譚小龍

金融扶貧是脫貧攻堅(jiān)的重大舉措。習(xí)近平總書記在中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議和中央政治局第三十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)要加強(qiáng)金融扶貧行動(dòng)，集中力量攻堅(jiān)克難。重慶市認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，出臺(tái)了金融支持脫貧攻堅(jiān)的一攬子政策，2016年全市貧困區(qū)縣貸款余額達(dá)到3313億元，同比增長(zhǎng)16.98%，高于全國(guó)貸款6.3個(gè)百分點(diǎn)，通過直接支持、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)、項(xiàng)目惠及等方式累計(jì)支持70萬建卡貧困人口。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，全市14個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣和4個(gè)市級(jí)貧困縣，分布在秦巴山和武陵山集中連片貧困地區(qū)，由于基礎(chǔ)瓶頸制約，信息閉塞，金融極不發(fā)達(dá)，在推進(jìn)金融扶貧時(shí)存在不少問題，其中最為突出的是金融服務(wù)扶貧開發(fā)的工作模式落后，影響金融扶貧的整體成效。

一、金融扶貧工作服務(wù)模式存在的問題及原因

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，重慶市金融扶貧工作服務(wù)模式落后問題，具體表現(xiàn)在四個(gè)方面：

（一）行政主導(dǎo)機(jī)制阻礙金融資源市場(chǎng)化配置

“三位一體”大扶貧格局中，政府處于主導(dǎo)地位，在項(xiàng)目決策和扶貧資金配置過程中，不可避免地融入政府意志，使用行政手段進(jìn)行調(diào)控，削弱金融機(jī)構(gòu)的商業(yè)屬性，弱化市場(chǎng)配置信貸資源功能。部分貧困區(qū)縣政府為限時(shí)打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，往往在沒有充分研究論證的情況下，采用行政手段分配扶貧貸款指標(biāo)，引導(dǎo)貧困戶發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)，由于種養(yǎng)產(chǎn)業(yè)受市場(chǎng)影響較大，往往導(dǎo)致大量貸款沉淀，扶貧資金的聚合效應(yīng)、資源配置效應(yīng)、乘數(shù)杠桿效應(yīng)沒有得到充分釋放。據(jù)某貧困縣調(diào)查結(jié)果顯示，該縣2016年商業(yè)銀行一般貸款轉(zhuǎn)化為有效投資的比率為60%～80%，放款時(shí)間較長(zhǎng)，而金融扶貧貸款轉(zhuǎn)化為有效投資的比率僅為43%～57%，在政府推動(dòng)下放貸時(shí)間較短。這證明用行政手段推動(dòng)金融扶貧雖然會(huì)提升工作效率，但會(huì)降低投資效率，增加銀行風(fēng)險(xiǎn)。

（二）金融體制障礙影響金融扶貧效率

現(xiàn)代金融機(jī)構(gòu)的體制、制度和運(yùn)作方式是伴隨城市工商業(yè)發(fā)展起來的“精英體制”，大多數(shù)金融服務(wù)人員對(duì)“三農(nóng)”缺乏全面深刻的認(rèn)識(shí)，用城市化金融體制做農(nóng)村金融業(yè)務(wù)，不懂“三農(nóng)”的金融服務(wù)人員為“三農(nóng)”提供金融服務(wù)，往往會(huì)導(dǎo)致水土不服，出現(xiàn)各種各樣的矛盾，突出表現(xiàn)在三個(gè)方面：

一是金融機(jī)構(gòu)履行社會(huì)義務(wù)與趨利避險(xiǎn)本質(zhì)屬性的矛盾。保證信貸資金安全，保持足夠流動(dòng)性，為儲(chǔ)戶負(fù)責(zé)，是所有金融機(jī)構(gòu)的第一選擇。履行社會(huì)義務(wù)，助推脫貧攻堅(jiān)，金融機(jī)構(gòu)責(zé)無旁貸。然而，扶貧貸款不是“免費(fèi)午餐”，貧困戶債務(wù)償還能力有限，扶貧貸款發(fā)放后金融機(jī)構(gòu)往往要承擔(dān)更高風(fēng)險(xiǎn)，這與其追求效益、趨利避害的本質(zhì)屬性形成悖論。

二是金融扶貧資金供給不足與貧困戶資金需求擴(kuò)大的矛盾。截至2016年12月，全市貸款余額24785億元，人均貸款余額8130萬元，其中金融精準(zhǔn)扶貧貸款余額達(dá)到735億元，人均貸款余額4430萬元，金融扶貧資金供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于整體貸款供給量，需要進(jìn)一步增加資金供給。

三是扶貧貸款供給增加與貧困戶有效需求不足的矛盾。近年來，市委市政府和市級(jí)行業(yè)主管部門針對(duì)金融扶貧出臺(tái)了許多政策措施，有效引導(dǎo)金融資金向貧困村、貧困戶傾斜，金融扶貧信貸資金投放量大幅增加。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，金融扶貧資金增加后，許多貧困區(qū)縣產(chǎn)生“扶貧貸款貸不出”的難題。究其原因，主要源于金融機(jī)構(gòu)增加信貸資金投放力度，但貧困戶有效需求卻未同步增長(zhǎng)，造成資金供給相對(duì)過剩。

（三）政銀保擔(dān)行業(yè)壁壘未完全破除

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，重慶市部分貧困區(qū)縣在推進(jìn)金融扶貧工作中工作協(xié)同、信息互通、資源共享程度較低，造成信貸資金配置低效化，突出表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

一是行業(yè)部門缺乏工作統(tǒng)籌。政府部門與金融機(jī)構(gòu)聯(lián)系交流較少，工作聯(lián)動(dòng)力度不夠，金融辦或人民銀行沒有履行好牽頭職責(zé)，條塊分割、各自為政問題突出。有的區(qū)縣甚至出現(xiàn)一些部門因收貸收息而與金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)生矛盾。

二是行業(yè)信息壁壘問題突出。目前，扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)處于封閉式運(yùn)行狀態(tài)，與銀行、保險(xiǎn)和擔(dān)保機(jī)構(gòu)沒有實(shí)現(xiàn)互聯(lián)共享，形成信息“孤島”，金融機(jī)構(gòu)只能采用“U盤拷貝”等落后方式獲取貧困戶基本數(shù)據(jù)，增加了貸款發(fā)放的工作量。

三是制定金融扶貧政策銀行處于被動(dòng)地位。政府制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、實(shí)施扶貧項(xiàng)目等政策時(shí)，金融機(jī)構(gòu)較少提前參與，往往錯(cuò)過產(chǎn)品研發(fā)和資金儲(chǔ)備的最佳時(shí)期，造成工作被動(dòng)，影響工作效率和工作質(zhì)量。

（四）貧困戶信用評(píng)價(jià)方式方法落后

信用評(píng)價(jià)作為評(píng)估貸款風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵一環(huán)，是銀行是否向客戶發(fā)放貸款、發(fā)放多少貸款的基本依據(jù)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，貧困戶作為特殊群體，資產(chǎn)數(shù)量、種類還難以滿足銀行信用評(píng)價(jià)的規(guī)范化要求，突出表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

一是商業(yè)銀行對(duì)貧困戶沒有統(tǒng)一的評(píng)級(jí)辦法和標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)級(jí)結(jié)果互不通用、互不認(rèn)可，評(píng)價(jià)結(jié)果的全面性、精準(zhǔn)性不夠。

二是貧困戶一直被隔絕在現(xiàn)代金融服務(wù)對(duì)象群體之外，絕大多數(shù)沒有貸款經(jīng)歷和征信記錄，信用評(píng)級(jí)需從零開始，增加了金融機(jī)構(gòu)的工作量，直接推高放貸成本。

三是重慶市貧困地區(qū)開展村級(jí)農(nóng)村金融服務(wù)組織試點(diǎn)時(shí)間較短，貧困戶的信用評(píng)級(jí)和信用檔案建立還處于探索階段，差異化的風(fēng)險(xiǎn)控制和授信審批沒有成熟的模式可供復(fù)制推廣。

四是信用評(píng)價(jià)主要靠金融機(jī)構(gòu)完成，政府、村委會(huì)和群眾的參與度低，不能真實(shí)全面反映農(nóng)戶的信用狀況。

二、改進(jìn)金融扶貧工作服務(wù)模式的對(duì)策建議

（一）加強(qiáng)政銀保擔(dān)工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度

高效推動(dòng)金融扶貧需要融合各方資源，形成工作合力。應(yīng)加強(qiáng)人員保障和理論研究，建立人民銀行、銀監(jiān)、保監(jiān)、發(fā)展改革、扶貧、財(cái)政、銀行、保險(xiǎn)、擔(dān)保公司等共同參與的脫貧攻堅(jiān)金融服務(wù)工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，集智聚力，加強(qiáng)政策互動(dòng)、工作聯(lián)動(dòng)和信息共享。

一是貧困區(qū)縣的人民銀行要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加大信貸政策支持力度，促進(jìn)金融資源向貧困區(qū)縣傾斜。

二是金融機(jī)構(gòu)開發(fā)精準(zhǔn)扶貧金融產(chǎn)品時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)調(diào)研，建立數(shù)據(jù)模型，科學(xué)分析測(cè)算，優(yōu)化金融扶貧資金用途和創(chuàng)新金融扶貧實(shí)施方式。

三是打通政府扶貧數(shù)據(jù)庫和銀行、保險(xiǎn)、擔(dān)保公司之間的網(wǎng)上共享通道，保證金融機(jī)構(gòu)全面動(dòng)態(tài)掌握貧困戶的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，推動(dòng)扶貧信貸資金與扶貧開發(fā)重點(diǎn)項(xiàng)目和特色項(xiàng)目精準(zhǔn)對(duì)接。

（二）平衡政府主導(dǎo)與銀行主辦的各項(xiàng)關(guān)系

金融扶貧涉及多行業(yè)多系統(tǒng)，避免各自為政和冷熱不均問題，必須理順政府與金融機(jī)構(gòu)的關(guān)系，促進(jìn)政府、金融機(jī)構(gòu)以及其他參與主體回歸各自職能本位，將復(fù)雜的“金字塔”式垂直組織體系，逐步優(yōu)化為扁平化體系，推動(dòng)銀政互動(dòng)、風(fēng)險(xiǎn)控制、成本分擔(dān)，突破行政、風(fēng)險(xiǎn)、成本三層壁壘，讓銀行輕裝上陣。

一是政府在金融扶貧過程中要找準(zhǔn)定位、不越位，履行好政策設(shè)計(jì)、力量統(tǒng)籌、信息共享、工作督導(dǎo)職能，發(fā)揮市場(chǎng)配置金融資源的決定性作用，減少對(duì)金融機(jī)構(gòu)具體信貸業(yè)務(wù)的行政干預(yù)，讓金融機(jī)構(gòu)自主決定貸款項(xiàng)目。

二是發(fā)揮政策性金融和商業(yè)性金融的互補(bǔ)作用，形成金融扶貧合力，實(shí)行“保姆式”金融扶貧跟蹤服務(wù)，商業(yè)銀行要利用市場(chǎng)機(jī)制，選準(zhǔn)對(duì)象、選優(yōu)項(xiàng)目，增加信貸投放總量。

三是根據(jù)精準(zhǔn)扶貧區(qū)域特點(diǎn)和金融機(jī)構(gòu)發(fā)展定位，實(shí)施好金融扶貧主辦行制度。主辦行要下沉和貼近金融扶貧對(duì)象，調(diào)動(dòng)各級(jí)支行及網(wǎng)點(diǎn)相關(guān)金融資源，作為金融扶貧的核心主導(dǎo)力量。

（三）推行貧困戶信用精準(zhǔn)聯(lián)動(dòng)評(píng)價(jià)機(jī)制

金融扶貧的扶持對(duì)象是貧困戶這個(gè)特殊群體，信用評(píng)價(jià)不能完全照搬一般評(píng)級(jí)方法，也應(yīng)特殊化，精準(zhǔn)到戶到人，推行信用精準(zhǔn)聯(lián)動(dòng)評(píng)價(jià)機(jī)制。

一是優(yōu)化指標(biāo)體系。金融機(jī)構(gòu)要針對(duì)貧困戶制定專門的評(píng)價(jià)指標(biāo)，從單純看抵押擴(kuò)展到看抵押、看誠(chéng)信、看健康、看勞動(dòng)力、看房、看林、看發(fā)展意愿、看產(chǎn)業(yè)的“八看”識(shí)別辦法，科學(xué)設(shè)定綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)。

二是擴(kuò)大參與主體。探索建立貧困戶信用評(píng)價(jià)“會(huì)商”制度，成立信用等級(jí)評(píng)審小組，將各個(gè)階層納入到評(píng)價(jià)小組中，金融機(jī)構(gòu)、基層政府、駐村工作隊(duì)、村委會(huì)、貧困戶本人、“五老”（老干部、老黨員、老鄉(xiāng)賢、老模范、老教師）代表等六方共同參與評(píng)價(jià)，提高評(píng)價(jià)的科學(xué)性、權(quán)威性。

三是改革評(píng)價(jià)方式。將所有建卡貧困戶納入準(zhǔn)貸范圍對(duì)貧困戶進(jìn)行星級(jí)信用等級(jí)評(píng)定，逐戶建立信用檔案，不同等級(jí)授予不同信貸額度，推動(dòng)放貸“主要看資產(chǎn)”向“主要看信用”轉(zhuǎn)變。

（四）創(chuàng)新農(nóng)村金融機(jī)制和金融產(chǎn)品

充分調(diào)動(dòng)傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)和新型業(yè)態(tài)主體的積極性，引導(dǎo)各類型機(jī)構(gòu)和組織結(jié)合自身特點(diǎn)，找準(zhǔn)市場(chǎng)定位，完善機(jī)制建設(shè)，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，提供多層次全覆蓋的金融服務(wù)。

一是建立普惠金融體系。在加強(qiáng)監(jiān)管的前提下，優(yōu)化金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入，推進(jìn)具備條件的民間資本發(fā)起設(shè)立貼近市場(chǎng)和貧困群體的小型金融機(jī)構(gòu)，如村鎮(zhèn)銀行、小額信貸公司、互助資金組織等，形成大中小型金融機(jī)構(gòu)并存的普惠金融體系。

二是拓展直接融資渠道。建立一個(gè)低門檻、高效率、嚴(yán)監(jiān)管的區(qū)域性股權(quán)融資市場(chǎng)，并通過股權(quán)化改革，市場(chǎng)化手段，探索農(nóng)村“三權(quán)”自由交易，為貧困戶開辟新的融資渠道和融資方式。

三是創(chuàng)新信貸產(chǎn)品。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)針對(duì)貧困地區(qū)農(nóng)村新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、貧困戶生產(chǎn)生活實(shí)際，創(chuàng)新基于農(nóng)村各類產(chǎn)權(quán)的金融扶貧專屬產(chǎn)品，滿足不同對(duì)象貸款額度、期限、用途等方面的需求。

四是完善保障體系。對(duì)貧困地區(qū)實(shí)施差異化貨幣信貸政策，發(fā)展縣域綜合金融服務(wù)平臺(tái)，針對(duì)偏遠(yuǎn)地區(qū)、農(nóng)戶和小微企業(yè)等弱勢(shì)群體的信用信息、融資擔(dān)保、支付結(jié)算等各類金融需求，建立綜合政策保障體系。

作者單位：中共重慶市紀(jì)委鐵山坪管理中心

責(zé)任編輯：馬 健