崔建國

（中共宿遷市委黨校，江蘇 宿遷 223800）

在今年全國兩會(huì)的政府工作報(bào)告中，把“加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理力度”列為2017年的重點(diǎn)工作任務(wù)之一，同時(shí)李克強(qiáng)總理在回答中外記者問時(shí)，還特別突出了治理環(huán)境的信心與決心。政府工作報(bào)告順應(yīng)了人民的期待，尤其是對(duì)環(huán)境改善的美好向往。順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的訴求，宿遷選擇生態(tài)經(jīng)濟(jì)這條道路就是既要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)生態(tài)化，也要生態(tài)經(jīng)濟(jì)化。生態(tài)經(jīng)濟(jì)是對(duì)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)模式的一種超越，如何探索一條契合宿遷發(fā)展實(shí)際的生態(tài)發(fā)展之路，做到既有好生態(tài)，又有快經(jīng)濟(jì)？對(duì)于宿遷這樣一個(gè)追趕型的后發(fā)地區(qū)來說，政策選擇是實(shí)現(xiàn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提與基礎(chǔ)。

一、生態(tài)經(jīng)濟(jì)之于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要意義

生態(tài)經(jīng)濟(jì)是在上個(gè)世紀(jì)60年代初期提出的一種旨在擺脫現(xiàn)實(shí)社會(huì)面臨的諸多困境的新的經(jīng)濟(jì)理論。中國的生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)研究始于1980年。20世紀(jì)80年代初，中國生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)的倡導(dǎo)者、奠基者——已故著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家許滌新同志指出：“在生態(tài)平衡與經(jīng)濟(jì)平衡之間，主導(dǎo)的一面，一般說，應(yīng)該是前者，因?yàn)樯鷳B(tài)平衡如果受到破壞，這種破壞的損失，就要落在經(jīng)濟(jì)的身上。”這實(shí)際上是講自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律之間的關(guān)系。作為一種理論體系，生態(tài)經(jīng)濟(jì)開始朝著人類社會(huì)中一種經(jīng)濟(jì)形態(tài)的方向發(fā)展，并隨著實(shí)業(yè)家和政治家的介入，逐漸成為全人類的共識(shí)。根據(jù)生態(tài)經(jīng)濟(jì)理論，發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)就是在經(jīng)濟(jì)和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的思想指導(dǎo)下，形成生態(tài)上和經(jīng)濟(jì)上的良性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的一種現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系。其本質(zhì)是把區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)資源的利用上建立在生態(tài)可承載的范圍之上，即在保證生態(tài)再生產(chǎn)（生態(tài)平衡）的前提下擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)的再生產(chǎn)（經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展），即以低碳為導(dǎo)向，環(huán)境友好為目標(biāo)，資源節(jié)約為手段，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化為支撐的生產(chǎn)模式，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中實(shí)現(xiàn)整體性的資源節(jié)約為中介，最終達(dá)致經(jīng)濟(jì)生態(tài)化與生態(tài)經(jīng)濟(jì)化的良性互動(dòng)，最終在一定的區(qū)域范圍（生態(tài)系統(tǒng)）內(nèi)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的良性互動(dòng)（如圖）。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展日漸面臨一系列的資源與環(huán)境的硬約束機(jī)制，如何突破發(fā)展中面臨的瓶頸制約，發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的題中應(yīng)有之義。

二、發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)需要相關(guān)政策予以支撐

眾所周知，政策在區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的優(yōu)勢(shì)效應(yīng)是顯而易見，就像“阿基米德支點(diǎn)（Archimedean point）”一樣，選擇適當(dāng)?shù)恼?，就可以撬?dòng)區(qū)域發(fā)展的巨輪。2016 年 11 月 24 日，國務(wù)院以國發(fā)〔2016〕65 號(hào)文印發(fā)了《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），這是在我國“十三五”期間落實(shí)統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重大制度導(dǎo)向，是以“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念指導(dǎo)生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略部署，是以生態(tài)文明建設(shè)的制度化導(dǎo)向，順應(yīng)人們對(duì)共享發(fā)展成果的美好期待，也是補(bǔ)齊全面小康之生態(tài)環(huán)境短板的有效途徑。新常態(tài)下，穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主旋律，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革在不斷深化，經(jīng)濟(jì)增長的動(dòng)力機(jī)制在發(fā)生深刻調(diào)整，與此同時(shí)，制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源環(huán)境硬約束機(jī)制也日漸凸顯，在如此背景下，尋求經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)并進(jìn)成為各方共識(shí)。

如何面對(duì)在新資源環(huán)境約束機(jī)制下實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展？尤其在一定的行政區(qū)域范圍內(nèi)，如何既面對(duì)目標(biāo)考核的壓力，又順應(yīng)民眾對(duì)生態(tài)環(huán)境優(yōu)化的期待？解決面臨的問題，區(qū)域范圍內(nèi)尋求相應(yīng)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的支撐是解決問題的核心與關(guān)鍵。目前，在全國范圍內(nèi)，一系列的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策有的在區(qū)域進(jìn)行試點(diǎn)，有的在面上已經(jīng)貫徹實(shí)施。如環(huán)境稅費(fèi)的改革，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的探索，排污權(quán)交易的試點(diǎn)，綠色金融政策的創(chuàng)新等。這些政策需要進(jìn)一步深化以及使之與地方實(shí)踐創(chuàng)新相結(jié)合，不斷構(gòu)建上面的政策供給與基層實(shí)踐中的政策需求相匹配，實(shí)現(xiàn)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的效應(yīng)最大化。

三、構(gòu)建生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策之路徑選擇

通過仔細(xì)梳理近期在宏觀層面出臺(tái)的系列生態(tài)經(jīng)濟(jì)相關(guān)政策，發(fā)現(xiàn)這些政策的布局有的在一定的區(qū)域內(nèi)適用（如出臺(tái)的試點(diǎn)性政策），有的在全國面上普遍適用。總體來看，這些細(xì)分的政策出臺(tái)都是圍繞國家“生態(tài)文明”戰(zhàn)略布局進(jìn)行細(xì)化與探索，因此，一方面，宿遷要發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)建設(shè)，在政策的整體布局上要嵌入生態(tài)文明的整體宏觀背景；另一方面，還要在普適性政策的基礎(chǔ)上構(gòu)建更加適合宿遷的政策針對(duì)性。最后還要進(jìn)一步提升宿遷及各部門對(duì)涉及各“條線”系統(tǒng)政策爭取的積極性。

（一）政策布局上，強(qiáng)化嵌入性

自黨的十八大以來，生態(tài)文明建設(shè)以前所未有的高度納入“五位一體”戰(zhàn)略總體布局。2015年中央密集出臺(tái)了一系列關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的制度性規(guī)范文件和環(huán)保工作的具體部署，如《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》、《生態(tài)文明體制改革總體方案》和《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》）三份政策文件共同形成了“十三五”期間乃至更長一段時(shí)間內(nèi)深化生態(tài)文明體制的戰(zhàn)略部署和制度架構(gòu)，不僅對(duì)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系建構(gòu)高度重視，同時(shí)也為環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策改革的不斷深化指明了方向，同時(shí)更創(chuàng)造了良好的生態(tài)文明建設(shè)的政策環(huán)境。

從密集出臺(tái)的系列生態(tài)經(jīng)濟(jì)政策分析，這些政策都積極呼應(yīng)了十八大報(bào)告中關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的具體部署，既有原則性規(guī)定，也有具體的落實(shí)措施，這些國家層面的生態(tài)經(jīng)濟(jì)政策，都是宿遷部署生態(tài)經(jīng)濟(jì)的宏觀政策框架，只有嵌入國家發(fā)展的大框架內(nèi)，才能保證宿遷的生態(tài)經(jīng)濟(jì)不會(huì)跑偏和脫軌。

（二）政策構(gòu)建上，凸顯針對(duì)性

國家出臺(tái)的系列宏觀生態(tài)經(jīng)濟(jì)政策起到了普遍指導(dǎo)意義的政策背景作用，對(duì)于每個(gè)發(fā)展區(qū)域來說都具有普惠性。如何做到國家出臺(tái)的政策既具有普惠性又具有針對(duì)性？這就需要依托宿遷具體的發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)與資源優(yōu)勢(shì)，積極構(gòu)建地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，并把地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略融入到區(qū)域乃至國家范圍內(nèi)更大的戰(zhàn)略框架之中，促使地方的發(fā)展“表述”融入到國家的戰(zhàn)略“表述”之中。

例如，積極借鑒井岡山生態(tài)文明示范區(qū)的創(chuàng)建經(jīng)驗(yàn)，在政策方面，國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于支持贛南等原中央蘇區(qū)振興發(fā)展的若干意見》，國務(wù)院批復(fù)《羅霄山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃（2011-2020年）》，對(duì)于原以井岡山為中心的羅霄山區(qū)域革命老區(qū)振興發(fā)展和該地區(qū)的生態(tài)保護(hù)將發(fā)揮積極的促進(jìn)作用。在政策執(zhí)行層面，經(jīng)國家發(fā)改委等6部委審定后，聯(lián)合下發(fā)了《生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)（第一批）的通知》，標(biāo)志著江西省建設(shè)生態(tài)文明先行示范區(qū)上升為國家戰(zhàn)略。因此宿遷要盡力爭取國家和省委省政府將宿遷列為“一帶一路”、長江經(jīng)濟(jì)帶和長三角城市群節(jié)點(diǎn)城市，批復(fù)《宿遷市創(chuàng)建生態(tài)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)規(guī)劃》，將此納入國家重大戰(zhàn)略布局，給予宿遷特殊扶持政策。

融入國家的戰(zhàn)略布局，可以為宿遷生態(tài)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)建設(shè)擴(kuò)展更大的發(fā)展空間。同時(shí)，從省域?qū)用?，作為江蘇的后發(fā)地區(qū)，在積極探索生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，還應(yīng)積極申請(qǐng)省委省政府出臺(tái)關(guān)于創(chuàng)建生態(tài)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)的系列實(shí)施意見或?qū)嵤┘?xì)則，為宿遷的生態(tài)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)建設(shè)提供具體的政策實(shí)施方案。在此，積極借鑒鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)先導(dǎo)區(qū)區(qū)建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，江西省委、省政府發(fā)布了《關(guān)于建設(shè)鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)先導(dǎo)示范區(qū)的指導(dǎo)意見》，推進(jìn)富裕和諧秀美江西建設(shè)。因此，宿遷市生態(tài)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)建設(shè)應(yīng)積極申請(qǐng)省委、省政府出臺(tái)的《關(guān)于建設(shè)宿遷市生態(tài)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)的實(shí)施意見》，為宿遷具體貫徹落實(shí)生態(tài)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)建設(shè)提供具體的政策支撐。

（三）政策爭取上，提升積極性

從以上梳理涉及生態(tài)經(jīng)濟(jì)的系列政策看，既有宏觀層面的政策，又有微觀具體操作層面的政策；既有“塊”上出臺(tái)的政策，又有“條”上出臺(tái)的政策。整體呈現(xiàn)政策的多元性與復(fù)雜性。積極做好對(duì)上政策爭取工作。

一是成立政策爭取領(lǐng)導(dǎo)小組。由區(qū)域分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭，組織行政區(qū)域內(nèi)相關(guān)部門（如發(fā)改委、財(cái)政局、旅游局、環(huán)保局及農(nóng)公辦等），對(duì)涉及“塊與條”上的政策進(jìn)行細(xì)化梳理與研究，對(duì)照國家及省級(jí)層面有關(guān)發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)相關(guān)扶持政策進(jìn)行積極爭取。

二是積極跟蹤最新政策動(dòng)向。省級(jí)以及國家層面都會(huì)根據(jù)相關(guān)政策的實(shí)施情況，及時(shí)作出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。尤其是一些政策在部分地區(qū)試點(diǎn)成功后，會(huì)相繼在面上進(jìn)行鋪開。因此，行政區(qū)域內(nèi)的相關(guān)部門要積極跟蹤最新的政策變動(dòng)，積極爭取發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)的最優(yōu)政策。

三是建立政策爭取的激勵(lì)機(jī)制。參照目標(biāo)考核等相關(guān)激勵(lì)做法，對(duì)相關(guān)部門爭取政策的工作予以獎(jiǎng)勵(lì)，尤其是爭取到的項(xiàng)目資金，可以考慮按照扶持資金的一定比例納入?yún)^(qū)域財(cái)政給予獎(jiǎng)勵(lì)。

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