陶林

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 211100）

社會(huì)治理體制的歷史演變和當(dāng)代啟示

陶林

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 211100）

中國(guó)社會(huì)治理體制的歷史演進(jìn)可以分為四大階段,1949-1978年第一階段，傳統(tǒng)的社會(huì)管理體制形成鞏固時(shí)期；1978-1992年第二階段，傳統(tǒng)的社會(huì)管理體制逐漸解體時(shí)期；1992-2002年第三階段，政府主導(dǎo)型社會(huì)管理體制向現(xiàn)代社會(huì)治理體制演進(jìn)時(shí)期；2002年十六大以來(lái)第四階段，現(xiàn)代社會(huì)治理體制的構(gòu)建和發(fā)展新時(shí)期。演變的原因有：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展,經(jīng)濟(jì)成分多元化導(dǎo)致利益分化加??；社會(huì)組織大量出現(xiàn)，公民社會(huì)興起；傳統(tǒng)的社會(huì)管理體制和方式面臨社會(huì)管理新情況的新挑戰(zhàn)。全球化時(shí)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)對(duì)社會(huì)管理提出新要求；信息時(shí)代和網(wǎng)絡(luò)虛擬社會(huì)的興起。其演進(jìn)的趨勢(shì)：社會(huì)治理的主體從一元化到多元化、協(xié)同治理轉(zhuǎn)變；從原來(lái)的國(guó)家和社會(huì)高度合一到逐步分離；體現(xiàn)為政府自身的變革和社會(huì)管理創(chuàng)新的互動(dòng)；社會(huì)治理的手段復(fù)合化；社會(huì)治理體制的體系化。其當(dāng)代啟示有：社會(huì)治理體制應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)及時(shí)調(diào)整；加強(qiáng)政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)成為當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)變的主要內(nèi)容；政府主導(dǎo)下的多中心社會(huì)治理模式成為現(xiàn)代社會(huì)管理的最佳選擇；社會(huì)治理創(chuàng)新中必須尊重人民群眾的首創(chuàng)精神；新時(shí)期社會(huì)治理體制應(yīng)該遵循法治、服務(wù)、民本、參與和協(xié)商治理的理念；加強(qiáng)服務(wù)型政府建設(shè)來(lái)推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新。

社會(huì)管理；社會(huì)治理體制；歷史演變；發(fā)展趨勢(shì)；當(dāng)代啟示

推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新是黨的十八屆三中全會(huì)提出的新要求。其內(nèi)在的歷史邏輯是什么？演變的深層次原因是什么？發(fā)展趨勢(shì)是什么？從中大體得出什么啟示，這是推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新需要回答的重大問(wèn)題。

一、我國(guó)社會(huì)治理體制的歷史演變

社會(huì)治理創(chuàng)新應(yīng)該首先了解我國(guó)社會(huì)治理體制的歷史演進(jìn)，對(duì)于社會(huì)治理體制的研究，學(xué)術(shù)界已有相應(yīng)的成果。目前關(guān)于社會(huì)治理體制的定義學(xué)界尚未形成共識(shí)。代表性的觀點(diǎn)有龔維斌、楊宜勇、何增科三種。[1]綜合學(xué)術(shù)界的觀點(diǎn)，本文認(rèn)為，社會(huì)治理體制的實(shí)質(zhì)是政府和社會(huì)組織管理社會(huì)秩序，整合社會(huì)資源、解決社會(huì)矛盾的一系列的制度和規(guī)則的統(tǒng)稱。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)的社會(huì)治理體制不斷隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的形勢(shì)演變，從傳統(tǒng)的社會(huì)管理體制逐步演變?yōu)樯鐣?huì)治理體制。按照國(guó)家和社會(huì)的關(guān)系以及管理的主要方式劃分，可以按照時(shí)間的先后分為四個(gè)階段，兩大時(shí)期。兩大時(shí)期是按照宏觀維度劃分，以按照大的歷史觀即基本同質(zhì)來(lái)劃分，以1978年改革開(kāi)放為界，將建國(guó)以來(lái)的社會(huì)治理體制演變劃分為兩大時(shí)期，四個(gè)階段。其一是1949年——1978年，為改革開(kāi)放前30年。1949年到1978年為政府全能管制型的傳統(tǒng)社會(huì)管理體制形成和鞏固階段。其主要特點(diǎn)是：?jiǎn)挝恢?、街居制和人民公社制的建立和鞏固；?jì)劃經(jīng)濟(jì)的形成和強(qiáng)化；和政府管理的全能主義模式。其二是1978年——至今，為改革開(kāi)放后36年是第二階段。其特點(diǎn)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和完善；由單位制到社區(qū)制的演變；形成了政府主導(dǎo)下的多中心治理模式。建國(guó)以來(lái)我國(guó)社會(huì)治理體制的歷史演變大體可以分為兩大階段：1949-1978年的單位制和街居制，1978年至今的社區(qū)制。其歷史演變的基本邏輯參見(jiàn)下圖。

社會(huì)治理體制演進(jìn)結(jié)構(gòu)圖

如上圖所示，四個(gè)階段是對(duì)兩大歷史時(shí)期的進(jìn)一步細(xì)分，建國(guó)初到1978年改革開(kāi)放之前為第一階段，傳統(tǒng)社會(huì)管理體制的形成和鞏固；1978年——1992年為第二階段，傳統(tǒng)社會(huì)管理體制逐漸解體時(shí)期，1992年——2002年是第三階段，從黨政主導(dǎo)型社會(huì)管理體制向現(xiàn)代的社會(huì)治理體制演變。2002年十六大以來(lái)是第四階段，是社會(huì)治理體制的構(gòu)建和發(fā)展新時(shí)期。

（一）1949-1978年傳統(tǒng)社會(huì)管理體制形成和鞏固時(shí)期

新中國(guó)成立后，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的建立，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管理模式相適應(yīng)，在社會(huì)管理體制上我國(guó)仿效蘇聯(lián)模式，逐漸形成了城鄉(xiāng)二元的社會(huì)結(jié)構(gòu)，在政府和社會(huì)的關(guān)系上，高度行政化，政社不分，高度統(tǒng)一。形成了國(guó)家——單位——個(gè)人的政府全能管制型的管理格局。1958年之后人民公社從河南新鄉(xiāng)傳遍中國(guó)各地。人民公社既是一個(gè)生產(chǎn)單位，也是一個(gè)準(zhǔn)軍事和政治化的組織，影響中國(guó)農(nóng)村發(fā)展幾十年。在城市，形成了戶籍制度、單位制、街居制為主要方式的城市管理。我國(guó)城市的管理逐步形成了政府全能主義的社會(huì)管理體制：?jiǎn)挝恢茷橹?，街居制為輔。這一體制的形成和實(shí)施，反映了國(guó)家和社會(huì)的高度重合，政府對(duì)于社會(huì)的管理是建立在嚴(yán)密的單位制和街居制基礎(chǔ)上的。單位制和街居制承擔(dān)了社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)控制的功能。這樣中國(guó)社會(huì)形成了政府主導(dǎo)型的社會(huì)管理體制。

關(guān)于當(dāng)時(shí)中國(guó)為什么建國(guó)之初形成了以控制功能為主要目的的單位制、街居制，學(xué)術(shù)界已經(jīng)作了系統(tǒng)闡述。[2]概括而言，其原因主要有以下方面：第一，建國(guó)初期國(guó)家面臨加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義工業(yè)化的任務(wù)，為了集中精力進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)。國(guó)家實(shí)施了單位制和街居制，便于國(guó)家集中指揮、對(duì)于社會(huì)成員進(jìn)行了嚴(yán)密的管理和控制。第二，維護(hù)社會(huì)秩序的需要,逐步形成了城鄉(xiāng)二元的結(jié)構(gòu)。第三，當(dāng)時(shí)建國(guó)初期社會(huì)生產(chǎn)力不發(fā)達(dá)，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，高度集中的指令性的管理體制更易于實(shí)行。第四，當(dāng)時(shí)新中國(guó)剛剛建立，社會(huì)管理的經(jīng)驗(yàn)和理論還不成熟。受到歷史的慣性，戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的社會(huì)管理手段在建國(guó)初期得到了合理的延續(xù)。

單位制，可以說(shuō)是中國(guó)改革開(kāi)放之前伴隨計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的一種特殊的管理模式和管理體制，具有非常廣泛的內(nèi)涵和外延，影響中國(guó)人幾十年。當(dāng)時(shí)中國(guó)的城市，所有的政府機(jī)關(guān)、科研機(jī)構(gòu)、醫(yī)院學(xué)校、部隊(duì)、商店等等等幾乎都屬于單位，幾乎每個(gè)城市人都是單位人。街居制，就是以街道辦事處和城市居民委員會(huì)為載體來(lái)管理城市基層社會(huì)的一種組織形式?！皳?jù)文獻(xiàn)記載，最早建立居民委員會(huì)的城市是浙江的杭州市”。[3]

關(guān)于單位制和街居制的功能，有學(xué)者認(rèn)為，主要有四個(gè)功能：“人口管理、社會(huì)保障、利益調(diào)控和社會(huì)規(guī)范”。[4]但是筆者認(rèn)為其中最重要的是對(duì)人口的管理控制以及社會(huì)保障功能。對(duì)于人口的管理和控制，當(dāng)時(shí)主要通過(guò)城市的戶籍制度進(jìn)行。大體分為城市戶口和農(nóng)村戶口。城市中的社會(huì)成員分為單位人，由所在單位管理。社會(huì)人口由所轄區(qū)的居委會(huì)管理。這樣整個(gè)社會(huì)人口被政府嚴(yán)密的控制，處于分割和封閉的狀態(tài)，流動(dòng)性幾乎停滯，形成了超穩(wěn)定的社會(huì)結(jié)構(gòu)，有利于當(dāng)時(shí)城市社會(huì)的穩(wěn)定和控制。單位制承擔(dān)了社會(huì)保障和社會(huì)服務(wù)功能。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，由于資源的短缺，國(guó)家?guī)缀鯄艛嗔松鐣?huì)資源，控制了社會(huì)各個(gè)方面。當(dāng)時(shí)城市通過(guò)“單位辦社會(huì)”這一形式，幾乎承擔(dān)了所有的社會(huì)保障和社會(huì)服務(wù)功能。城市的單位幾乎都有幼兒園、食堂、集體職工宿舍、小學(xué)、中學(xué)、醫(yī)院、公共浴室、小賣部、理發(fā)室、電影院等等。個(gè)人一旦進(jìn)入單位，可以享受到單位提供的各種保障：住房、就業(yè)、醫(yī)療、教育、娛樂(lè)等。政府通過(guò)單位制，實(shí)現(xiàn)了對(duì)于社會(huì)成員的全面控制和管理，社會(huì)管理高度行政化、單位化，每個(gè)社會(huì)成員幾乎都淪為單位人。這一體制在當(dāng)時(shí)看，具有歷史的必然性和合理性。在當(dāng)時(shí)具有這樣的職能，控制人口流動(dòng)，便于國(guó)家能夠集中力量進(jìn)行中國(guó)的工業(yè)化建設(shè)。但是缺點(diǎn)也很明顯，到了20世紀(jì)70年代末，其弊端日益明顯，單位辦社會(huì)，限制了人口的自由流動(dòng)，社會(huì)活力不足和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成和城鄉(xiāng)差距的拉大。

（二）1978—1992年傳統(tǒng)社會(huì)管理體制逐漸解體階段

隨著1978年黨的十一屆三中全會(huì)的召開(kāi)，鄧小平作出重要決策，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，推行改革開(kāi)放。在國(guó)家和社會(huì)的關(guān)系上開(kāi)始松動(dòng)，放松了社會(huì)控制。改革中政府向下級(jí)政府放權(quán)，向企業(yè)放權(quán)。就城市而言，單位制開(kāi)始逐步解體，成為單純的工作場(chǎng)所。私營(yíng)、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和外資經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，使得單位的功能進(jìn)一步弱化。在90年代的企業(yè)改革中，國(guó)有企業(yè)從原來(lái)的單位辦社會(huì)，演變?yōu)槠髽I(yè)改制背負(fù)沉重的包袱，企業(yè)擔(dān)負(fù)更多的社會(huì)職能，企業(yè)沒(méi)有活力，發(fā)展低效。就農(nóng)村而言，推行了農(nóng)村的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，解決了中國(guó)人的吃飯問(wèn)題。傳統(tǒng)的人民公社體制逐漸解體，村民自治興起。中國(guó)農(nóng)民嘗試辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，同時(shí)因?yàn)樾枰D(zhuǎn)移更多的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，大量的農(nóng)民工開(kāi)始涌入城市，形成了90年代初著名的民工潮。農(nóng)村開(kāi)始形成了村民自治，城市有了社區(qū)自治。

與之相對(duì)應(yīng)的是傳統(tǒng)的單位制和街居制的弊端越來(lái)越明顯：對(duì)社會(huì)人員的管理管得過(guò)嚴(yán)過(guò)死，國(guó)家權(quán)力的無(wú)限擴(kuò)張，國(guó)家和社會(huì)高度合一；公民的自由流動(dòng)受到嚴(yán)格的限制，被緊緊束縛在相對(duì)封閉的單位之內(nèi)，整個(gè)社會(huì)缺乏活力；單位成為政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)功能高度合一的機(jī)構(gòu)，承擔(dān)沉重的社會(huì)保障的包袱，企業(yè)辦社會(huì)，效率低下，成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的障礙。1978年至今，隨著國(guó)家和社會(huì)的逐步分離，單位制街居制逐步向單位制街居制和社區(qū)制并存轉(zhuǎn)變。1992年，鄧小平南方講話成為新時(shí)期解放思想的宣言書，與之對(duì)應(yīng)的是20世紀(jì)90年代以來(lái)的中國(guó)的社區(qū)建設(shè)運(yùn)動(dòng)興起。社區(qū)制開(kāi)始成為城市社會(huì)治理的主要體制。

“社區(qū)是國(guó)家與社會(huì)的基本單元，一定地域范圍內(nèi)人們社會(huì)生活的共同體，具體由人口、地域、組織以及關(guān)系所組成。”[5]“社區(qū)制就是通過(guò)社會(huì)組織和社會(huì)職能的專業(yè)分工,合理劃分社區(qū)建設(shè)過(guò)程中政府組織、經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)中介組織、社區(qū)組織等之間的權(quán)責(zé)。促進(jìn)社會(huì)力量的培育,促進(jìn)城市基層社會(huì)自治和社會(huì)和諧。”[6]從原來(lái)的單位制街居制演變?yōu)樯鐓^(qū)制之所以具有歷史的必然性，是因?yàn)殡S著社會(huì)的發(fā)展，傳統(tǒng)的單位制為主要手段的社會(huì)管理方式和政府中心主義的管理模式已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。我國(guó)社會(huì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入轉(zhuǎn)型時(shí)期?！吧鐣?huì)轉(zhuǎn)型就是特指從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過(guò)程?！盵7]社會(huì)轉(zhuǎn)型是體制的轉(zhuǎn)型，是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變。陸學(xué)藝、李培林教授還立足中國(guó)視角，探討了中國(guó)轉(zhuǎn)型社會(huì)的特征，認(rèn)為 “社會(huì)轉(zhuǎn)型是一種整體和全面的社會(huì)類型過(guò)渡?！盵8]社會(huì)轉(zhuǎn)型的變化，使得社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、利益結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)和意識(shí)形態(tài)都發(fā)生新變化，對(duì)于傳統(tǒng)的社會(huì)管理體制帶了新的挑戰(zhàn)。但是由于傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的巨大慣性，當(dāng)時(shí)還處于單位制和社區(qū)制并存，社區(qū)制發(fā)展總體還不成熟。

（三）1992-2002年從政府主導(dǎo)型社會(huì)管理體制向現(xiàn)代社會(huì)治理體制演變

1992年鄧小平南方講話，可以稱為中國(guó)改革開(kāi)放的第二個(gè)宣言書。中國(guó)在蘇聯(lián)解體東歐劇變之后，繼續(xù)高舉社會(huì)主義的旗幟，高舉改革開(kāi)放的旗幟，繼續(xù)推進(jìn)改革開(kāi)放。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)繼續(xù)發(fā)展，黨的十四大明確指出，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。經(jīng)濟(jì)成分進(jìn)一步多元化。政治上，政府對(duì)社會(huì)組織的管理從嚴(yán)格控制到趨向法治化。社會(huì)管理體制的變革從原來(lái)的舊體制的解體向現(xiàn)代的社會(huì)管理體制演變。城市社區(qū)自治被提上議事日程，農(nóng)村村民自治走向規(guī)范化軌道，各地開(kāi)始試點(diǎn)，取得較好的成效。當(dāng)然，由于轉(zhuǎn)型社會(huì)的特殊性、動(dòng)蕩性，新舊體制的過(guò)渡和法律法規(guī)的不成熟，政府在社會(huì)管理方面，側(cè)重于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，把原本政府應(yīng)該承擔(dān)的社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能全部拋向市場(chǎng)，形成了政府的缺位，社會(huì)管理方面在經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展的同時(shí)也出現(xiàn)了很多新問(wèn)題，如城鄉(xiāng)差距的拉大，公共服務(wù)沒(méi)有均等化、城市外來(lái)人口管理體制僵化，社會(huì)組織的管理較為嚴(yán)格、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)、住房等社會(huì)事業(yè)較為滯后，群體性事件增多等等。

（四）2002年十六大以來(lái)社會(huì)管理體制向現(xiàn)代社會(huì)治理體制構(gòu)建和發(fā)展時(shí)期

黨的十六大提出全面建設(shè)小康社會(huì)，和諧社會(huì)建設(shè)成為全面小康的重要目標(biāo)之一。2004年黨的十六屆四中全會(huì)提出，“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和管理，推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新。”“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局?！盵9]黨的十七大再一次強(qiáng)調(diào)這一格局。十八大強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，必須加快推進(jìn)社會(huì)體制改革。要圍繞構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制。黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出，創(chuàng)新社會(huì)治理。從社會(huì)管理到社會(huì)管理創(chuàng)新再到創(chuàng)新社會(huì)治理，這一系列概念和論述的演進(jìn)，標(biāo)志著我國(guó)社會(huì)治理體制進(jìn)入新時(shí)期，指明了未來(lái)社會(huì)管理體制演變的發(fā)展方向，即從原來(lái)的政府包辦一切到國(guó)家政府主導(dǎo)社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)治理模式轉(zhuǎn)變。

二、社會(huì)治理體制演變的原因

筆者認(rèn)為，社會(huì)治理體制演變主要有五大原因。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)成份多元化導(dǎo)致利益分化加劇是經(jīng)濟(jì)原因，社會(huì)組織的大量出現(xiàn)和公民社會(huì)的形成發(fā)展是社會(huì)組織原因，傳統(tǒng)的社會(huì)治理體制面臨社會(huì)治理新情況的挑戰(zhàn)是現(xiàn)實(shí)原因，全球化時(shí)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)對(duì)社會(huì)治理的新要求是外部原因，信息時(shí)代和網(wǎng)絡(luò)虛擬社會(huì)的興起是技術(shù)原因。

（一）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)成份多元化導(dǎo)致社會(huì)利益分化加劇

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)所有制結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化,由單一的公有制經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),逐步演變?yōu)橐怨兄茷橹黧w,多種所有制長(zhǎng)期共同發(fā)展的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。

改革開(kāi)放之前我國(guó)處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，經(jīng)濟(jì)成分單一，利益分化不明顯。改革開(kāi)放以來(lái)，市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中日益發(fā)揮基礎(chǔ)性作用,非公經(jīng)濟(jì)部門不斷發(fā)展壯大,掌握的經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源日益增多，其地位和作用也越來(lái)越重要。[10]黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出了市場(chǎng)對(duì)資源配置起決定性作用。黨的十八屆三中全會(huì)提出：“公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)都是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，都是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)?！边@表明了中央對(duì)于非公有制經(jīng)濟(jì)的重視。按照馬克思主義的基本觀點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，所有制結(jié)構(gòu)的變化必然導(dǎo)致社會(huì)治理體制的變化。非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及多種所有制結(jié)構(gòu)的形成成為社會(huì)管理從單位制向社區(qū)制轉(zhuǎn)變的歷史背景。由于經(jīng)濟(jì)成份多元化，導(dǎo)致社會(huì)的利益分化和重組加劇。階層差距、收入差距、城鄉(xiāng)差距和區(qū)域差距明顯拉大。傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的政府主導(dǎo)型的社會(huì)管理體制已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，迫切需要實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理體制的重大變革，化解解決社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)安定有序。

（二）社會(huì)組織大量出現(xiàn)，公民社會(huì)的形成和發(fā)展

所有制結(jié)構(gòu)的變化，民主政治的發(fā)展，相關(guān)法律的完善，使得國(guó)家和社會(huì)高度重合的結(jié)構(gòu)開(kāi)始解體，國(guó)家與社會(huì)適度分離，公民社會(huì)開(kāi)始興起。作為公民社會(huì)的重要組成部分，民間社會(huì)組織大量出現(xiàn)，他們開(kāi)始承擔(dān)一定的社會(huì)管理職能，可以有效的彌補(bǔ)政府失靈和市場(chǎng)失靈的現(xiàn)象。據(jù)民政部統(tǒng)計(jì),“截至2010年第三季度,全國(guó)共有各類民間組織4315萬(wàn)個(gè),其中社會(huì)團(tuán)體2411萬(wàn),民辦非企業(yè)單位1912萬(wàn),基金會(huì)1977個(gè)。近八年累計(jì)增長(zhǎng)了78.3%。”[11]這些組織涉及行業(yè)中介、科教文衛(wèi)、環(huán)境保護(hù)、志愿者服務(wù)等各個(gè)領(lǐng)域，他們的出現(xiàn)，表明在中國(guó)隨著傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的解體，國(guó)家和社會(huì)關(guān)系分離，公民社會(huì)開(kāi)始興起。2008年汶川地震、北京奧運(yùn)會(huì)、廣州亞運(yùn)會(huì)等很多重大事件中都可以看到公民社會(huì)組織的積極作用。

（三）傳統(tǒng)社會(huì)管理體制面臨社會(huì)治理新情況的新挑戰(zhàn)

第一，傳統(tǒng)的單位制和街居制，承擔(dān)國(guó)家對(duì)城市居民社會(huì)控制的職能。隨著改革開(kāi)放的深入，國(guó)有企業(yè)改革和非公有制經(jīng)濟(jì)的大量發(fā)展。企業(yè)和單位承擔(dān)的社會(huì)職能開(kāi)始逐步脫離。個(gè)人不再和單位具有緊密的聯(lián)系。有學(xué)者指出:“所謂單位制的改變本質(zhì)上是城市居民社會(huì)資本的依托方式或源頭的改變?！盵12]隨著社會(huì)的發(fā)展，單位人正在轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)人。物業(yè)管理公司、社區(qū)組織的作用和地位開(kāi)始凸顯，而街道和居委會(huì)的重要性下降。第二，20世紀(jì)80年代末，大量流動(dòng)人口涌入城市，給傳統(tǒng)的社會(huì)管理體制帶來(lái)嚴(yán)重挑戰(zhàn)?！懊磕甏蠹s會(huì)有1200萬(wàn)到1500萬(wàn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力遷入城市。另?yè)?jù)國(guó)家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)的統(tǒng)計(jì),2003年全國(guó)遷移人口數(shù)達(dá)到了1.4億,其中市區(qū)內(nèi)人戶分離的城市居民約為 2332萬(wàn)人?！盵13]這些農(nóng)民工群體，人口眾多，長(zhǎng)期不在農(nóng)村居住，流動(dòng)性強(qiáng)。他們的工作、交通、住宿、日常娛樂(lè)等系列問(wèn)題都是所在城市社會(huì)管理的新問(wèn)題。第三，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型中的各種社會(huì)問(wèn)題日益凸顯。21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)的環(huán)境污染問(wèn)題，農(nóng)民工問(wèn)題，社會(huì)收入差距過(guò)大問(wèn)題，群體性事件高發(fā)、人口老齡化問(wèn)題，就業(yè)問(wèn)題，食品安全問(wèn)題，信訪問(wèn)題，征地矛盾問(wèn)題，城市野蠻拆遷、物業(yè)糾紛、網(wǎng)絡(luò)犯罪、社會(huì)價(jià)值觀失范、誠(chéng)信缺失等種種問(wèn)題的出現(xiàn)，對(duì)政府的社會(huì)治理提出新挑戰(zhàn)。

（四）全球化時(shí)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)對(duì)社會(huì)管理提出新要求

德國(guó)學(xué)者烏里?！へ惪颂岢隽恕帮L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的概念：“現(xiàn)代性正從古典工業(yè)社會(huì)的輪廓中脫穎而出，正在形成一種嶄新的形式——（工業(yè)的）‘風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)’?！盵14]風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)已經(jīng)到來(lái)。在全球化時(shí)代，中國(guó)社會(huì)同樣面臨“當(dāng)代到處存在的不穩(wěn)定性”所帶來(lái)的“人類困境?！盵15]風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的到來(lái)，要求我們必須革新傳統(tǒng)的社會(huì)管理體制，重視和應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)，包括自然災(zāi)害、重大傳染疾病、各種恐怖事件、安全事故、生態(tài)污染事件等。

（五）信息時(shí)代和網(wǎng)絡(luò)虛擬社會(huì)的興起

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，人類邁入信息時(shí)代的步伐加快。手機(jī)和電腦的普及，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，使得越來(lái)越多的人通過(guò)電腦和手機(jī)上網(wǎng)瀏覽海量的信息?！敖刂?013年12月,中國(guó)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)6.18億,互聯(lián)網(wǎng)普及率為45.8%。其中,手機(jī)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)5億。”[16]網(wǎng)民的形成，使得網(wǎng)絡(luò)虛擬社會(huì)開(kāi)始興起。網(wǎng)絡(luò)在方便人民的生活，改變?nèi)说膶W(xué)習(xí)和娛樂(lè)方式的同時(shí)，也出現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)群體性事件頻發(fā)，網(wǎng)絡(luò)犯罪、謠言等。其嚴(yán)重后果是“形成社會(huì)矛盾甚至導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩”。[17]加強(qiáng)和規(guī)范網(wǎng)絡(luò)虛擬社會(huì)，要求加快變革社會(huì)管理體制。

總之，建國(guó)后到改革開(kāi)放之前，通過(guò)實(shí)行單位制和街居制，國(guó)家實(shí)現(xiàn)了對(duì)公民的嚴(yán)密控制。整個(gè)社會(huì)和國(guó)家高度合一。改革開(kāi)放后，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的解體，個(gè)人從單位人變?yōu)樯鐣?huì)人。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)家和社會(huì)高度合一的結(jié)構(gòu)開(kāi)始分離，逐漸形成國(guó)家、市場(chǎng)和社區(qū)的新的社會(huì)結(jié)構(gòu)。社會(huì)流動(dòng)的加快，對(duì)于城市的社會(huì)治理體制產(chǎn)生了挑戰(zhàn)。單位制、街居制的控制和穩(wěn)定、服務(wù)功能開(kāi)始逐步喪失和弱化，已經(jīng)不能滿足社區(qū)的興起和社會(huì)公民的多層次需要。社區(qū)制的出現(xiàn)，代替單位制和街居制，“具有三大優(yōu)勢(shì):一是從管理理念上來(lái)說(shuō),面向全體居民,以居民為主,以人為本,變管理為服務(wù)。二是從管理形式上來(lái)說(shuō),從強(qiáng)調(diào)行政控制到強(qiáng)調(diào)居民參與。三是從管理目標(biāo)來(lái)說(shuō),改變政府管理的唯一主體地位,加強(qiáng)政府與社區(qū)的合作,實(shí)現(xiàn)善治。”[18]社區(qū)制承擔(dān)的更多的將是利益表達(dá)，協(xié)商，提供更多的公眾服務(wù)和公眾參與的功能。

三、社會(huì)治理體制演變的趨勢(shì)

我們可以發(fā)現(xiàn)以下的五個(gè)趨勢(shì)：社會(huì)治理主體的一元化到多元化，國(guó)家和社會(huì)關(guān)系的演變從高度重合到逐步分離，社會(huì)治理體制變遷中的政府自身變革和社會(huì)治理創(chuàng)新的互動(dòng)，社會(huì)治理手段的單一化到復(fù)合化，社會(huì)治理體制的零碎化到體系化。

（一）社會(huì)治理的主體從一元化到多元化、協(xié)同治理轉(zhuǎn)變

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期政府是全能政府，大政府。隨著改革的深入，社會(huì)管理體制中政府的地位和作用認(rèn)識(shí)發(fā)生轉(zhuǎn)變，從全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變。政府開(kāi)始逐漸讓出部分權(quán)力，由社會(huì)組織和公眾行使，社區(qū)自治開(kāi)始興起。政府從劃槳變?yōu)檎贫妫俚揭怨駷楸疚?，服?wù)為宗旨。第三部門或者說(shuō)社會(huì)組織開(kāi)始凸顯其作用，成為政府和公眾之間有效溝通的紐帶和橋梁。社區(qū)自治組織和公眾紛紛參與社會(huì)治理，形成了社會(huì)治理的格局。

（二）國(guó)家和社會(huì)的關(guān)系從高度合一到逐漸分離

社會(huì)治理體制中國(guó)家和社會(huì)的關(guān)系從原來(lái)的國(guó)家和社會(huì)高度合一到逐步分離。社會(huì)管理體制的改革應(yīng)該放在國(guó)家和社會(huì)的分析框架下加以考察?？梢钥闯?，社會(huì)治理體制之所以從原來(lái)政府主導(dǎo)型的社會(huì)管理體制到現(xiàn)代的社會(huì)協(xié)同治理模式演變，其深層次原因在于國(guó)家和社會(huì)關(guān)系上的變化，國(guó)家和社會(huì)從高度合一到改革開(kāi)放以來(lái)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政治體制改革的推進(jìn)，民主法治的健全，公民社會(huì)組織的興起，國(guó)家和社會(huì)開(kāi)始出現(xiàn)分離。但是中國(guó)的公民社會(huì)發(fā)展又有自身的特征，不是西方式的強(qiáng)大的公民社會(huì)對(duì)抗國(guó)家，二是國(guó)家與社會(huì)的互動(dòng)和合作關(guān)系。盡管公民社會(huì)發(fā)展緩慢，但是還是離不開(kāi)政府的扶持和引導(dǎo)。

（三）社會(huì)治理變遷中政府自身的變革和社會(huì)治理創(chuàng)新的互動(dòng)

在社會(huì)治理體制的變遷中，體現(xiàn)為政府自身的變革和社會(huì)治理創(chuàng)新的互動(dòng)。社會(huì)管理是政府應(yīng)該承擔(dān)的重要職能。從社會(huì)管理體制的變遷看，政府也是不斷改革的過(guò)程。政府的理念、職能和管理手段不斷變化，以適應(yīng)不斷發(fā)展的社會(huì)管理形勢(shì)。同時(shí)在社會(huì)治理創(chuàng)新中，要求政府自身的改革。實(shí)現(xiàn)政府的轉(zhuǎn)型。這包括二方面，一是從集權(quán)到分權(quán)，從全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變。一是從管制到服務(wù)。1998年的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》提出了公共服務(wù)是政府的基本職能，2005年明確構(gòu)建服務(wù)型政府為政府改革的目標(biāo)。黨的十六大、十七大、十八大多次強(qiáng)調(diào)建設(shè)服務(wù)型政府。政府轉(zhuǎn)型過(guò)程中，反過(guò)來(lái)又推進(jìn)社會(huì)治理模式的演變。在政府轉(zhuǎn)型中，改革不斷深入，原來(lái)的人民公社體制、單位制和街居制解體代之以社區(qū)自治。政府在轉(zhuǎn)型中實(shí)現(xiàn)自身的變革，出臺(tái)相應(yīng)的社會(huì)治理體制的政策和法規(guī)，鞏固社會(huì)治理的成果。服務(wù)型政府建設(shè)成為客觀的需要。

（四）社會(huì)治理的手段從單一化到復(fù)合化

從原來(lái)的較為單一的行政手段到行政、經(jīng)濟(jì)、法律和科技、道德等多手段的綜合運(yùn)用轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的社會(huì)管理模式，社會(huì)結(jié)構(gòu)比較簡(jiǎn)單，實(shí)行的是政府管制模式，主要側(cè)重于對(duì)人的控制，側(cè)重行政手段、經(jīng)濟(jì)手段，單位制之下的人員流動(dòng)出行都需要介紹信，離開(kāi)單位幾乎寸步難行。改革開(kāi)放之后，現(xiàn)代的社會(huì)管理模式實(shí)行協(xié)同治理，在管理手段上，強(qiáng)調(diào)行政手段、法律手段、經(jīng)濟(jì)手段、科技手段、道德手段的綜合運(yùn)用。如在人口流動(dòng)的管理上，網(wǎng)絡(luò)虛擬社會(huì)管理中，強(qiáng)調(diào)信息平臺(tái)的建設(shè)，科技手段的運(yùn)用，對(duì)于人口的數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，在社會(huì)治安、社會(huì)預(yù)警和監(jiān)控中得到應(yīng)用。再如在管理手段上，強(qiáng)調(diào)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的認(rèn)同教育，對(duì)于社會(huì)公德、職業(yè)道德和家庭美德的教育。對(duì)于企業(yè)的社會(huì)責(zé)任的培養(yǎng)，對(duì)于行業(yè)的道德自律，對(duì)于整個(gè)社會(huì)的文化氛圍的形成有重要作用。再如在政府行政執(zhí)法中，強(qiáng)調(diào)依法行政，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約，從人治到法治轉(zhuǎn)變。

（五）社會(huì)治理體制從零碎化到體系化

社會(huì)管理是一個(gè)系統(tǒng)的體制和制度的過(guò)程。在社會(huì)管理體制歷史變遷的軌跡中，總體而言體現(xiàn)為社會(huì)管理體制的不斷豐富和完善，當(dāng)然這與日益復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題密切相關(guān)?？傮w而言，包括以下的幾大類體系。社會(huì)利益的表達(dá)、溝通、利益協(xié)調(diào)機(jī)制，社會(huì)組織的發(fā)展和管理體系，公共服務(wù)體系，社會(huì)保障體系，公共安全和社會(huì)治安體系，流動(dòng)人口的管理體系，社區(qū)自治體系，網(wǎng)絡(luò)虛擬治理體系，公共危機(jī)的預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制等等。

四、社會(huì)治理體制演變的啟示

（一）社會(huì)治理體制應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)，及時(shí)調(diào)整

改革開(kāi)放之前實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)?！霸谙鄬?duì)封閉的環(huán)境中建立起了由單位制、街居制、戶籍制、階級(jí)分類制以及高度一元化的意識(shí)形態(tài)所構(gòu)成的一元化縱向社會(huì)管理格局，逐步把社會(huì)生活納入到國(guó)家設(shè)計(jì)的軌道之中。”[19]在單位制和街居制的管理體制下，社會(huì)比較穩(wěn)定。1978年改革開(kāi)放以來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步完善，非公有制經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，其地位從“公有制經(jīng)濟(jì)的重要補(bǔ)充”到“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。”非公有制經(jīng)濟(jì)的地位日益突出。其吸納就業(yè)、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、積累資金、引進(jìn)西方的先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)、帶動(dòng)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)等方面的作用越來(lái)越大。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。所有制結(jié)構(gòu)的變化，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展導(dǎo)致的是單位制、街居制的功能被逐步削弱。社會(huì)流動(dòng)的加快，戶籍制度的松動(dòng)，使社區(qū)的地位更加突出。社區(qū)制的出現(xiàn)成為歷史發(fā)展的必然。從單位制、街居制到社區(qū)制的演變，不僅僅是社會(huì)管理體制的歷史變遷，其深層次的原因和背景是中國(guó)的社會(huì)發(fā)展，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的巨大社會(huì)轉(zhuǎn)型所帶來(lái)的必然結(jié)果。社會(huì)治理體制不是一成不變的，也不可能僵化停滯不前。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，大量新生社會(huì)問(wèn)題的出現(xiàn)，要求和推動(dòng)社會(huì)治理體制從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的變革。這是歷史發(fā)展的客觀規(guī)律。

（二）加強(qiáng)政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)成為新時(shí)期政府職能轉(zhuǎn)變的主要內(nèi)容

政府主導(dǎo)下的社會(huì)管理體制具有歷史的合理性和必然性，但是也存在政府失靈的不足問(wèn)題。加強(qiáng)政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)成為政府職能轉(zhuǎn)變的主要內(nèi)容。學(xué)術(shù)界流行和傾向于使用國(guó)家、市場(chǎng)和公民社會(huì)的三者互動(dòng)的分析框架開(kāi)展研究?？梢钥闯觯▏?guó)以來(lái)我國(guó)的政府職能轉(zhuǎn)變遵循從重視政治統(tǒng)治、經(jīng)濟(jì)建設(shè)再到公共服務(wù)和社會(huì)管理轉(zhuǎn)變的邏輯。

“在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，中國(guó)大部分城市人口工作和生活在各種單位里，單位是社會(huì)管理的主體，管理的主要載體，少數(shù)沒(méi)有單位的城市居民被納入街道辦事處和居委會(huì)這種社會(huì)管理體制中。當(dāng)時(shí)中國(guó)城市基層社會(huì)管理體制主要是單位制加街居制，以單位制為主導(dǎo)?！盵20]對(duì)于單位制在社會(huì)管理中的功能，學(xué)者作了充分的論述。[21]主要有三大功能：一是政治動(dòng)員功能，二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能，三是社會(huì)控制。改革開(kāi)放之后，經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型使得單位制被打破。與之相對(duì)應(yīng)的是政府職能轉(zhuǎn)變成為社會(huì)管理體制變遷的內(nèi)在要求。政府是社會(huì)管理的重要主體。傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期政府主要承擔(dān)的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)保障的功能。新時(shí)期社區(qū)制的出現(xiàn)，新的社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)矛盾倒逼政府職能必須及時(shí)轉(zhuǎn)變，必須改變政府缺位、越位現(xiàn)象。在關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，必須更加關(guān)注民生，加強(qiáng)政府的公共服務(wù)和社會(huì)管理職能成為社會(huì)發(fā)展的必然要求。這是在社會(huì)管理體制演變中的政府職能重心轉(zhuǎn)移的內(nèi)在線索。

（三）政府主導(dǎo)下的多中心社會(huì)治理模式成為現(xiàn)代社會(huì)治理的最佳選擇

通過(guò)建國(guó)以來(lái)的社會(huì)治理體制的歷史演變，可以看出從單位制、街居制到社區(qū)制，政府開(kāi)始逐漸從一元化的主體地位逐步向政府主導(dǎo)下的社會(huì)組織和公眾參與的多中心治理轉(zhuǎn)變。這是一個(gè)漸進(jìn)的歷史過(guò)程。社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來(lái)的一系列變化：國(guó)家和社會(huì)分離，公民社會(huì)興起，社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的各種矛盾凸顯，全球化背景下的西方國(guó)家的治理理念的傳入，社會(huì)經(jīng)濟(jì)充分和社會(huì)組織的多元化等，這些都迫使政府從關(guān)注經(jīng)濟(jì)建設(shè)到更加關(guān)注社會(huì)管理和公共服務(wù)，加強(qiáng)服務(wù)型政府建設(shè)。在政府職能轉(zhuǎn)變的同時(shí)，要求政府更加關(guān)注提供公共服務(wù)和社會(huì)管理。這是社會(huì)管理體制變遷對(duì)政府提出的新要求。同時(shí)要求政府 “由靜態(tài)管理轉(zhuǎn)變?yōu)閯?dòng)態(tài)管理?！盵22]“社會(huì)管理理念從社會(huì)控制向社會(huì)服務(wù)轉(zhuǎn)變?！盵23]要求政府從社會(huì)管理的唯一主體向政府主導(dǎo)下的多中心綜合治理轉(zhuǎn)變，從而形成政府、公眾和社會(huì)組織參與的多中心治理模式。

（四）社會(huì)治理創(chuàng)新中必須尊重人民群眾的首創(chuàng)精神

政府在社會(huì)管理中必須充分尊重和發(fā)揮公眾的參與，發(fā)揮其積極作用，探索適應(yīng)新形勢(shì)的社會(huì)管理路徑。可以嘗試政府主導(dǎo)下的自上而下的強(qiáng)制性制度變遷和各級(jí)地方政府基層群眾探索的誘致性制度變遷，實(shí)現(xiàn)二者的良性互動(dòng)。當(dāng)前主要強(qiáng)調(diào)三方面：一是基層社區(qū)群眾的社會(huì)治理方式和好的經(jīng)驗(yàn)，可以大力提倡和推廣。二是需要大力培育和規(guī)范社會(huì)組織。公民社會(huì)組織目前在我國(guó)已經(jīng)取得很大發(fā)展，在協(xié)助政府管理社會(huì)公共事務(wù)方面發(fā)揮了積極作用。因此必須繼續(xù)培育和規(guī)范，進(jìn)一步發(fā)揮其職能。十八屆三中全會(huì)指出，“適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)?！盵24]三是健全公民參與和利益表達(dá)的渠道。需要健全信訪制度、聽(tīng)證會(huì)制度、專家咨詢制度等。

（五）新時(shí)期社會(huì)治理體制應(yīng)該遵循法治、服務(wù)、民本、參與和協(xié)商治理的理念

傳統(tǒng)社會(huì)管理體制的兩個(gè)基本目標(biāo)是促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定有序和維護(hù)保障民生。那么新時(shí)期社會(huì)管理體制創(chuàng)新則需要在兼顧穩(wěn)定和民生的價(jià)值取向基礎(chǔ)上，同時(shí)考慮服務(wù)、民本、參與和協(xié)商治理的理念。1949—1978年，我國(guó)社會(huì)管理的目標(biāo)比較明確，就是集中力量進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)。傳統(tǒng)的政社合一的一元化管理體制有其合理性，但這是當(dāng)時(shí)特定歷史時(shí)期的產(chǎn)物。有利于社會(huì)的穩(wěn)定和有序，有利于國(guó)家對(duì)社會(huì)的全面控制，集中力量完成城市化和工業(yè)化建設(shè)，簡(jiǎn)單統(tǒng)一，效率高。但是其弊端也很明顯。改革開(kāi)放后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，全球化、市場(chǎng)化、網(wǎng)絡(luò)化、公民社會(huì)的興起迫使政府必須對(duì)傳統(tǒng)的社會(huì)管理體制進(jìn)行回應(yīng)和創(chuàng)新。從目前的趨勢(shì)看，從單位制到社區(qū)制的演變，政府一元主管向政府、公眾和社會(huì)組織的多中心協(xié)同治理的新體制轉(zhuǎn)變成為主要的趨勢(shì)。黨的十八大確定了中國(guó)特色社會(huì)主義“五位一體”的戰(zhàn)略發(fā)展布局,對(duì)社會(huì)管理體制改革的主要目標(biāo)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法制保障的社會(huì)管理體制。黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步指出，“創(chuàng)新社會(huì)治理，必須著眼于維護(hù)最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力，提高社會(huì)治理水平，全面推進(jìn)平安中國(guó)建設(shè)，維護(hù)國(guó)家安全，確保人民安居樂(lè)業(yè)、社會(huì)安定有序?！盵25]按照這一目標(biāo)要求，構(gòu)建多中心的社會(huì)治理體制，就必須樹(shù)立法治、服務(wù)、民本、參與和協(xié)商治理的理念。法治是保障，要求政府樹(shù)立法治思維，用法治方式創(chuàng)新社會(huì)治理。服務(wù)是核心，建設(shè)服務(wù)型政府，首先是服務(wù)。民本就是以人為本，切實(shí)解決民生問(wèn)題。參與是重要途徑，社會(huì)治理要求政府?dāng)U大公眾有序參與，讓出部分權(quán)力給社會(huì)，健全公眾和社會(huì)組織參與的渠道和機(jī)制。協(xié)商，是重要手段，社會(huì)治理呼吁協(xié)商民主。在重大決策、應(yīng)急管理、公共服務(wù)、城市規(guī)劃等方面可以廣泛協(xié)商，對(duì)于緩解官民矛盾，減少?zèng)Q策失誤，強(qiáng)化對(duì)權(quán)力的監(jiān)督具有重大意義

（六）加強(qiáng)服務(wù)型政府建設(shè)來(lái)推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新

中國(guó)社會(huì)治理體制的變遷本質(zhì)上屬于國(guó)家主導(dǎo)型的制度變遷，帶有很強(qiáng)的政府主導(dǎo)痕跡。因此深化和推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新需要加快推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，以服務(wù)型政府建設(shè)帶動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新。中國(guó)社會(huì)治理體制的歷史演進(jìn)表明，在中國(guó)的國(guó)情下，政府主導(dǎo)具有歷史的必然性和優(yōu)越性。新時(shí)期推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新更加要求政府加快實(shí)現(xiàn)自身的變革，加快推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)。從某種意義上說(shuō)，社會(huì)治理創(chuàng)新和服務(wù)型政府建設(shè)或者說(shuō)政府管理模式改革是同一個(gè)過(guò)程的兩個(gè)方面。一方面社會(huì)治理體制的演進(jìn)，內(nèi)在地要求服務(wù)型政府建設(shè)，從管制到服務(wù)，從全能到有限，從人治到法治，從封閉到開(kāi)放。需要實(shí)現(xiàn)政府自身的變革。另一方面政府管理模式的變革過(guò)程也是社會(huì)治理體制不斷演變的過(guò)程。在這一演變中遵循了從社會(huì)管理到社會(huì)治理的邏輯，從單一政府為主體到多中心協(xié)同治理的演進(jìn)。其中政府在社會(huì)治理體制演進(jìn)中還處于主導(dǎo)地位，發(fā)揮重要作用。

[1]龔維斌認(rèn)為，“社會(huì)治理體制是圍繞社會(huì)管理活動(dòng)所建立的一系列制度、規(guī)范和措施，目的是為了處理社會(huì)事務(wù)，協(xié)調(diào)社會(huì)利益關(guān)系，解決社會(huì)問(wèn)題，化解社會(huì)矛盾，滿足公眾正當(dāng)?shù)纳鐣?huì)需求，保障社會(huì)有序運(yùn)行，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定?！保従S斌 ：《深化社會(huì)管理體制改革 ：建立以政府為主導(dǎo)的多元化的社會(huì)管理新格局》，《行政管理改革》2010年第 4期）這一概念強(qiáng)調(diào)的是社會(huì)治理的核心是制定一系列的制度規(guī)范和目的，但是沒(méi)有揭示社會(huì)管理的主體。楊宜勇則認(rèn)為，“社會(huì)治理體制是不同社會(huì)群體通過(guò)相應(yīng)組織在社會(huì)管理領(lǐng)域相互制約和相互合作的互動(dòng)機(jī)制。 它是與經(jīng)濟(jì)管理體制、政治管理體制和文化管理體制相平行的?！保钜擞拢骸秳?chuàng)新有中國(guó)特色的社會(huì)管理體制》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2011年 6月 13日）這一概念強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理體制和經(jīng)濟(jì)、政治、文化管理體制是平行關(guān)系。但是在揭示管理主體時(shí)忽視了政府這一重要主體，僅僅強(qiáng)調(diào)不同的利益群體。何增科認(rèn)為，“社會(huì)治理體制是國(guó)家就各種社會(huì)管理主體在社會(huì)生活、社會(huì)事務(wù)和社會(huì)關(guān)系中的地位、作用、相互關(guān)系及運(yùn)行方式而制定的一系列富有約束力的規(guī)則和程序性安排，其目的在于整合社會(huì)資源協(xié)同解決社會(huì)問(wèn)題，規(guī)范社會(huì)運(yùn)行，維護(hù)社會(huì)秩序。社會(huì)管理體制的制度要素至少包括社團(tuán)管理體制、社會(huì)保障體制、社會(huì)治安體制、社會(huì)應(yīng)急體制、社會(huì)服務(wù)體制、社區(qū)管理體制、社會(huì)工作體制和社會(huì)政策決策體制等。 而在當(dāng)前的中國(guó)，由于政府是社會(huì)管理的主導(dǎo)性主體，因此，社會(huì)治理體制也可以被等同于政府社會(huì)管理體制?！保ê卧隹?：《社會(huì)管理與社會(huì)體制 》，中國(guó)社會(huì)出版社，2008年，第 2～8頁(yè)）這一概念相比較前面兩種定義，無(wú)疑更加全面。定義涉及社會(huì)治理的主體、制定的秩序規(guī)范、目的，揭示了社會(huì)治理體制的基本內(nèi)涵。

[2]何重達(dá)，呂斌：《中國(guó)單位制度社會(huì)功能的變遷》，《城市問(wèn)題》，2007年第11期.

[3]參見(jiàn)丁茂戰(zhàn)：《我國(guó)城市社區(qū)管理體制改革研究》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2009年，第12頁(yè).

[4]郭風(fēng)英：《建國(guó)以來(lái)我國(guó)城市社會(huì)管理體制演變與發(fā)展研究》，華中師范大學(xué)博士論文，2011年，第41-43頁(yè).

[5]陳輝：《服務(wù)型政府與社區(qū)治理創(chuàng)新研究》，《行政論壇》，2012年第1期.

[6]郭風(fēng)英：《建國(guó)以來(lái)我國(guó)城市社會(huì)管理體制演變與發(fā)展研究》，華中師范大學(xué)博士論文，2011年，第62頁(yè).

[7]孫立平：《社會(huì)轉(zhuǎn)型：發(fā)展社會(huì)學(xué)的新議題》，《社會(huì)學(xué)研究》，2005年第1期.

[8]鄭杭生：《本土特質(zhì)與世界眼光》，北京大學(xué)出版社2006年，第175頁(yè).

[9]《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，人民出版社，2004年，25頁(yè).

[10]全國(guó)工商聯(lián)主席王欽敏2013年在全國(guó)政協(xié)記者會(huì)上表示，2012年非公企業(yè)利潤(rùn)總額達(dá)到1.82萬(wàn)億，發(fā)展?jié)摿艽蟆?duì)于非公有制經(jīng)濟(jì)狀況，王欽敏說(shuō)，2012年非公企業(yè)利潤(rùn)總額達(dá)到1.82萬(wàn)億，體量很大，發(fā)展?jié)摿κ呛艽蟮摹＿^(guò)去五年年均增長(zhǎng)速度21.6%，可以反映非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。王欽敏表示，非公有制經(jīng)濟(jì)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投入占的比重超過(guò)60%，也反映它的力度。非公有制經(jīng)濟(jì)稅收貢獻(xiàn)超過(guò)50%，GDP所占的比重超過(guò)60%，就業(yè)貢獻(xiàn)超過(guò)80%。王欽敏表示，“如果從新增就業(yè)來(lái)看，它的貢獻(xiàn)達(dá)到了90%。由此看來(lái)，它在我們國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展占有越來(lái)越重要的作用”?！度珖?guó)工商聯(lián)主席：非公有制經(jīng)濟(jì)GDP所占比重超60%》，中國(guó)網(wǎng)，http://finance.china. com.cn/news/special/lianghui2013/20130306/1315268.shtml.

[11]參見(jiàn)中國(guó)民政部網(wǎng)站,2010年第3季度《民政事業(yè)統(tǒng)計(jì)季報(bào)》。

[12]趙孟營(yíng)、王思斌：《走向善治與重建社會(huì)資本——中國(guó)城市社區(qū)建設(shè)目標(biāo)模式的理論分析》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》,2001年第4期.

[13]丁元竹：《社會(huì)發(fā)展管理》，[M]，北京，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社,2006年，第85-87頁(yè).

[14]［德］烏爾里希·貝克：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》，何博聞譯，南京，譯林出版社，2004年第2頁(yè).

[15][德]齊格蒙特·鮑曼：《流動(dòng)的現(xiàn)代性》，上海，三聯(lián)書店，2002年，250頁(yè).

[16]《2013年中國(guó)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)6.18億》，中商情報(bào)網(wǎng)，http: //www.askci.com/news/201401/18/18952140033.shtml.

[17]鄭杭生，楊敏:《社會(huì)實(shí)踐結(jié)構(gòu)性巨變的若干趨勢(shì)—一種社會(huì)學(xué)分析的新視角》，《社會(huì)科學(xué)》，2006年第10期.

[18]陳偉東:《城市基層社會(huì)管理體制變遷:單位管理模式轉(zhuǎn)向社區(qū)治理模式》,《理論月刊》2000年第12期.

[19]李友梅：《中國(guó)社會(huì)管理新格局下遭遇的問(wèn)題》，《學(xué)術(shù)月刊》，2012年第7期.

[20]龔維斌：《中國(guó)城市社會(huì)管理體制及其變革》，《中國(guó)延安干部學(xué)院學(xué)報(bào)》，2013年第5期.

[21]何海兵：《我國(guó)城市基層社會(huì)管理體制的變遷:從單位制、街居制到社區(qū)制》，《管理世界》，2003年第6期.

[22]劉繼同 ：《由靜態(tài)管理到動(dòng)態(tài)管理 ：中國(guó)社會(huì)管理模式的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變》，《管理世界》2002年第 10期.

[23]鞠正江：《我國(guó)社會(huì)管理體制的歷史變遷與深化改革》，《四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2009年第1期.

[24]《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》，2013年11月16日.

[25]《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》，2013年11月16日.

編輯：崔月華

The Historical Evolution and Contemporary Enlightenment of the Social Management System

TAO Lin
（School of Public Administration Hohai University，Nanjing Jiangsu 211100)

The historical evolution of China's social governance system can be divided into four stages.The evolution of the reasons are:the rapid development of market economy,economic diversification leads to the differentiation of interests;social organizations have emerged,the rise of civil society;the traditional social management system and facing new challenges in the new situation of social management.The risk society globalization makes new demands on social management;information era and the rise of the network virtual society.The evolution trend of social governance unification to diversification,collaborative governance transformation;from the original state and society a high degree of unity to the process of gradual separation;

r eflects the government's own reform and innovation of social management means of social interaction; composite governance;system of social governance system.With its Contemporary Enlightenment social governance system should keep pace with the times and timely adjustments;strengthen the government's social management and public service become the change of government functions The main content;under the guidance of the government,the social governance mode become the best choice for the modern social management;social governance innovation must respect the initiative of the masses of the people;the system of social management in the new period should follow the rule of law,service,the people,the concept of participatory and deliberative governance;strengthen construction of service oriented government to promote the innovation of social governance.

social management;social governance system;historical evolution;development trend;Contemporary Enlightenment

C91

A

2095-7327（2017）-01-0073-09

陶林（1979-），男，江蘇阜寧人，河海大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，法學(xué)博士，碩士生導(dǎo)師，南京大學(xué)法學(xué)院博士后，研究方向：馬克思主義中國(guó)化和政治學(xué)、法理學(xué)。

本文是筆者主持的2015年國(guó)家社科基金課題“當(dāng)代中俄政治發(fā)展道路比較研究”（15BKS074）的階段性成果，也是筆者主持的河海大學(xué)中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)課題 “中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路研究”（2016B02414）的階段性成果。