權之獨立性。

在指出這些共同特征的同時也要看到，當今世界不同國家在監(jiān)察機構設置模式、懲處和預防機構分合設置上也存在著多種做法。監(jiān)察機構與審計機構分與合上存在著不同模式，既有行政監(jiān)察和財務審計合一的設置模式如韓國、波蘭的監(jiān)察院或最高監(jiān)察院等，也有監(jiān)察與審計分開設置的模式，而且后者居多。懲處與預防也存在著分合設置的不同模式，如美國既有政府道德署這種專門從事腐敗和利益沖突預防的機構，又有懲治腐敗的專門機構，我國香港地區(qū)則采取設立廉政公署這樣的綜合性機構來履行預防和調查懲處功能。

監(jiān)察機構的歸屬也有多種模式。當今世界有70多個國家設立議會監(jiān)察長（Ombudsman）， 它們由議會任命，向議會報告工作。以瑞典為例，監(jiān)察長由議會兩院投票選出，任期四年，人選為杰出的律師或法官。議會監(jiān)察公署有四名監(jiān)察長，分別負責不同方面的監(jiān)察任務，有專門的輔助工作人員，受理公民投訴，可以監(jiān)察所有行政機關。也有的國家在行政機關內部設立監(jiān)察機構或實行雙重報告模式。美國在聯(lián)邦政府各部門設立監(jiān)察長辦公室，美國監(jiān)察長由國會通過，總統(tǒng)任命，定期向國會報告工作，接受議員的質詢。同時向所在的政府部門首長報告工作，接受其監(jiān)督。但部長不得妨礙或禁止監(jiān)察長依法開展任何監(jiān)察和調查活動。監(jiān)察長辦公室的職責是審計資金使用和財務支出情況，調查涉嫌貪污受賄、揮霍浪費以及濫用職權的行為，有調查權和建議權，但沒有處分權。日本則是在總務廳下設行政監(jiān)察局，只監(jiān)察事不監(jiān)察人，目前已改成行政評價局。

原蘇聯(lián)東歐社會主義國家監(jiān)察監(jiān)督制度的發(fā)展也幾經(jīng)波折。1920年9月底召開的蘇共九大根據(jù)列寧的建議，設立了中央監(jiān)察委員會，中央監(jiān)察委員會由黨的全國代表大會選舉產生，與中央委員會平行行使職權；中央監(jiān)察委員會委員一律專職，不得兼任他職。1922年3月召開的蘇共十二大修改了黨章，對于監(jiān)察委員會做了兩條修改，一是刪去原來監(jiān)察委員會與同級黨委平行，監(jiān)察委員會不兼任黨政領導，任職內不得調離的規(guī)定；二是原規(guī)定監(jiān)察委員會決議同級黨委必須執(zhí)行，現(xiàn)改為須經(jīng)黨委同意才能發(fā)揮效力，并由黨委付諸實行。這使各級監(jiān)察委員會職權縮小，各級黨委一把手無人監(jiān)督。蘇共十八大進而規(guī)定中央監(jiān)察委員會隸屬于中央委員會， 在中央委員會領導下開展工作，其職責僅限于查處違紀案件和受理申訴。1934年在斯大林主導下聯(lián)共第十七次代表大會成立蘇維埃監(jiān)察委員會，后者的人選要由黨代表大會提名，這就使監(jiān)察機關既受制于黨的機關又受制于行政機關。十七大還將蘇維埃監(jiān)察委員會的職能限縮為“對中央執(zhí)行情況的監(jiān)督”。1965年的蘇共中央十二月全會又將其改組為蘇聯(lián)人民監(jiān)察機關，并規(guī)定人民監(jiān)察機關對執(zhí)政黨無權進行監(jiān)督。

監(jiān)察制度改革需要放在政黨國家這個大的制度框架下來看待

為了增強黨政監(jiān)察體制的有效性，需要解決以下八個問題：一是誰來監(jiān)察、向誰負責、為誰而監(jiān)察？黨內監(jiān)察機構和國家監(jiān)察機構如何分工協(xié)調？ 二是監(jiān)察機構獨立性和權威性如何保障？三是監(jiān)察機構的專業(yè)性如何保障？四是可否實現(xiàn)對監(jiān)察機構工作的外部監(jiān)督以保障其公正性？如何實現(xiàn)？五是監(jiān)察機構如何設置才能保障監(jiān)察機關和審計機關既相互協(xié)調又不損害其專業(yè)能力？六是監(jiān)察權應當如何配置才能保證監(jiān)察的效力，如何才能避免監(jiān)察機構及其人員濫用權力？七是監(jiān)察方式如何設計才能提高監(jiān)察的效能？八是如何避免監(jiān)察權凌駕于其他權力之上而失去制約？

第一，按照人民民主理論，人民代表大會及其常務委員會在兩次選舉期間代表人民來監(jiān)察選舉和任命產生的政務類高級公務員以及法官和檢察官，監(jiān)察機關和審計機關應當向其授權主體人民代表大會負責并報告工作而非歸屬各級政府，監(jiān)察對象應當包括其他所有公職人員。監(jiān)察的根本目的是為了保護國民權益。確保政府及官員守法是途徑。按照黨內民主理論，黨代會及其全委會在兩次選舉期間代表黨員來監(jiān)察監(jiān)督黨的各級領導人，黨內監(jiān)察機構即紀律檢查委員會應當向其授權主體黨代會及全委會負責并報告工作，監(jiān)察對象應當是全體黨員特別是黨員干部，監(jiān)察的根本目的是為了保障黨員的民主權利。監(jiān)察對象應實現(xiàn)全覆蓋，彈劾權和紀律處分權行使的對象應當包括所有公職人員。監(jiān)察權應當是一種以憲法法律和黨內法規(guī)為后盾的硬約束和普遍性約束，不能有不受監(jiān)察的例外和特權者的存在。涉及刑事犯罪者還要接受刑事處罰。黨內民主是通往人民民主的中間站。黨依法進入國家機關按照民主的方式執(zhí)政，黨內監(jiān)察機構人員進入國家監(jiān)察機構任職，依此解決兩個機構之間的協(xié)調問題。

第二，監(jiān)察機構負責人由授權主體選任，任期與監(jiān)督對象任期錯開并可連任，監(jiān)察機構的人員編制和經(jīng)費由授權主體核定和撥付，監(jiān)察機構的組織機構和職權有專門的監(jiān)察法律加以保障。監(jiān)察機構開展工作有權要求監(jiān)察對象提供必要的配合，對于不予配合者有權采取制裁措施。監(jiān)察機構有權依法獨立開展監(jiān)察工作而不受外部干預。

第三，為了保障監(jiān)察機構的專業(yè)性，可根據(jù)監(jiān)察機構不同部門的職能配置和崗位需求，提出適任人才的資格條件，通過多種途徑錄用合格勝任的專才和通才完成相應的工作；為監(jiān)察機構完成其專業(yè)工作配備必要的專業(yè)設備和資源，使其具有完成工作所需要的專業(yè)手段；通過培訓等多種手段，不斷提高現(xiàn)有人員的專業(yè)水準，努力實現(xiàn)監(jiān)察工作的職業(yè)化。

第四，為了保障監(jiān)察機構的公正性，可以借鑒香港廉政公署或日本的做法，設立由社會賢達組成的外部咨詢委員會或類似的外部審議會，對其工作進行審議審查與核準。不應重復設置監(jiān)察機構或依靠內部監(jiān)督機構來解決問題。否則其客觀公正性會受質疑，同時還浪費了寶貴的監(jiān)察資源。

第五，為了保障監(jiān)察機關和審計機關既相互協(xié)調又不損害其專業(yè)能力，監(jiān)察機關和審計機關都應向人大負責并報告工作，而不能再歸屬自身的監(jiān)察審計對象領導；監(jiān)察機關和審計機關分設可保障各自的專業(yè)性，但需要通過聯(lián)席會議等機制來加以協(xié)調；監(jiān)察機構也可采取監(jiān)察院內設審計部等方式來提高協(xié)調效能，同時又賦予審計機關在監(jiān)察院中以相對獨立的地位和權能以保障其專業(yè)性。

第六，許多國家的監(jiān)察機構并不履行反腐敗職能（其職能僅限于監(jiān)察行政乃至司法），中國擬議中的國家監(jiān)察機構承擔反腐敗職責。為此需要設立專門的預防腐敗機構，負責協(xié)調反腐敗政策，制定預防腐敗政策和定期評估有關法律和行政文書的預防和打擊腐敗效能，需要有專門機構受理公職人員家庭財產申報，處理公職人員利益沖突的各種事項以及廉潔教育問題。懲治機構需要有足夠的調查取證權，但起訴權和審判權應由另外的機構承擔，如財產凍結扣押沒收權若配置給監(jiān)察機構，則核準權應配置給法院。

第七，監(jiān)察方式應實現(xiàn)實時監(jiān)察，監(jiān)察事項應當清晰明確簡約而不應過于細微，劃分監(jiān)察區(qū)和巡察區(qū)實行巡回監(jiān)察制取消常駐和派駐制，監(jiān)察機構層級改為三級最多四級而非對應行政區(qū)劃的五個行政層級，這樣既可避免行政干預，又可提高監(jiān)察效能。

第八，為了防止監(jiān)察權凌駕于其他權力之上，應避免賦予監(jiān)察機構從行政執(zhí)法到起訴乃至處分等全過程的權力從而無法對其形成有效的制約；處分建議權和懲戒處分權最好由不同機構實施，如監(jiān)察委提出處分建議，紀委負責審理和給予處分；起訴權和審判權與監(jiān)察權分離而單獨設置，對監(jiān)察權特別是調查取證權形成制約；彈劾權和彈劾裁判權分設，分別按照各自法定程序行使；對監(jiān)察質量有核查或復審機制，對監(jiān)察機關工作應有外部考核評價機制，考核結果應與升降獎懲掛鉤。

隨著監(jiān)察體制改革的深入推進和監(jiān)察制度現(xiàn)代轉型的最終完成，國家監(jiān)察的有效性將大大增強，我們有理由對未來的反腐敗紅利充滿期待。

（作者為北京大學中國政治學研究中心教授）

【參考文獻】

①李永忠：《監(jiān)察體制改革是重大政治改革》，《民主與法制》，2016年第46期。

責編/宋睿宸 美編/楊玲玲