宋威穎 張其祿 洪嘉聰

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從高雄智慧城市發(fā)展論民眾參與之重要性與發(fā)展策略

宋威穎1張其祿2洪嘉聰3*

1.臺(tái)灣中山大學(xué)公共事務(wù)管理研究所 2.臺(tái)灣中山大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)系 3.臺(tái)灣中山大學(xué)高屏澎區(qū)域發(fā)展研究中心

智慧城市是未來(lái)城市發(fā)展的趨勢(shì)，可以協(xié)助城市轉(zhuǎn)型并解決資源有限的問(wèn)題，高雄市是一座以工業(yè)發(fā)展起家的城市，是臺(tái)灣著名的工業(yè)都市，高雄市近年將智慧城市發(fā)展列為未來(lái)城市轉(zhuǎn)型重點(diǎn)方向。然而，高雄市在智慧城市發(fā)展方面是否符合國(guó)際智慧城市發(fā)展方向則未可知，此外，過(guò)去研究也發(fā)現(xiàn)市民對(duì)于高雄智慧城市發(fā)展的參與程度與認(rèn)同感不高。為此，本研究將探究高雄市智慧城市發(fā)展之現(xiàn)況，以及民眾參與之可能途徑，并嘗試提出可能的對(duì)策與政策建議，以為相關(guān)單位未來(lái)發(fā)展智能城市參考。高雄將智慧城市發(fā)展重點(diǎn)放在智能交通層面，并通過(guò)智能社區(qū)的營(yíng)造逐步整合智能交通、健康照護(hù)、能源管理、社區(qū)管理與觀光商圈發(fā)展等，整體來(lái)說(shuō)，高雄已具備智慧城市所需之科學(xué)技術(shù)與智慧效能環(huán)境，但較缺乏民眾參與的部分，較為可惜。為此建議，城市管理者未來(lái)在進(jìn)行智慧城市規(guī)劃上可改變傳統(tǒng)由上而下之政策思維模式，轉(zhuǎn)為以民眾思維為導(dǎo)向之由下而上方式，共同來(lái)參與規(guī)劃所需要的智慧城市愿景與行動(dòng)方案，以提高市民的參與率及認(rèn)同感，一同為高雄邁向智慧城市而努力。

智慧城市 高雄市 民眾參與 發(fā)展策略

1 概述

從2010年開(kāi)始到2050年，全世界的都市人口將呈倍數(shù)增長(zhǎng)，會(huì)從原本的26億人口增長(zhǎng)到52億人口（United Nations , 2011），其中，有近70%的人口居住在城市內(nèi)（OECD, 2012），由此可知，全球大城市都將面對(duì)人口生計(jì)、競(jìng)爭(zhēng)力與資源有限之問(wèn)題，亦即在此一趨勢(shì)下，城市必然會(huì)遭遇資源不足、能源匱乏、醫(yī)療保健、垃圾管理、空氣污染、交通擁擠及基礎(chǔ)建設(shè)老化等問(wèn)題。也就是說(shuō)，在人口增長(zhǎng)且資源有限趨勢(shì)中，地方政府如何運(yùn)用有限資源達(dá)成民眾需求，落實(shí)政策目的是政策制定者不可忽視的重要課題。

Lee Hancock等人認(rèn)為，政府可將面臨氣候變遷與永續(xù)環(huán)境存續(xù)較為急迫之城市改造成為具備智慧化之城市，亦即可將城市轉(zhuǎn)型成為智慧城市（Smart City），以解決城市承載力不足之挑戰(zhàn)。各城市為解決都市化所衍生出的各種問(wèn)題與瓶頸，亦紛紛提出智能城市打造計(jì)劃，期盼能推動(dòng)符合各城市屬性之智能城市計(jì)劃，以進(jìn)一步改善都市化所造成的經(jīng)濟(jì)和環(huán)境沖擊。

高雄市是一座以工業(yè)發(fā)展起家的城市，人口約277萬(wàn)人，面積約2947.6km2，由于鄰近高雄港，原物料進(jìn)口便利，早期因應(yīng)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，成立了諸多工業(yè)區(qū)，如林園石化工業(yè)區(qū)、大發(fā)工業(yè)區(qū)、仁武工業(yè)區(qū)及大社石化工業(yè)區(qū)等都是高雄市內(nèi)著名的工業(yè)區(qū)，也讓高雄成為臺(tái)灣人眼中著名的工業(yè)都市。為轉(zhuǎn)變高雄百年工業(yè)城市印象，高雄有關(guān)部門積極推動(dòng)城市轉(zhuǎn)型，在高雄多項(xiàng)建設(shè)及產(chǎn)業(yè)園區(qū)中引進(jìn)創(chuàng)新科技服務(wù)，以促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境間的資源有效利用，從而達(dá)成持續(xù)發(fā)展之效果。

高雄市將智慧城市發(fā)展列為未來(lái)城市轉(zhuǎn)型重點(diǎn)方向，然而研究者回顧過(guò)去有關(guān)智慧城市相關(guān)城市案例卻發(fā)現(xiàn)，海外發(fā)展智慧城市較完備城市所規(guī)劃的智慧城市環(huán)境、策略及模式雖有所不同，但通常會(huì)具備科學(xué)技術(shù)與智能完善的環(huán)境以及成熟的民眾參與。

目前高雄在智慧城市發(fā)展上雖有一定基礎(chǔ)，但民眾似乎認(rèn)同程度不高，如何鼓勵(lì)民眾未來(lái)愿意使用智能服務(wù)，以提高其參與程度與認(rèn)同感，從而改變其行為，是高雄市未來(lái)發(fā)展智慧城市之挑戰(zhàn)與考驗(yàn)。因此本文欲探究高雄市智慧城市發(fā)展現(xiàn)狀，以及民眾參與之可能途徑，并嘗試提出可能的對(duì)策與政策建議，以供未來(lái)發(fā)展智能城市參考。

2 智慧城市的定義與內(nèi)涵

智慧城市是一個(gè)涵蓋多個(gè)層面廣泛的議題，不同國(guó)家、領(lǐng)域?qū)τ诖俗h題皆有不同定義及看法，目前并無(wú)一致共識(shí)。雖然智慧城市定義有所不同，有的學(xué)者以功能性角度切入，認(rèn)為智慧城市系指透過(guò)傳感器達(dá)到資源使用效率及城市服務(wù)有效性即可稱之；但Greenfield則認(rèn)為，城市所謂功能性不應(yīng)僅從工程角度思考智能與科技應(yīng)用相關(guān)性，也應(yīng)思考城市長(zhǎng)期的發(fā)展與功能。

智慧城市概念最早是由IBM于2008年在《智慧地球：下一代領(lǐng)導(dǎo)人議程》主題報(bào)告中提出，其內(nèi)涵是將新信息技術(shù)充分運(yùn)用生活中，在信息技術(shù)、知識(shí)創(chuàng)新下建構(gòu)新的都市形態(tài)，強(qiáng)調(diào)城市不僅是只有因特網(wǎng)、云端計(jì)算等信息技術(shù)應(yīng)用，更需通過(guò)知識(shí)創(chuàng)新的方法論應(yīng)用，以參與式管理方式管理，構(gòu)建以人為本、可持續(xù)創(chuàng)新作為永續(xù)生態(tài)的特征。IBM所提出的智慧城市概念中涵蓋三大領(lǐng)域，分別是基礎(chǔ)建設(shè)、規(guī)劃管理和市民，在基礎(chǔ)建設(shè)方面，主要包含能源、交通運(yùn)輸和整體環(huán)境三大要素，主要目的是為市民提供一個(gè)更舒適的生活環(huán)境條件；二是規(guī)劃管理，包含政府與管理機(jī)構(gòu)、警政安保、建筑(園區(qū))、環(huán)境等四大要素，主要目的是指智慧城市領(lǐng)導(dǎo)者必須完整地掌握各個(gè)面向，做好政府機(jī)構(gòu)與各部門間溝通與協(xié)調(diào)，以提升城市運(yùn)作的執(zhí)行效率；最后是市民，其涵蓋教育、零售、社福健康與警政安保等要素，目的是在滿足個(gè)人需求之余，支持社會(huì)服務(wù)，以作為社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)。從IBM所提出的智慧城市概念與要素可知，要打造智慧城市，除了外部的基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境建設(shè)外，還需要內(nèi)部有效的管理和調(diào)控，此外，更需要市民的支持與協(xié)助，才能讓智慧城市效能發(fā)揮出來(lái)。

由上可知，智慧城市是指政府通過(guò)科學(xué)技術(shù)結(jié)合大量信息及數(shù)據(jù)，提供民眾和政府間更透明、更便利的城市運(yùn)作型態(tài)，但過(guò)程中必須從市民角度出發(fā)，思考市民的真正需求，供其所需，民眾才會(huì)積極使用與協(xié)助，也才能提高智慧城市智能運(yùn)作的效率，真正落實(shí)智慧城市發(fā)展之意涵。

3 高雄智慧城市的發(fā)展現(xiàn)狀

根據(jù)智慧城市論壇(Intelligent Community Forum, ICF )2016年國(guó)際評(píng)比，高雄市在全世界智慧城市發(fā)展中獲選Smart 21的殊榮，而在臺(tái)北市計(jì)算機(jī)商業(yè)同業(yè)公會(huì)舉辦的2017年智能城市創(chuàng)新應(yīng)用獎(jiǎng)競(jìng)賽中，高雄市所提出的“高屏區(qū)域交控整合計(jì)劃”和“4G智能交通好行服務(wù)合作計(jì)劃”同時(shí)獲得2017年智慧城市創(chuàng)新應(yīng)用獎(jiǎng)項(xiàng)，代表高雄市在智慧城市發(fā)展上已有一定基礎(chǔ)。在智慧城市發(fā)展上，高雄市主要以無(wú)線城市為智慧城市發(fā)展主軸，并以智慧運(yùn)輸為主要應(yīng)用方向，通過(guò)智慧運(yùn)輸?shù)耐苿?dòng)，落實(shí)智慧城市的發(fā)展目標(biāo)，高雄自2010年縣市合并后，有關(guān)部門通過(guò)ICT技術(shù)積極整并信息系統(tǒng)，強(qiáng)化智能交通系統(tǒng)、加速4G寬帶服務(wù)之發(fā)展，并通過(guò)部分社區(qū)為示范場(chǎng)域，從智慧社區(qū)發(fā)展逐步擴(kuò)展到全市智慧城市之發(fā)展。以下簡(jiǎn)要介紹現(xiàn)行高雄之智慧交通與智慧社區(qū)發(fā)展?fàn)顩r。

3.1 智能交通

為因應(yīng)智慧城市之發(fā)展，高雄市從2012年開(kāi)始設(shè)置智慧交通中心，運(yùn)用智能型運(yùn)輸系統(tǒng)(Intelligent Transport Systems, ITS)，通過(guò)信息、通訊、感測(cè)和控制等整合方式來(lái)管理車流以及實(shí)時(shí)路況信息，以有效提升行車安全和效率。此外，為提升運(yùn)輸效率，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)力，針對(duì)大高雄地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展聚落，高雄市交通部門提出結(jié)合智能型運(yùn)輸系統(tǒng)，推動(dòng)四大智能運(yùn)輸走廊等方式來(lái)促進(jìn)高雄城鄉(xiāng)間的智慧運(yùn)輸發(fā)展，首先，通過(guò)智能型運(yùn)輸系統(tǒng)整合、擴(kuò)充與應(yīng)用，建設(shè)智能運(yùn)輸之基礎(chǔ)整合系統(tǒng)，再結(jié)合大高雄地區(qū)高快速公路與都會(huì)區(qū)平面道路信息（巨量數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)），最后是建設(shè)高雄市“旗美文化觀光智慧運(yùn)輸走廊”、“臺(tái)88號(hào)大發(fā)工業(yè)區(qū)智慧運(yùn)輸走廊”、“高雄科學(xué)園區(qū)智慧運(yùn)輸走廊”以及“臺(tái)17林園工業(yè)區(qū)智慧運(yùn)輸走廊”等4大智慧運(yùn)輸走廊，以節(jié)省行人穿梭于大高雄產(chǎn)業(yè)聚落旅行時(shí)間，有效縮短大高雄城鄉(xiāng)差距、促進(jìn)觀光產(chǎn)業(yè)發(fā)展、紓解產(chǎn)業(yè)園區(qū)交通瓶頸，進(jìn)而提升整體運(yùn)輸效率。

3.2 智慧社區(qū)

目前高雄市在智慧社區(qū)發(fā)展上涵蓋智慧交通、健康照護(hù)、能源管理、社區(qū)管理與觀光商圈發(fā)展等領(lǐng)域。在智能交通部分，滿足社區(qū)接駁需求并提供低碳運(yùn)輸服務(wù)；在健康照護(hù)部分，則著重建立社區(qū)照護(hù)中心與遠(yuǎn)距醫(yī)療系統(tǒng)；在能源管理部分，則著重建立綠能供電系統(tǒng)并提供節(jié)能方案補(bǔ)助措施；在社區(qū)管理部分，則著重社區(qū)云端服務(wù)、物流管理服務(wù)與災(zāi)害防護(hù)管理；在觀光商圈部分，則將商圈應(yīng)用服務(wù)結(jié)合觀光信息服務(wù)，以提供更便捷的服務(wù)。目前高雄已選定哈瑪星地區(qū)為示范場(chǎng)域，希望通過(guò)定點(diǎn)社區(qū)的運(yùn)作，逐步將智能城市規(guī)模從社區(qū)擴(kuò)展到全高雄市。

由此可見(jiàn)，高雄在城市之智慧運(yùn)輸與智慧社區(qū)發(fā)展上已有明確的愿景與發(fā)展策略，也具備了智慧城市所需之智慧效能環(huán)境與科學(xué)技術(shù)，但在其未來(lái)的愿景規(guī)劃方向部分，卻甚少提及民眾參與的角色與可能途徑，較為可惜。

4 高雄智慧城市發(fā)展與公民參與角色

4.1 智慧城市發(fā)展中公民參與的重要性

一般而言，智慧城市通常包含智慧經(jīng)濟(jì)(smart economy)、智慧移動(dòng)(smart mobility)、智慧公民(smart people)、智慧生活 (smart living)與智慧治理(smart governance)等六大領(lǐng)域?；仡欉^(guò)去全球各城市推動(dòng)智慧城市過(guò)程中，多數(shù)的具體目標(biāo)是應(yīng)用創(chuàng)新技術(shù)建構(gòu)永續(xù)宜居環(huán)境，其內(nèi)涵涵蓋智慧交通、智慧醫(yī)療、智慧教育、智慧維安、智慧災(zāi)防與維安、智慧建筑與生活空間、智慧電網(wǎng)、智慧水資源管理、智能政府效能等層面，從經(jīng)濟(jì)、教育、環(huán)境與交通等方面打造創(chuàng)新且富有競(jìng)爭(zhēng)力的智慧城市。

智慧城市的探討通常分為兩大領(lǐng)域，一是探討科技在智慧城市的應(yīng)用，二是以改善公民生活為探討重點(diǎn)，但歸納過(guò)去相關(guān)文獻(xiàn)可知（如表1所示），影響智慧城市發(fā)展的關(guān)鍵因素有很多，但智慧城市中的公民參與往往被認(rèn)為是重要但又容易被忽略的領(lǐng)域，智能城市多數(shù)探討科技在智能城市的應(yīng)用層面，缺乏從民眾生活需求的互動(dòng)層面，因此，如何增加民眾參與層面的互動(dòng)是有關(guān)部門可進(jìn)一步思考的方向。

表1 智慧城市重要元素匯總表

注:“+”代表具備該智能元素

4.2 高雄智慧城市公民參與之可能角色與途徑

Angelidou (2015)認(rèn)為智慧城市發(fā)展有四種驅(qū)動(dòng)力，分別是：（1）改善城市噪音與污染問(wèn)題；（2）創(chuàng)新與知識(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；（3）科技發(fā)展促進(jìn)與推動(dòng)；（4）民眾需求。雖然學(xué)者認(rèn)為政府是智慧城市的重要推動(dòng)者，但僅有政府推動(dòng)而無(wú)公民參與，往往事倍功半；尤其開(kāi)放數(shù)據(jù)的取得與應(yīng)用是世界趨勢(shì)，要市民愿意供給信息或是使用科技取得電子政務(wù)服務(wù)，政府必須先取得人民信任，甚至市民的主動(dòng)關(guān)心與協(xié)助，才能事半功倍。

雖然智慧城市目前尚未有一致共識(shí)，但成熟智慧城市的治理經(jīng)驗(yàn)或許可作為其他城市治理者之參考。以位于丹麥的Aarhus市為例，城市治理者不采用傳統(tǒng)政策由上而下之政策途徑，而是采用所謂由下而上的人本導(dǎo)向(actor oriented)，和民眾共同構(gòu)思城市所需的智慧環(huán)境與運(yùn)作方式，政府從三大主軸推動(dòng)城市治理，分別是開(kāi)放資料、將數(shù)據(jù)可視化、以及與民眾討論城市社會(huì)問(wèn)題，并共同找出解決方案。由于采用一個(gè)開(kāi)放與廣納民眾意見(jiàn)的方式，故市民間的自我參與與城市認(rèn)同程度很高，也間接帶動(dòng)政府推動(dòng)的效率與問(wèn)題解決的有效性。

從上述內(nèi)容可知，要增加民眾對(duì)智慧城市的認(rèn)同感，進(jìn)而提高其使用效率，可參考海外城市方式，改變傳統(tǒng)政策從上而下的運(yùn)作思維，轉(zhuǎn)換成由下而上的民眾導(dǎo)向，搜集民眾意見(jiàn)與政策建議，讓民眾可在一開(kāi)始就參與討論，并共同提出可行的智慧城市規(guī)劃方案，以增加智慧城市之認(rèn)同感及運(yùn)作效率。

5 結(jié)語(yǔ)

智慧城市發(fā)展是未來(lái)城市的趨勢(shì)，成熟的智慧城市運(yùn)作可提高資源的有效性并達(dá)成民眾需求，回顧過(guò)去海內(nèi)外智慧城市發(fā)展脈絡(luò)，要成為成熟的智慧城市，僅有完善先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)與環(huán)境是不夠的，必須從民眾角度出發(fā)，了解民眾需求，改變傳統(tǒng)城市治理習(xí)慣從上而下的思維模式，改為由下而上的民眾意見(jiàn)導(dǎo)向，結(jié)合民眾一同來(lái)討論規(guī)劃所需的智慧城市發(fā)展方案，才是邁向成熟智慧城市的有效途徑。

高雄市近年來(lái)在智慧城市發(fā)展上重點(diǎn)發(fā)展智慧交通，并通過(guò)智慧社區(qū)的營(yíng)造逐步整合智能交通、健康照護(hù)、能源管理、社區(qū)管理與觀光商圈發(fā)展，整體來(lái)說(shuō)，已經(jīng)具備智慧城市所需的智慧效能環(huán)境與科技技術(shù)，但較缺乏民眾參與部分，從國(guó)外成熟智慧城市案例可知，城市管理者未來(lái)在進(jìn)行智慧城市規(guī)劃可改變傳統(tǒng)由上而下的政策模式，轉(zhuǎn)為以民眾思維為出發(fā)之由下而上方式，共同來(lái)參與規(guī)劃所需要的智慧城市愿景與行動(dòng)方案，相信定能提高市民的參與率及認(rèn)同感，共同為高雄邁向成熟智慧城市而努力。

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洪嘉聰，E-mail：enlitechaos@gmail.com