高紹林 孫 元 康 華 張 瑾

在立良法立好法上邁出堅實步伐
——天津充分發(fā)揮人民代表大會立法職能紀實

高紹林 孫 元 康 華 張 瑾

按：此文刊發(fā)于《中國人大》雜志2017年第7期，本刊予以轉載。

2017年1月20日，天津市第十六屆人民代表大會第六次會議高票通過了兩件地方性法規(guī)，即《關于農作物秸稈綜合利用和露天禁燒的決定》和《天津市人民代表大會代表建議、批評和意見工作條例》。這是天津市連續(xù)四年通過人民代表大會立法的又一重要成果。2014年1月，天津市第十六屆人民代表大會第二次會議通過《天津市綠化條例》。自此四年來，連續(xù)在市人民代表大會會議上審議了事關天津發(fā)展大局、涉及全市人民切身利益的《天津市大氣污染防治條例》《天津市水污染防治條例》和前面提到的兩件法規(guī)。這五部法規(guī)的制定，清晰地印證了天津有效發(fā)揮人民代表大會立法職能的思路和軌跡。

一、把人民代表大會立法擺上重要位置，更好發(fā)揮人大立法主導作用

自1980年以來，天津市人民代表大會總共通過了5部地方性法規(guī)，80%是關于人民代表大會行權程序方面的。那么，如何把大會立法向實體性延展，更好發(fā)揮代表大會立法職能，天津市十六屆人大常委會對此有充分的考慮。

在向代表大會作工作報告時，天津市人大常委會主任肖懷遠指出：“人大代表是人民代表大會的主體，在立法工作中發(fā)揮代表作用，是發(fā)揮人大立法主導作用的必然要求。”“同人大常委會立法相比，人民代表大會立法的權威性更高，影響面更大，執(zhí)行力更強?！痹邳h組會議、主任會議、常委會會議、專題調研多種場合，都談到：“50多位常委會組成人員思考研究問題，與700多位人大代表想事情、提建議，在立法工作中的作用大小是顯而易見的。”

制定地方性法規(guī)，是憲法法律賦予人民代表大會的一項重要職權。如何科學確定大會立法項目，有效行使這一職權，充分體現(xiàn)其權威性、影響力、執(zhí)行力，是本屆市人大常委會持續(xù)不懈研究、探索、實踐的一個重要課題。

二、明確立法取向，為發(fā)揮人民代表大會立法職能奠定重要基礎

對于全國人大及其常委會的立法職權，憲法和立法法、地方組織法等法律明確規(guī)定，全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律，全國人民代表大會常務委員會制定和修改除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律。而對地方人大及其常委會的立法職權則無此明確劃分。這就意味著，哪些法規(guī)提請代表大會審議，很大程度上取決于地方人大常委會的理解與把握。一方面，這成為地方人大需要研究實踐的一個重要課題；另一方面，也留出了很大的空間。

天津市十六屆人大常委會黨組在換屆之初，就從做好頂層設計、規(guī)劃實施大會立法上進行了充分的研究論證。

立法法第七十六條指出，規(guī)定本行政區(qū)域特別重大事項的地方性法規(guī)，應當由人民代表大會通過。如何具體把握“規(guī)定本行政區(qū)域特別重大事項”這一標準？天津給出的答案是“群眾關注度高的、涉及面廣的、最需要動員全社會力量的”立法項目。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央提出創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，把推進生態(tài)文明建設提升到更加重要的位置。習近平總書記親自謀劃、親自推動實施京津冀協(xié)同發(fā)展重大國家戰(zhàn)略，指出要在交通一體化、生態(tài)環(huán)境、產業(yè)對接三個重點領域率先突破。天津作為毗鄰首都的直轄市，持續(xù)打造草木繁茂、天空湛藍、碧波環(huán)繞的美麗環(huán)境，既是城市發(fā)展的迫切需要，也是天津老百姓的殷切期盼。天津市人大常委會深入學習貫徹黨中央重大決策和市委工作部署，依照法律規(guī)定和天津發(fā)展的實際需要，經過充分調研論證，將人民代表大會立法方向確定在生態(tài)環(huán)境領域。2014 年的《天津市綠化條例》、2015 年的《天津市大氣污染防治條例》、2016 年的《天津市水污染防治條例》、2017 年的《天津市人民代表大會關于農作物秸稈綜合利用和露天禁燒的決定》，顯現(xiàn)著一條清晰的脈絡，就是圍繞重大國家戰(zhàn)略和天津發(fā)展大局，回應廣大人民群眾期盼關切。

三、功夫在會前，為保證大會立法質量創(chuàng)造良好條件

常委會立法和代表大會立法，審議的主體一個是常委會委員，一個是本級人大代表，后者在數(shù)量上遠遠多于前者。市人民代表大會會期通常是五到六天，既要審議政府工作報告等六個報告，有時還要審議選舉事項，安排審議法規(guī)的時間就必然有限。而審議主體是天津市700 多名人大代表，來自各行各業(yè)，代表不同訴求。如何使代表們形成共識，審議通過？抓好起草、論證、常委會審議各個環(huán)節(jié)，確保提請大會審議法規(guī)案的成熟度，是關鍵所在。而人大常委會加強統(tǒng)籌協(xié)調，發(fā)揮主導作用，則是基本保障。

在起草《天津市綠化條例》的過程中，面臨著城市綠化和造林綠化工作的主管部門、管理依據不同，鄉(xiāng)村綠化存在立法空白，亟待打破原有城鄉(xiāng)二元結構，形成城鄉(xiāng)一體大綠化格局等諸多問題。市人大常委會在立法工作機制上積極創(chuàng)新，不拘泥于以往由相關委局起草、政府提出議案、人大審議修改的模式，由市人大常委會領導同志牽頭，組成了由市人大和市政府有關部門、人大代表、專家學者參加的聯(lián)合起草組，集中時間、集中力量，共同調研論證，把需要統(tǒng)籌協(xié)調、多方溝通的問題解決在代表大會之前。此后提交大會立法的每部法規(guī)，都采用人大牽頭、聯(lián)合起草的方式，并擴展到常委會立法工作之中。

進入審議階段，法規(guī)草案經過了大范圍的征求意見和反復打磨、錘煉。市水污染防治條例涉及的問題十分復雜。天津市人大常委會通過五個渠道廣泛征求各方面意見：一是兩次征求全體市人大代表意見，400余名代表參加座談，有196名代表提出521條意見建議；二是通過本市主要媒體公示條例草案，公開征求社會各方面意見；三是通過各區(qū)縣人大常委會組織基層單位和群眾進行討論、征求意見；四是征求全體立法咨詢專家意見；五是市人大常委會領導帶隊赴北京市、河北省征求相關方面意見。市人大常委會對征集到的一千多條修改意見條分縷析，逐一研究，多次推敲修改，使提交大會審議的條例草案廣泛匯聚民智，非常成熟。

召開立法情況說明會，是天津市十六屆人大常委會在健全科學立法民主立法機制、提高地方立法質量方面創(chuàng)新實踐的制度做法。2013年，第一次立法說明會的主題就是《天津市綠化條例（草案）》。起草單位介紹了法規(guī)案的起草背景、主要內容、針對的主要問題及實施準備等情況，人大常委會組成人員和人大代表提問，有關部門當場解答，解疑釋惑，增進了溝通交流。這個做法沿用至今。

由于會前工作扎實完備，焦點、熱點問題基本得到解決，為大會期間達成共識、順利審議通過打下了堅實基礎。

四、積極拓展渠道，充分發(fā)揮人大代表在立法工作中的主體作用

人大代表是人民代表大會行使立法職權的主體，組織人大代表參與立法全過程，是發(fā)揮大會立法職能的基礎性工作。

2014年10月，天津市人大代表履職服務平臺正式開通。2015年7月，制定了《天津市人大代表分專題參與地方立法工作試行辦法》，規(guī)定對所有的立法項目，人大代表都可以全程參與，直到法規(guī)通過。幾年來，人大代表1477人次參加了42個立法項目的立法工作。2016年，市人大常委會法工委開通了立法工作微信平臺，及時向代表提供有關立法信息，大家隨時討論，更加深入、經常、便捷地參與立法，提出意見。

提請代表大會審議的法規(guī)案往往要進行兩輪甚至三輪的征求意見，市人大代表有半年左右的時間都在參與立法，大家對立法都有發(fā)言權，也都有機會和渠道發(fā)言。而這個過程本身又會促進代表政治素質、法律素質的提高，許多代表感覺學到了很多東西，更加關注人大立法，更加關注天津法治建設。

2016年開始，市人大常委會組織專家學者分專題參與立法。法工委將年度立法計劃發(fā)給大家，專家學者選題參與。專家學者也加入立法工作微信平臺，和人大代表一起討論研究。立法咨詢專家?guī)煲延墒畮兹藬U大到了七十人。

在發(fā)揮人民代表大會立法職能方面，市人大常委會始終做到“五個堅持”：一是堅持黨對立法工作的領導；二是堅持發(fā)揮在立法工作中的主導作用；三是堅持改進完善立法工作機制；四是堅持把提高法規(guī)質量作為關鍵；五是堅持尊重人大代表主體地位，在立法工作中充分發(fā)揮作用。

法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。在統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的新形勢下，堅持和提升人民代表大會立法職能，將會在立良法、立好法上步伐更加扎實，道路更加寬闊，立法的引領和推動作用得到更加充分的發(fā)揮。（作者分別為市人大法制委員會主任委員、市人大常委會研究室主任、市人大常委會研究室期刊處處長、市人大立法研究所助理研究員）