成都市林業(yè)和園林管理局局長 楊小廣

大膽探索 著力創(chuàng)新扎實(shí)推進(jìn)深化集體林權(quán)制度改革各項(xiàng)任務(wù)

成都市林業(yè)和園林管理局局長 楊小廣

楊小廣（右一）調(diào)研油橄欖

近年來，成都市深入貫徹落實(shí)中央關(guān)于農(nóng)村林業(yè)改革精神，在四川省委、省政府的領(lǐng)導(dǎo)下，在國家林業(yè)局的大力支持指導(dǎo)下，成都市委市政府圍繞綠色發(fā)展建設(shè)生態(tài)文明和美麗成都，緊緊抓住盤活森林資源、國家得生態(tài)、農(nóng)民得實(shí)惠這個(gè)根本，以體制機(jī)制改革創(chuàng)新為動(dòng)力，整體推進(jìn)深化林改試驗(yàn)示范區(qū)建設(shè)各項(xiàng)任務(wù)，深化林改“成都經(jīng)驗(yàn)”初步顯現(xiàn)。

改革推進(jìn)情況

◆完善集體林權(quán)確權(quán)登記工作

一是認(rèn)真組織開展集體林改“回頭看”，夯實(shí)深化林改基礎(chǔ)。為穩(wěn)步推進(jìn)深化林改工作，要求所有參與集體林改的區(qū)（市）縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）和村組，全面開展“回頭看”活動(dòng)，完善分類區(qū)劃后林權(quán)證林種變更工作，重點(diǎn)針對(duì)林權(quán)證核發(fā)、林權(quán)流轉(zhuǎn)、糾紛調(diào)處、林權(quán)檔案管理等環(huán)節(jié)存在的問題進(jìn)行排查和整改，確保林改工作質(zhì)量。二是以林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證和經(jīng)濟(jì)林木（果）權(quán)證為突破口，實(shí)施集體林地“三權(quán)”分置改革，賦予經(jīng)營者更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利。市級(jí)層面出臺(tái)了《成都市林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證發(fā)證管理辦法（試行）》和《成都市經(jīng)濟(jì)林木（果）權(quán)證發(fā)證管理辦法（試行）》，全市采取林權(quán)證、林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證、經(jīng)濟(jì)林木（果）權(quán)證“三證并行”方式，統(tǒng)一發(fā)證辦法、統(tǒng)一制證、統(tǒng)一規(guī)范程序，穩(wěn)步有序開展“兩證”確權(quán)頒證工作。2016年，全市已頒發(fā)林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證242本7.73萬畝，經(jīng)濟(jì)林木（果）權(quán)證1052本12.05萬畝。三是探索林地承包經(jīng)營權(quán)有償退出，推進(jìn)龍泉山生態(tài)綠化建設(shè)。以生態(tài)移民為導(dǎo)向、以自愿流轉(zhuǎn)為前提，探索建立農(nóng)民林地承包經(jīng)營權(quán)有償退出機(jī)制，全市退出農(nóng)戶10402戶，退出承包林地30094畝，有力推動(dòng)了生態(tài)扶貧、國土綠化，初步實(shí)現(xiàn)了綠山富民。

都江堰市筍用竹基地

金融支林

◆依法規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)秩序

一是積極推進(jìn)林權(quán)流轉(zhuǎn)體系建設(shè)，鼓勵(lì)集體林權(quán)入場交易。制定了鼓勵(lì)集體林權(quán)入場流轉(zhuǎn)的優(yōu)惠舉措，依托成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所平臺(tái)，積極推進(jìn)林權(quán)流轉(zhuǎn)及交易鑒證制度，初步建成了市、縣、鄉(xiāng)、村四級(jí)林權(quán)流轉(zhuǎn)交易體系，全市林權(quán)交易平臺(tái)網(wǎng)點(diǎn)已達(dá)到193個(gè)，實(shí)現(xiàn)了涉林鄉(xiāng)鎮(zhèn)全覆蓋，基本解決了服務(wù)林農(nóng)最后一公里的難題。二是完善集體林權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，我市修訂完善了《成都市集體林權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，明確了公益林在不改變性質(zhì)和所有權(quán)前提下，允許以轉(zhuǎn)包、出租、入股等方式流轉(zhuǎn)林地、林木經(jīng)營權(quán)，用于發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)或生態(tài)旅游業(yè)。三是創(chuàng)新規(guī)范流轉(zhuǎn)，促進(jìn)林產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?jīng)營。針對(duì)集體林權(quán)碎片化、信息不對(duì)稱、流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)較大等問題，探索采取事前協(xié)商、評(píng)估推介、村民委托等程序，推行林權(quán)預(yù)流轉(zhuǎn)制度，引入流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)，促進(jìn)林產(chǎn)業(yè)規(guī)模發(fā)展。

◆積極培育新型林業(yè)經(jīng)營主體

一是著力培育新型林業(yè)經(jīng)營主體，實(shí)施林地規(guī)?；?jīng)營。市政府出臺(tái)了促進(jìn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展及新型經(jīng)營主體培育的意見，市級(jí)部門出臺(tái)了新型經(jīng)營主體認(rèn)定及鼓勵(lì)辦法，著力培育一批林業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、專合組織、家庭林場、森林人家、林業(yè)職業(yè)經(jīng)理人等新型經(jīng)營主體。二是創(chuàng)新林業(yè)經(jīng)營機(jī)制，探索多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營模式。

◆完善公共財(cái)政支持林業(yè)制度

一是加大公共財(cái)政支持生態(tài)建設(shè)、林產(chǎn)業(yè)發(fā)展力度。從2014年開始，市級(jí)財(cái)政投入林業(yè)的專項(xiàng)資金持續(xù)增加，年均增長幅度接近20%，2016年市級(jí)財(cái)政投入林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)資金比上年翻一番達(dá)到1億元，帶動(dòng)了社會(huì)投資林業(yè)的積極性。二是完善了林業(yè)補(bǔ)貼制度。將符合林業(yè)發(fā)展規(guī)劃的生態(tài)建設(shè)和林產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目全部納入林業(yè)補(bǔ)貼范圍，2016年市級(jí)財(cái)政資金扶持項(xiàng)目約占全市申報(bào)項(xiàng)目總數(shù)的80%；建立了退耕還林直補(bǔ)金制度，退耕還林戶每畝補(bǔ)助20元/年，逐步形成林業(yè)補(bǔ)貼“普惠制”。三是強(qiáng)化集體公益林建設(shè)和保護(hù)。市政府出臺(tái)了《成都市集體公益林（地）生態(tài)保護(hù)資金管理辦法（試行）》，對(duì)全市104.3萬畝集體公益林統(tǒng)一按30元/年?畝的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)助，年補(bǔ)償資金達(dá)3000多萬元。四是積極探索森林保險(xiǎn)。在全市范圍內(nèi)初步建立起了森林資源風(fēng)險(xiǎn)防范體系，全市政策性森林保險(xiǎn)總投保面積達(dá)514.82萬畝，占全市應(yīng)投保森林資源總面積的82.89%。

◆完善金融支持林業(yè)制度

林下種植中藥材

一是積極協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)加大支持林業(yè)力度，開發(fā)適合林業(yè)特點(diǎn)的信貸新產(chǎn)品。二是拓寬林權(quán)抵押標(biāo)的物，探索集體林業(yè)投融資新途徑。市級(jí)層面出臺(tái)了林權(quán)抵押、評(píng)估、擔(dān)保、收儲(chǔ)等系列指導(dǎo)文件，并將花卉苗木及林權(quán)納入了成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)基金使用范圍，完善了林權(quán)權(quán)利人用林權(quán)證、林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證和經(jīng)濟(jì)林木（果）權(quán)證進(jìn)行林權(quán)抵押融資的各環(huán)節(jié)，打通了金融資本投資林業(yè)的渠道。三是探索花木融資“多元制”，撬動(dòng)金融支持花木產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在溫江、郫都等花木種植區(qū)推行“互助基金”“聯(lián)貸聯(lián)?！薄皞}單質(zhì)押”“專合貸”等多種花木融資模式，已實(shí)現(xiàn)花木融資30多億元。探索 “互聯(lián)網(wǎng)+”銷售模式、供給側(cè)改革經(jīng)營模式，借力“一帶一路”，實(shí)現(xiàn)了花木產(chǎn)業(yè)走出國門，2016年創(chuàng)匯188.4萬美元。

◆強(qiáng)化林業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)

一是探索林業(yè)經(jīng)營共營制，構(gòu)建新型林業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系。圍繞解決誰來種地、誰來經(jīng)營、誰來服務(wù)的問題，探索實(shí)踐并推廣“林地股份合作社＋林業(yè)職業(yè)經(jīng)理人＋林業(yè)綜合服務(wù)”三位一體的“林業(yè)共營制”，建立了提升職業(yè)經(jīng)理人經(jīng)營積極性和保障林農(nóng)增收的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制；全市培育林地股份合作社55個(gè)，認(rèn)定職業(yè)經(jīng)理人410名。二是建立完善集體林權(quán)估價(jià)體系，積極引導(dǎo)社會(huì)中介服務(wù)力量發(fā)展。制定了林地林木分級(jí)評(píng)價(jià)機(jī)制和林權(quán)流轉(zhuǎn)基準(zhǔn)指導(dǎo)價(jià)格機(jī)制，分區(qū)域、分林種、分樹種、分齡級(jí)對(duì)林地林木流轉(zhuǎn)提出了指導(dǎo)價(jià)格。

◆堅(jiān)持實(shí)施森林分類經(jīng)營管理

一是認(rèn)真開展林地年度變更調(diào)查工作，嚴(yán)格管理集體公益林。在全市范圍內(nèi)開展了林地變更調(diào)查，構(gòu)建林地“一張圖”應(yīng)用的新機(jī)制。二是放活集體商品林經(jīng)營管理。以農(nóng)交所為平臺(tái)，開展采伐權(quán)公開拍賣、網(wǎng)上交易和聯(lián)合采伐等試點(diǎn)，方便林農(nóng)自主經(jīng)營。

改革推進(jìn)舉措

一是強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建高效推進(jìn)機(jī)制。市委、市政府高度重視集體林權(quán)制度改革，將其列為深化改革的重點(diǎn)內(nèi)容之一，市委辦公廳兩次印發(fā)了改革試驗(yàn)方案和具體實(shí)施方案，并分別將2016年和2017年確定為“深化林改突破年”和“提升年”，市委市政府專題召開深化林改工作推進(jìn)會(huì) 5次。市、縣兩級(jí)舉辦深化林改培訓(xùn)班145個(gè)，培訓(xùn)7565人次；市級(jí)層面召開推進(jìn)會(huì)13次，派出督查組4個(gè)96人次，印發(fā)林改簡報(bào)73期。二是注重制度建設(shè)，做實(shí)深化林改的政策基礎(chǔ)。在政府主導(dǎo)和部門配合下，全市深化林改的體制機(jī)制等制度設(shè)計(jì)框架基本完善。三是明確目標(biāo)任務(wù)，推動(dòng)改革工作提速提質(zhì)。分解細(xì)化了改革任務(wù)并明確了年度量化目標(biāo)，重點(diǎn)抓好林權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營、經(jīng)濟(jì)林木（果）權(quán)確權(quán)頒證、林權(quán)抵押貸款、新型經(jīng)營主體培育、大力發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)五個(gè)方面進(jìn)行突破。四是加強(qiáng)檢查督辦，確保改革工作落實(shí)落地。建立了推進(jìn)督查機(jī)制，市委督查室、市政府督查室和市林改辦共同制定下發(fā)了《目標(biāo)績效考評(píng)實(shí)施細(xì)則》及《督查方案》，建立了市縣兩級(jí)推進(jìn)督查機(jī)制。

改革取得的初步成效

◆創(chuàng)新突破，深化集體林改“成都經(jīng)驗(yàn)” 初步形成。

在深化林改中，立足于服務(wù)國家中心城市建設(shè)，定位于發(fā)展現(xiàn)代都市林業(yè)，以創(chuàng)新體制機(jī)制為著力點(diǎn)，已經(jīng)初步形成了6個(gè)方面經(jīng)驗(yàn)探索。一是探索經(jīng)營“共營制”。圍繞誰來種地、誰來經(jīng)營、誰來服務(wù)的問題，積極探索實(shí)踐“林地股份合作社＋林業(yè)職業(yè)經(jīng)理人＋林業(yè)綜合服務(wù)”三位一體的“林業(yè)共營制”，構(gòu)建新型林業(yè)經(jīng)營體系。全市培育林地股份合作社55個(gè)，認(rèn)定職業(yè)經(jīng)理人410名。二是探索承包“退出制”。以生態(tài)移民為導(dǎo)向、以自愿流轉(zhuǎn)為前提，探索農(nóng)民林地承包經(jīng)營權(quán)有償退出機(jī)制，全市退出農(nóng)戶10402戶，退出承包林地30094畝，有力推動(dòng)了生態(tài)扶貧、國土綠化。三是探索流轉(zhuǎn)“入場制”。制定鼓勵(lì)集體林權(quán)入場交易的優(yōu)惠舉措，完善入場交易辦法，依托成都農(nóng)交所交易平臺(tái)，建成涉林鄉(xiāng)鎮(zhèn)交易網(wǎng)點(diǎn)193個(gè)，建立完善市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)林權(quán)流轉(zhuǎn)場內(nèi)網(wǎng)絡(luò)競拍交易體系。四是探索財(cái)政補(bǔ)貼“普惠制”。探索公共財(cái)政投入按“保護(hù)性補(bǔ)助+發(fā)展性補(bǔ)貼”政策引導(dǎo)，建立了公益林地方補(bǔ)償制度、退耕還林直補(bǔ)金制度，公益林每畝補(bǔ)償30元/年、退耕還林每畝補(bǔ)助20元/年，市級(jí)財(cái)政每年投入保護(hù)性資金5500萬元以上。林業(yè)補(bǔ)貼普惠制的建立，有效調(diào)動(dòng)了社會(huì)主體造林護(hù)林積極性。五是探索流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)“防控制”。對(duì)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)采取事前協(xié)商、合作社牽頭、項(xiàng)目評(píng)估推介、村民委托等程序，探索林權(quán)預(yù)流轉(zhuǎn)制度，并引入商業(yè)保險(xiǎn)，探索林地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)，建立林地流轉(zhuǎn)適度性及流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。六是探索花木融資模式。積極探索“互助基金”“聯(lián)貸聯(lián)?！薄皞}單質(zhì)押”“專合貸”等多種花木融資模式，探索 “互聯(lián)網(wǎng)+”銷售模式、供給側(cè)改革經(jīng)營模式，借力“一帶一路”，實(shí)現(xiàn)了花木產(chǎn)業(yè)走出國門，2016年創(chuàng)匯188.4萬美元。

◆成效明顯，深化林改工作深受國家、省充分肯定。

2016年4月，國家林業(yè)局張建龍局長在國家林業(yè)局《林業(yè)改革動(dòng)態(tài)》2016年第7期（向全國印發(fā)了《成都市森林資源資產(chǎn)收儲(chǔ)指導(dǎo)意見》和《成都市鼓勵(lì)集體林權(quán)入場流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》）上批示：“成都市《收儲(chǔ)指導(dǎo)意見》和《林權(quán)流轉(zhuǎn)辦法》兩項(xiàng)制度性建設(shè)很好，帶有方向性。請(qǐng)林改司加強(qiáng)指導(dǎo)、研究和推廣”，對(duì)我市深化林改工作中的相關(guān)制度性建設(shè)給予了高度肯定。

2016年6月，在湖北襄陽召開的全國集體林業(yè)綜合改革試驗(yàn)示范區(qū)現(xiàn)場會(huì)上，我市作為唯一副省級(jí)城市進(jìn)行了林改典型經(jīng)驗(yàn)交流發(fā)言，受到與會(huì)代表的充分肯定。

2017年3月，國家林業(yè)局印發(fā)《林業(yè)要情》（第19期），刊載了“四川成都市探索‘六制’推進(jìn)集體林改”，報(bào)送中共中央辦公廳、全國人大常委會(huì)辦公廳、國務(wù)院辦公廳、全國政協(xié)辦公廳，各省、自治區(qū)、直轄市黨委、政府，中央和國家機(jī)關(guān)有關(guān)部委，各省、自治區(qū)、直轄市林業(yè)廳（局）。

林業(yè)綜合服務(wù)

存在的困難和問題

我市深化林改做了一些試驗(yàn)探索，但林權(quán)制度改革還存在著一些障礙需要跨越。一是金融企業(yè)對(duì)林權(quán)抵押貸款的積極性還不夠高，貸款年限與林業(yè)生產(chǎn)周期不匹配。由于受抵押物處置難等因素的影響，林權(quán)直接抵押貸款較少，林業(yè)融資問題還沒有得到根本解決。二是試點(diǎn)實(shí)施的林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證制度和經(jīng)濟(jì)林木（果）權(quán)證制度缺乏頂層設(shè)計(jì)。三是國家森林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，生態(tài)公益林管護(hù)困難。中央、省給予的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)15元/畝，我市地方財(cái)政再給予30元/畝的配套補(bǔ)償，目前補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為45元/畝。由于生態(tài)公益林與商品林之間顯著的經(jīng)濟(jì)收益差別，客觀上導(dǎo)致公益林管理面臨困難。四是試點(diǎn)實(shí)施的林地承包經(jīng)營權(quán)有償退出和林地承包經(jīng)營權(quán)長久不變?nèi)狈攲釉O(shè)計(jì)。五是林地經(jīng)營相關(guān)設(shè)施審批建設(shè)難。鼓勵(lì)、吸引社會(huì)力量參與、培育家庭林場、森林人家等試點(diǎn)建設(shè)時(shí)，尤其是合理開發(fā)利用生態(tài)公益林資源發(fā)展生態(tài)旅游，需要解決工程設(shè)施和附屬設(shè)施建設(shè)用地的需求，存在使用林地法律限制問題。

林下草珊瑚選育

下一步工作打算

認(rèn)真貫徹落實(shí)市第十三次黨代會(huì)精神，為重現(xiàn)“綠滿蓉城、花重錦官、水潤天府”的盛景，通過全面貫徹綠色發(fā)展理念，堅(jiān)持把生態(tài)文明建設(shè)放在更加突出的位置，構(gòu)建綠色發(fā)展制度體系，加快推動(dòng)生態(tài)環(huán)境綠色化，加快建成碧水藍(lán)天、森林環(huán)繞、綠樹成蔭的美麗中國典范城市。下一步將重點(diǎn)抓好幾個(gè)方面工作：

一是以深化林改“提升年”為抓手，全域推進(jìn)集體林業(yè)綜合改革。市委、市政府把深化集體林改作為推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要抓手，將2017年確定為“提升年”， 圍繞林權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)、經(jīng)濟(jì)林木（果）權(quán)證頒證、林權(quán)抵押貸款、新型經(jīng)營主體培育、林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展5項(xiàng)重點(diǎn)指標(biāo)，進(jìn)一步完善林改政策的落實(shí)落地和平臺(tái)搭建，提點(diǎn)擴(kuò)面，不斷培育、總結(jié)提升好的點(diǎn)位及典型案例，形成示范帶頭作用。 二是突出重點(diǎn)，進(jìn)行深入挖掘和總結(jié)。我市將在2016年全域試驗(yàn)階段取得初步成效的基礎(chǔ)上，及時(shí)將取得的經(jīng)驗(yàn)在全市推廣。重點(diǎn)在林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營、集體林流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防控、花木融資風(fēng)險(xiǎn)防控、林業(yè)精準(zhǔn)扶貧等方面，研究存在問題和對(duì)策，總結(jié)出既能說明問題又具有可借鑒、可復(fù)制、可推廣價(jià)值的成都經(jīng)驗(yàn)和模式。三是凝心聚力，全面完成集體林業(yè)綜合改革試驗(yàn)示范區(qū)試驗(yàn)任務(wù)。按照改革試驗(yàn)方案，2017年我市將全面完成“第二批全國農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)深化集體林權(quán)制度改革試點(diǎn)市”和“全國集體林業(yè)綜合改革試驗(yàn)示范區(qū)”各項(xiàng)改革試驗(yàn)任務(wù)。我市是8個(gè)第二批全國農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)深化集體林權(quán)制度改革試點(diǎn)中唯一的全域整體列入試點(diǎn)的副省級(jí)城市，我們將按照謀深慮遠(yuǎn)、高位求進(jìn)，爭創(chuàng)全國一流的要求，在集體林經(jīng)營體系和經(jīng)營機(jī)制、財(cái)政金融支持林業(yè)制度、林業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系等方面探索創(chuàng)新，全面提升我市林業(yè)資源利用率和發(fā)展水平，切實(shí)做到生態(tài)得到充分保護(hù)，林產(chǎn)業(yè)得到快速發(fā)展，林農(nóng)得到跨越式增收，初步形成都市現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展體制機(jī)制，為推進(jìn)我市綠色發(fā)展建設(shè)國家中心城市和美麗中國典范城市做出積極貢獻(xiàn)。