李錦

國企改革核心問題是什么，人們各自做出自己的解釋，眾說紛紜，莫衷一是。我們并不指望國企改革有速效藥，但是仍然為很多人的解讀是否找到病根、是否能夠解決問題而存有擔心。也就是說，我為這場改革能不能激發(fā)國企活力而擔心。從2012年起，我便提出：國企改革焦點是經(jīng)營權(quán)，必須使所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開。改革的辦法是在所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)之間切兩刀。一刀是成立國有資產(chǎn)投資運營公司，從組織體制上切開政府與企業(yè)的聯(lián)系；一刀從運行機制上切開出資人代表與職業(yè)經(jīng)理人的聯(lián)系，使得國有企業(yè)成為獨立的市場經(jīng)營主體，充滿活力才可能成為現(xiàn)實。這就是我的“兩權(quán)分離論——切兩刀論”。

因此，國企改革的主體內(nèi)容是經(jīng)營權(quán)改革，而不是所有權(quán)改革。今年五月，對國企改革連續(xù)出臺兩份重要文件，把所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開向前推進一步。看到“切兩刀論”在實踐中體現(xiàn)，心里自然是高興的。

兩份重要文件圍繞一個核心

5月4日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進一步完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》提出，2017年年底前基本完成國有企業(yè)公司制改革，意味著公司制改革進入“最后一公里”的收尾階段。

5月10日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《國務(wù)院國資委以管資本為主推進職能轉(zhuǎn)變方案》，對國資監(jiān)管方式和國資委職能轉(zhuǎn)變作出系統(tǒng)性安排?！斗桨浮凤@示，共有43項國資監(jiān)管事項被調(diào)整。

前一個文件，是講的《意見》，后一個文件是講的《推進方案》。講《意見》的是頂層設(shè)計“1+N”的組成部分，指導(dǎo)意見發(fā)了好幾年了，性質(zhì)仍然是設(shè)計，人們關(guān)注的興趣少些?？梢砸暈槭乔耙浑A段的收尾。

不過，兩個文件圍繞一個核心，就是市場化經(jīng)營。后一個文件更貼近現(xiàn)實，更接近國企改革的核心，牽涉到國資委加快向管資本轉(zhuǎn)型，回歸出資人身份。新出臺的文件明確了國資委作為出資人的監(jiān)管權(quán)力和責(zé)任清單，從內(nèi)容上看，是國資改革引領(lǐng)國企改革；從過程來看，是由頂層設(shè)計到落地，開始拉開“政策落地”的大幕。

從所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開來看，《方案》重在講國資委與國有資產(chǎn)投資運營公司關(guān)系，從組織體制上切開政府與企業(yè)的聯(lián)系；《意見》是從運行機制上切開出資人代表與職業(yè)經(jīng)理人的聯(lián)系。

國企改革究竟要解決什么

本來，中國的企業(yè)改革有兩條路可以選擇，一條是所有權(quán)改革，一條是經(jīng)營權(quán)改革。圍繞國有化或私有化的學(xué)者基本上屬于所有權(quán)改革論，我強調(diào)的是另一條路，經(jīng)營權(quán)改革，把所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開，這是“切兩刀論”的選擇。

在我國經(jīng)濟體制整體追求與市場經(jīng)濟融合的背景下，國家所有權(quán)和現(xiàn)實中的公共財產(chǎn)經(jīng)營權(quán)的集中已經(jīng)不符合現(xiàn)實了。因此，如果僅僅只是從現(xiàn)有的政治經(jīng)濟學(xué)理論和法律文本的意義角度來討論國有企業(yè)活力的時候，國企改革的種種做法事實上就成了一個難以實現(xiàn)的目標。甚至，國企改革根本就不要搞。因此解決所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，做到政府放權(quán)，我們才可能實現(xiàn)社會主義公有制與市場經(jīng)濟的融合。必須從根本上認識到現(xiàn)有理論與法律制度的缺陷，以及支持這種制度背后的理論缺陷，必須從指導(dǎo)思想的理論科學(xué)化和制度科學(xué)化入手，解決所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開問題，才能夠找到解決國有企業(yè)問題的突破口。

從現(xiàn)實情況來看，企業(yè)不能成為獨立的市場的主體，政企分開這個改革開始以來最大的難點，沒有解決。2003年3月，專司中央國有企業(yè)出資人職能和企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理職能的國務(wù)院國資委正式成立。到2004年6月，各?。▍^(qū)、市）國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)相繼組建，由此國有資產(chǎn)管理體制逐步理順，為以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管創(chuàng)造了較好的體制基礎(chǔ)。十多年來，國資委雖然在國企發(fā)展壯大過程中發(fā)揮了很大的作用，但其監(jiān)管的弊端也日益突出。2013年召開的中共十八屆三中全會明確提出，完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主，加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司。

所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)不分，政府對企業(yè)伸手太長，使得經(jīng)濟效率難以提高。政府“婆婆”似的微觀管理，不斷侵蝕企業(yè)的自主決策權(quán)；盡管不少國企都組建了董事會，但權(quán)責(zé)不明，董事長往往剝奪總經(jīng)理的經(jīng)營權(quán)。所有權(quán)代理人鏈條太長，鏈條末端董事長代理權(quán)太集中，高官貪腐風(fēng)險加大。以上所舉，都是脫離市場所致。當前，國資委實行的管人、管事、管資產(chǎn)三位一體的監(jiān)督管理模式，業(yè)內(nèi)普遍認為是一種以行政代替市場、以管制代替監(jiān)管的模式，既是“老板”又是“婆婆”，既是“裁判員”又是“運動員”。這種模式的缺點是管得太多太細、監(jiān)管與改革分裂、改革不配套，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人沒有市場化，缺乏市場化退出通道，容易導(dǎo)致企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革滯后，市場無法真正在資源配置中起決定性作用，企業(yè)活力不足。

改變國有資產(chǎn)管理體制是營造新型框架，在政府和市場之間設(shè)立了一個“隔離帶”，讓企業(yè)完全走向市場，這是新一輪改革的選擇。2015年9月的《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》針對國資管理中長期存在的問題，進一步劃清了國有資產(chǎn)所有權(quán)與企業(yè)經(jīng)營權(quán)的職責(zé)邊界，要求監(jiān)管從管企業(yè)、管資產(chǎn)中抽身出來，從“什么都管”轉(zhuǎn)為“管資本為主”。這實質(zhì)上是在政府和市場之間設(shè)立了一個“隔離帶”，有助于真正實現(xiàn)政企分開，確立國有企業(yè)的市場主體地位，也有利于監(jiān)管者能把更多精力放在國有資產(chǎn)戰(zhàn)略布局、保值增值和規(guī)范資本運作等工作上來。向以管資本為主轉(zhuǎn)變，要抓好“兩個清單、三個歸位、四個重點”。“兩個清單”，就是科學(xué)界定國有資產(chǎn)出資人監(jiān)管的邊界，建立監(jiān)管權(quán)力清單和責(zé)任清單，做到該管的科學(xué)管理、決不缺位，不該管的依法放權(quán)、決不越位；“三個歸位”，就是將依法應(yīng)由企業(yè)自主經(jīng)營決策的事項歸位于企業(yè)，將延伸到子企業(yè)的管理事項原則上歸位于一級企業(yè)，將配合承擔的公共管理職能歸位于相關(guān)政府部門和單位；“四個重點”，就是重點管好國有資本布局、規(guī)范資本運作、提高資本回報、維護資本安全。

現(xiàn)在管資本的實施方案出來了?！斗桨浮分赋?，過去國資監(jiān)管存在越位、缺位、錯位等問題。國資委長期將所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、分配權(quán)一把抓，在本應(yīng)屬于企業(yè)的經(jīng)營權(quán)領(lǐng)域干預(yù)太多，影響了企業(yè)的發(fā)展。此次公布的《方案》提出，科學(xué)界定國有資產(chǎn)出資人監(jiān)管的邊界，國資委作為國務(wù)院直屬特設(shè)機構(gòu)，根據(jù)授權(quán)代表國務(wù)院依法履行出資人職責(zé)，專司國有資產(chǎn)監(jiān)管，不行使社會公共管理職能，不干預(yù)企業(yè)依法行使自主經(jīng)營權(quán)。

準確定位非常重要。要理解這里有“兩個不”，就是國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)不行使公共管理職能，將其歸位于相關(guān)政府部門和單位；不干預(yù)企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)，將應(yīng)由企業(yè)自主經(jīng)營決策的事項歸位于企業(yè)。特別是經(jīng)營權(quán)下放，交給企業(yè)。作為出資人是所有權(quán)的代表，管資本而不管經(jīng)營或者少管經(jīng)營，國資委將回歸真正的出資人身份。

管“資本”對應(yīng)什么？就是不管“經(jīng)營”。管資本為主，不是不管企業(yè)，而是不管企業(yè)的經(jīng)營，實際上以此實現(xiàn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分開。管資本的內(nèi)涵與實質(zhì)在這里。就是放權(quán)，放經(jīng)營權(quán)，當然，所有權(quán)是不能放的。

國企改革關(guān)鍵點：“放權(quán)”與“讓權(quán)”

所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)怎樣分離，從放權(quán)開始。改革成功與否，最后將決定于“放”、“讓”二字。根據(jù)《方案》，國資委將精簡43項監(jiān)管事項，其中取消事項26項、下放事項9項、授權(quán)事項8項。這43項被精簡的國有資本監(jiān)管事項，就是國資委的放權(quán)清單。

在26項取消事項中，基本上是經(jīng)營范圍，總體可劃分為五種類型。一是國資委直接實施類事項，如直接規(guī)范上市公司國有股東行為，中央企業(yè)境外產(chǎn)權(quán)管理狀況檢查等；二是審批類事項，如審批中央企業(yè)子企業(yè)分紅權(quán)激勵方案，審批中央企業(yè)重組改制中離退休和內(nèi)退人員相關(guān)費用預(yù)提方案；三是備案類事項，如對中央企業(yè)賬銷案存的事前備案；四是指導(dǎo)類事項，包括對中央企業(yè)的指導(dǎo)事項，如指導(dǎo)中央企業(yè)評估機構(gòu)選聘、指導(dǎo)中央企業(yè)內(nèi)設(shè)監(jiān)事會工作等；以及對地方國資委、地方國有企業(yè)的指導(dǎo)事項，如指導(dǎo)地方國資委新聞宣傳工作，指導(dǎo)地方國有企業(yè)重組改制上市管理；五是評比類事項，如聯(lián)合開展全國企業(yè)管理現(xiàn)代化創(chuàng)新成果評審和推廣，組織中國技能大賽、中央企業(yè)職工技能比賽。這些取消事項，與管資本為主的導(dǎo)向相關(guān)度較小，且多屬于企業(yè)自主經(jīng)營決策，或?qū)儆谘由斓阶悠髽I(yè)、延伸到地方國資國企的事項。通過精簡取消，可以促使國資監(jiān)管機構(gòu)進一步集中監(jiān)管資源，突出監(jiān)管重點。

此前，地方國企的重組、改制、上市都需上報地方國資委，再由地方上報給國務(wù)院國資委審批，這一狀況不利于激發(fā)國企活力，部分國企領(lǐng)導(dǎo)人也可能以沒有決定權(quán)為由推卸國資流失的責(zé)任。取消這些事項都是為了放寬國企的經(jīng)營權(quán)，有助于簡化審批程序，激發(fā)企業(yè)活力。實際上，企業(yè)的重組、改制、上市都是經(jīng)營過程中比較常見的行為，但是在我國運行多年的國資管理體系下，國企的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)界限不明晰，就出現(xiàn)了各級國資委不僅擁有國企的所有權(quán)，也全程過問國有資本投資運營情況的現(xiàn)象?，F(xiàn)在，這些問題終于解決了。

在9項下放事項中，基本上是所有權(quán)范圍，均為審批類事項，涉及國有股權(quán)的日常管理和增持減持。其中，涉及地方國資委監(jiān)管企業(yè)和中央企業(yè)子企業(yè)的國有股權(quán)流動事項，直接下放給地方國資委和中央企業(yè)。涉及規(guī)定標準和權(quán)限范圍以內(nèi)的國有出資企業(yè)股權(quán)流轉(zhuǎn)的，下放給國有出資企業(yè)。如審批未導(dǎo)致上市公司控股權(quán)轉(zhuǎn)移的國有股東通過證券交易系統(tǒng)增持、協(xié)議受讓、認購上市公司發(fā)行股票等事項，審批未觸及證監(jiān)會規(guī)定的重大資產(chǎn)重組標準的國有股東與所控股上市公司進行資產(chǎn)重組事項等。

兩個文件中，力度最大的是經(jīng)理層成員選聘、經(jīng)理層成員業(yè)績考核、經(jīng)理層成員薪酬管理。這一條授權(quán)，規(guī)定范圍是授予落實董事會職權(quán)試點企業(yè)，國有資本投資、運營公司試點企業(yè)。如果包括總經(jīng)理，那么央企總經(jīng)理便由董事會決定了。這是第一次這樣明確披露。將國資委和中組部對于經(jīng)營性干部即職業(yè)經(jīng)理人的考核與任免權(quán)力還給國企董事會；由董事會向全社會“真正公開”選聘，并給予市場化的薪酬待遇。這便是我們說的“切兩刀”的聚焦點。

國資改革的方向就是，去行政化，在經(jīng)理層讓專業(yè)的人做專業(yè)的事。此次的《方案》是具體落實細則。目前，國企一個突出的問題是企業(yè)家的泛行政化。國有企業(yè)的主要領(lǐng)導(dǎo)均有官職，在實業(yè)類國企中，不僅是黨委書記，連董事長、總經(jīng)理都是由國資委任命的。一些國企高管職位很可能成為某些政府官員晉升過程中的驛站，或者一些退休官員的歸宿。這種機制很可能導(dǎo)致一些國企唯上是聽，無法按照市場規(guī)律經(jīng)營，直接或間接造成國有資產(chǎn)的流失。顯然，職業(yè)經(jīng)理人制度將被推到改革的前臺。

職業(yè)經(jīng)理人一直是國企公司制改革方面的熱點。值得關(guān)注的是，《意見》明確提出，建立規(guī)范的經(jīng)理層授權(quán)管理制度，對經(jīng)理層成員實行與選任方式相匹配、與企業(yè)功能性質(zhì)相適應(yīng)、與經(jīng)營業(yè)績相掛鉤的差異化薪酬分配制度，國有獨資公司經(jīng)理層逐步實行任期制和契約化管理，有序推進職業(yè)經(jīng)理人制度建設(shè)，逐步擴大職業(yè)經(jīng)理人隊伍，有序?qū)嵭惺袌龌匠?，探索完善中長期激勵機制，并暢通企業(yè)經(jīng)理層成員與職業(yè)經(jīng)理人的身份轉(zhuǎn)換通道。

《意見》還鼓勵探索董事會通過差額方式選聘經(jīng)理層成員，對提高職業(yè)經(jīng)理人隊伍的數(shù)量和質(zhì)量都有較大意義。未來國企法人治理制度仍需解決如何切實使董事會、一把手權(quán)力下放給經(jīng)理層的問題，應(yīng)盡快制定相關(guān)條例，將加強黨的領(lǐng)導(dǎo)寫入公司法和國有資產(chǎn)管理法，形成互相制衡、權(quán)責(zé)清晰的國有企業(yè)內(nèi)部運營系統(tǒng)。

三級管理架構(gòu)正在形成

原來，國資委與企業(yè)兩層的結(jié)構(gòu)，那現(xiàn)在中間又加了一個國有資本投資管理，投資運營公司，變成了三層結(jié)構(gòu)。投資運營公司下面是企業(yè)經(jīng)營，投資運營公司是管理為主，上面是個“監(jiān)”，下面是個“管”，再下面是個“營”，三個層次。實際上是把國資委的監(jiān)管分成兩塊，國資委權(quán)限下放到派出機構(gòu)了。

這樣就可以清楚地劃分出國有經(jīng)濟融入市場時的管理層級和各層級的管理界限，從而真正實現(xiàn)政企分開，將政府和企業(yè)剝離開來，以產(chǎn)權(quán)管理為紐帶，突出國有資本運作，最終實現(xiàn)國資委從“管資產(chǎn)”向“管資本”轉(zhuǎn)變。