焦思穎

弈活土地“大棋局”
——解讀2017年全國(guó)土地利用計(jì)劃

焦思穎

今年全國(guó)土地利用計(jì)劃已下達(dá)，考慮到耕地保護(hù)等因素，與去年相比，新增建設(shè)用地指標(biāo)總量略有下降。計(jì)劃編制過(guò)程中，突出體現(xiàn)土地利用的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。今年的土地利用計(jì)劃優(yōu)先安排重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地，保障脫貧攻堅(jiān)、農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和農(nóng)民建房用地。

近日，國(guó)土資源部下達(dá)《2017年全國(guó)土地利用計(jì)劃》。今年的土地利用計(jì)劃有哪些新特點(diǎn)？在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，圍繞供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這條主線，全國(guó)土地利用計(jì)劃“一盤棋”如何布局落子？近日，國(guó)土資源部規(guī)劃司負(fù)責(zé)人就2017年全國(guó)土地利用計(jì)劃進(jìn)行了解讀。

指標(biāo)：注重存量、嚴(yán)控增量、放活流量

今年安排全國(guó)新增建設(shè)用地總量指標(biāo)為600萬(wàn)畝，較去年的700萬(wàn)畝減少了100萬(wàn)畝，為什么會(huì)有這樣的變化？

國(guó)土資源部規(guī)劃司司長(zhǎng)莊少勤表示，一方面是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，城鎮(zhèn)化過(guò)了高速發(fā)展階段，需求有所下降；另一方面，則是基于對(duì)土地利用現(xiàn)狀的評(píng)估，考慮了去年各地土地利用計(jì)劃實(shí)際執(zhí)行情況，更加注重節(jié)約集約利用土地資源，以土地利用方式轉(zhuǎn)變促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

今年的新增建設(shè)用地計(jì)劃分解測(cè)算，在規(guī)劃總規(guī)?？刂葡拢浞挚紤]了各地批而未供土地、閑置土地、耕地后備資源情況，新增建設(shè)用地計(jì)劃安排充分體現(xiàn)了各地土地節(jié)約集約水平和補(bǔ)充耕地能力。

“今年土地利用計(jì)劃一個(gè)很大的特點(diǎn)就是以存量定增量，再放活流量。”莊少勤表示，土地利用計(jì)劃安排要處理好存量、增量和流量的關(guān)系。

山東省鄒平縣焦橋鎮(zhèn)牛家村舊村進(jìn)行填土復(fù)墾。資料圖攝影/新華社記者董乃德

首先要關(guān)注存量，存量用得怎么樣直接影響增量的規(guī)模和布局，關(guān)系到節(jié)約集約用地效率。

其次，盤活存量，則要用好流量，通過(guò)增減掛鉤指標(biāo)、工礦廢棄地復(fù)墾等，增加流量的靈活性。

最后，增量則要嚴(yán)格控制，首要保證關(guān)系區(qū)域發(fā)展的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展等重要的項(xiàng)目。增量要嚴(yán)守底線思維，守住耕地紅線和永久基本農(nóng)田，以及土地利用總體規(guī)劃的底盤。

“要統(tǒng)籌安排新增建設(shè)用地、增減掛鉤和工礦廢棄地復(fù)墾利用，逐步減少增量、適當(dāng)加大流量建設(shè)用地，推動(dòng)土地利用從規(guī)模擴(kuò)張向結(jié)構(gòu)優(yōu)化、質(zhì)量提高轉(zhuǎn)變，促進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展?！鼻f少勤說(shuō)。

國(guó)土資源部規(guī)劃司副司長(zhǎng)周建春表示，今年的土地利用計(jì)劃加大存量用地盤活利用，新增建設(shè)用地計(jì)劃安排與供地率、城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)、閑置土地?cái)?shù)量等掛鉤，倒逼土地節(jié)約集約利用，提高土地利用效率；積極穩(wěn)妥推進(jìn)增減掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾利用，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)布局。積極開(kāi)展土地整治，加大補(bǔ)充耕地力度，切實(shí)落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡。

布局：統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、城鄉(xiāng)發(fā)展

用好土地，要順勢(shì)而為調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)?！拔覈?guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，要適應(yīng)、把握、引領(lǐng)新常態(tài)，就要以新理念、新思想、新戰(zhàn)略為統(tǒng)領(lǐng)，落實(shí)好五大發(fā)展理念，這是今年土地利用計(jì)劃制定的指導(dǎo)思想?！鼻f少勤表示，今年的土地利用計(jì)劃從功能保障和空間優(yōu)化方面進(jìn)行了布局。

在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的調(diào)控方面：今年的土地利用計(jì)劃明確要重點(diǎn)保障交通、水利、能源等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和民生工程建設(shè)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁；積極支持教育、醫(yī)療、文化、體育、養(yǎng)老、旅游、冷鏈物流、鐵路土地綜合開(kāi)發(fā)等用地，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展；住宅用地要因城施策，房?jī)r(jià)上漲壓力大的城市要依據(jù)規(guī)劃和居住需求合理增加住宅用地供應(yīng)，去庫(kù)存任務(wù)重的城市要減少甚至?xí)和Ｗ≌玫毓?yīng)，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展。

“在優(yōu)化空間布局上，既要考慮到國(guó)家重大戰(zhàn)略，優(yōu)化區(qū)域發(fā)展布局，又要按照中央一號(hào)文件要求，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，保障農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展?！鼻f少勤說(shuō)。

在區(qū)域發(fā)展調(diào)控方面：今年的土地利用計(jì)劃明確要落實(shí)“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展及雄安新區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展和區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略要求，提高重點(diǎn)地區(qū)重要功能平臺(tái)節(jié)約集約用地水平，保障合理用地需求。切實(shí)發(fā)揮土地利用計(jì)劃對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的調(diào)控和引導(dǎo)作用。

在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)用地方面：今年的土地利用計(jì)劃要求合理安排農(nóng)業(yè)農(nóng)村各業(yè)用地，將年度新增建設(shè)用地計(jì)劃確定一定比例用于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行輔助設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展；按照“人地掛鉤”要求，合理安排大中小城市和小城鎮(zhèn)用地計(jì)劃指標(biāo)，保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求。專項(xiàng)安排脫貧攻堅(jiān)、保障性安居工程、農(nóng)民住房等建設(shè)用地指標(biāo)。

“對(duì)于貧困地區(qū)，首先要有增減掛鉤政策的傾斜，除新增建設(shè)用地指標(biāo)正常下達(dá)外，還單列下達(dá)600畝用于脫貧攻堅(jiān)，有關(guān)脫貧攻堅(jiān)貧困縣，只要是發(fā)展用地都‘應(yīng)保盡保’。此外，對(duì)于農(nóng)民宅基地實(shí)行單列保障，充分滿足農(nóng)民的建房需求。”周建春說(shuō)。

管理：既具剛性、又富彈性、動(dòng)態(tài)監(jiān)管

《土地管理法》明確規(guī)定：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)土地利用計(jì)劃管理，實(shí)施建設(shè)用地總量控制。土地利用年度計(jì)劃一經(jīng)審批下達(dá)，必須嚴(yán)格執(zhí)行?！毙略鼋ㄔO(shè)用地總量具有嚴(yán)格的約束性。

剛性之外，今年的土地利用計(jì)劃管理更富彈性。“今年計(jì)劃執(zhí)行留給地方足夠的區(qū)域統(tǒng)籌空間，增強(qiáng)他們的積極性。去年，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，國(guó)土資源部改進(jìn)了土地利用計(jì)劃編制下達(dá)方式，實(shí)行3年滾動(dòng)編制、分年度下達(dá)。今年，國(guó)土資源部在編制下達(dá)時(shí)，各地節(jié)余的計(jì)劃指標(biāo)，在確保當(dāng)年計(jì)劃充分執(zhí)行的前提下，按有關(guān)規(guī)定報(bào)部審核同意后，可納入當(dāng)年計(jì)劃統(tǒng)籌使用。”周建春說(shuō)。

同時(shí)，針對(duì)部分地方土地利用計(jì)劃存在“貧富不均”的情況，今年，各地可在科學(xué)評(píng)估的基礎(chǔ)上，根據(jù)實(shí)際建設(shè)需求，在?。▍^(qū)、市）內(nèi)合理調(diào)劑土地利用計(jì)劃，確保實(shí)現(xiàn)計(jì)劃效益最大化。

在監(jiān)管上，莊少勤表示，國(guó)土資源部將通過(guò)動(dòng)態(tài)管理數(shù)據(jù)平臺(tái)，對(duì)土地計(jì)劃安排、供應(yīng)、使用實(shí)行全生命周期管理，定期開(kāi)展土地計(jì)劃執(zhí)行情況檢查評(píng)估，檢測(cè)地方指標(biāo)使用的方向、速度、規(guī)模、效果，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)處置；同時(shí)，適時(shí)檢查評(píng)估各地土地利用計(jì)劃執(zhí)行情況，并繼續(xù)作為下一年度土地利用計(jì)劃安排的重要依據(jù)。

“去年地方政府計(jì)劃執(zhí)行績(jī)效直接影響今年的指標(biāo)，希望通過(guò)這項(xiàng)措施把地方政府對(duì)計(jì)劃指標(biāo)的使用引導(dǎo)到更加注重質(zhì)量、效益的方向?！鼻f少勤說(shuō)。