金昱

(上海市城市規(guī)劃建筑設計工程有限公司，上海200040)

上海市軌道交通線網規(guī)劃實施評估思路和要點

金昱

(上海市城市規(guī)劃建筑設計工程有限公司，上海200040)

結合上海市軌道交通線網規(guī)劃評估工作，搭建線網規(guī)劃評估的基本框架:按照科學評估、綜合視角、戰(zhàn)略思維的原則，以指導遠景規(guī)劃和近期實施為目標，評估對象以線網為主，兼顧線、站、場;評估內容包含城市規(guī)劃、綜合交通、建設實施、運營管理、投融資和社會效益等方面;評估方法體現定性定量分析并重、點線面多層次評估及“開門辦規(guī)劃”的要求。同時從評估的客觀全面性、時間因素、橫向對比等方面提出注意事項，希望對后續(xù)線網規(guī)劃實施評估有所啟發(fā)。

軌道交通;線網規(guī)劃;實施評估;上海市

軌道交通線網規(guī)劃是指導軌道交通近期建設及中遠期發(fā)展的重要依據，是城市總體規(guī)劃中的一項重要專項規(guī)劃。適時開展規(guī)劃評估是不斷優(yōu)化完善規(guī)劃方案和管理的重要環(huán)節(jié)。為提高軌道交通線網規(guī)劃的科學性，2014年住房城鄉(xiāng)建設部發(fā)布關于加強城市軌道交通線網規(guī)劃編制的通知(建城［2014］169號)，明確規(guī)定線網規(guī)劃的調整需要以線網規(guī)劃實施評估作為前提和基礎。

現階段我國城市規(guī)劃評估總體上尚處在理論研究和實踐探索階段。評估的對象比較集中于城市總體規(guī)劃［14］，僅有少量文獻涉及近期建設規(guī)劃［5］、綠地［6］、綜合交通［7］、市政［8］等專項規(guī)劃。專項規(guī)劃評估的基本框架尚不成熟，關于軌道交通線網規(guī)劃評估的相關研究和實踐更是匱乏。

2014年，為支撐軌道交通線網規(guī)劃修編，并作為新一輪城市總體規(guī)劃編制的支撐性工作，上海市開展了軌道交通線網規(guī)劃實施評估這項探索性工作［9］。

自《上海市城市總體規(guī)劃(1999—2020)》實施以來，軌道交通網絡是統領上海特大城市綜合交通體系的核心系統，也是上海作為長三角核心城市的重要支撐。截至2014年底，上海已經建成了16條線路，634 km的軌道交通網絡(含磁浮示范線、金山支線)。2014年上海市軌道交通日均客運量達到769萬人次，占公共交通客運量的比重達到48%，規(guī)?；途W絡化效益初現［10］。根據兩輪軌道交通近期建設規(guī)劃，2020年上海將形成近800 km軌道交通網絡，達到總體規(guī)劃制定的規(guī)模目標。作為世界上地鐵規(guī)模最大的城市，上海軌道交通線網的規(guī)劃建設即將進入“下半場”，亟須在“中場”進行必要的評估，總結經驗教訓，不斷開拓創(chuàng)新，提高軌道交通線網規(guī)劃的科學性。

1 評估的基本框架

1.1 總體原則

線網評估是“找問題、談思路”的基礎性工作，應體現“科學評估、綜合視角、戰(zhàn)略思維”的總體原則，即通過科學應用現代分析工具和技術手段，使定量評估和定性評估相結合，綜合把握軌道交通線網與城市空間及用地布局的關系，并通過評估統一認識，切實開展軌道交通遠景發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略性思考。

1.2 評估目標

1.2.1 指導遠景規(guī)劃

規(guī)劃評估通過系統分析軌道交通建設歷程與實施效果，評估軌道交通線網與城市總體規(guī)劃的協調性，論證線網規(guī)劃是否需要進行修改或修編。如若需要修改或修編，通過評估，識別當前發(fā)展面臨的關鍵問題，明確線網修改或修編的基本條件、約束條件，并就線網規(guī)劃修改或修編的發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃理念、主要措施等達成基本共識，為后續(xù)工作奠定基礎。

1.2.2 指導近期實施

規(guī)劃評估有助于檢驗既有規(guī)劃效用，總結發(fā)展經驗和存在不足，必要時及時采取糾偏等相應措施，不斷調整優(yōu)化線網實施，提高線網的實施效果。

1.3 評估對象

線網規(guī)劃實施評估的重點以軌道交通線網為主，從網絡的層面總結經驗、發(fā)現問題、把握重點。但是僅停留在網絡層面的面上分析容易造成原因剖析浮于表面，無法找到問題的根源。因此，評估也必須深入線路和場站層面，立足線、站、場層面的現狀調查和數據分析，方可全面而深入地認識線網規(guī)劃實施中存在的不足。

1.4 評估內容

軌道交通涉及規(guī)劃、建設、運營、管理等一系列復雜的過程，牽涉面廣，資金投入巨大，因此軌道交通線網規(guī)劃的評估內容應源于城市規(guī)劃、超出城市規(guī)劃，從系統整體進行評估，體現評估的綜合性。核心的評估內容包括:城市規(guī)劃評估、綜合交通評估、建設實施評估、運營管理評估、投融資及社會效益評估［11］。

相比于城市總體規(guī)劃評估，專項規(guī)劃評估在規(guī)劃評估基礎上，將會更加關注于規(guī)劃完成后的建設、運營、管理等后續(xù)工作，并從后續(xù)工作中反向評估規(guī)劃及其實施的質量，體現評估的縱向深度和反饋機制。

1.4.1 城市規(guī)劃評估

軌道交通線網規(guī)劃作為城市總體規(guī)劃的一項重要的專項規(guī)劃，評估應當從城市規(guī)劃本身展開。城市規(guī)劃評估的重點是從中心城區(qū)、市域、區(qū)域等多個層面分析空間結構與線網布局的協調性。

城市規(guī)劃評估的具體內容包括:線網規(guī)劃對空間結構的支撐和引導作用，不同空間尺度下的網絡規(guī)模(軌道交通線網密度、站密度、人均指標)，線網服務水平(面積、人口、崗位覆蓋率)，用地規(guī)劃的耦合度(站點周邊用地性質及開發(fā)強度)。

1.4.2 綜合交通評估

軌道交通線網規(guī)劃是城市綜合交通體系規(guī)劃的重要組成部分。評估的重點應圍繞軌道交通在綜合交通中的功能和作用展開。評估中強化以綜合交通視角評價軌道交通，強調綜合交通的系統性;同時，應注重跳出交通看交通，以更全、更高的視角分析軌道交通和綜合交通中存在的問題。

綜合交通評估的具體內容包括:城市交通出行需求(日均出行總量)，公共交通發(fā)展目標(公共交通/軌道交通分擔率)，交通出行分布(交通OD)。

1.4.3 建設實施評估

在線網規(guī)劃指導下的建設實施是線網規(guī)劃轉為實體設施的重要環(huán)節(jié)。評估的重點在于線網規(guī)劃理念、線路功能定位、規(guī)劃線站位、建設時序等規(guī)劃內容的執(zhí)行情況。建設實施評估的另一個重要作用是反向指導線網規(guī)劃的編制和實施，從建設實施的角度進一步優(yōu)化和完善線網規(guī)劃。例如，上海在建設實施過程中不斷優(yōu)化車輛基地、主變電站、控制中心等資源共享內容，不斷充實線網規(guī)劃的內容和深度，在用地集約節(jié)約方面起到了良好的示范作用。

建設實施評估的具體內容包括實施機制、審批機制、建設速度、技術標準、與規(guī)劃用地的協調性。

1.4.4 運營管理評估

運營管理是直接體現線網服務功能和水平的重要環(huán)節(jié)。評估的重點在于線網規(guī)劃理念、線路功能定位在具體運營中的實現程度，線網客流特征，運營管理方案效果(大小交路、限流等)以及運營管理過程中反映出的問題對于線網規(guī)劃的反饋。應重視與運營管理部門的溝通，通過座談會等多種形式了解運營管理一線需求，逐個分析樞紐大客流風險、線路潮汐客流、站點限流等現象的原因與對策。

運營管理評估的具體內容包括客流總量、客運強度、客流分布、換乘客流、平均乘距、樞紐大客流特征、限流方案等。

1.4.5 投融資和社會效益評估

規(guī)劃層面的評估往往會忽略投融資及社會效益分析。隨著網絡規(guī)模的增大，投融資效益評估顯得愈發(fā)重要。評估的重點在于線網規(guī)劃實施的成本以及帶來的社會效益，通過定量分析建設成本、運營成本等經濟指標，以及客流量、周轉量等客流指標，分析線網建設的社會經濟效益。結合社會效益分析對投融資效率進行評估有助于指導后續(xù)規(guī)劃建設的強度。從提高服務水平角度也有助于對未來投資模式提出優(yōu)化和完善的建議。

投融資和社會效益評估的具體內容包括收支平衡情況、投資模式分析等。

1.5 評估方法

1.5.1 定性分析和定量評估并重

近年來，隨著GIS(地理信息系統)等技術的推廣應用，定量分析方法的應用愈發(fā)普遍。線網規(guī)劃實施評估涉及諸多量化指標的評估，需要對諸如軌道交通刷卡數據、站點周邊用地開發(fā)數據、交通調查數據、手機信令數據等進行量化分析。對于諸如軌道網與城市空間協調性等量化評估較為困難的指標，宜采用定性方法進行分析。

1.5.2 點、線、面多層次評估

線網規(guī)劃編制過程中注重“點、線、面”綜合分析，點、線是基礎，面是綜合統籌，從點、線上深入剖析，從面上系統總結。上海軌道交通形成了線網規(guī)劃、建設規(guī)劃、選線專項規(guī)劃、站點一體化規(guī)劃等多層次的規(guī)劃體系。線網規(guī)劃評估同樣不應局限于線網本身，應深入車站和線路層面，從“點、線、面”三個層次系統分析。“點”包括車站、車輛基地及站點周邊用地開發(fā)，“線”包括線路及沿線用地開發(fā)，“網”包括線網及其與城市空間布局的關系。不同層次都包含了設施、運營、綜合協調等多個視角(見表1)。

表1 點、線、面三層次評估對象一覽Tab.1 Evaluation objects from point，line and plane aspects

1.5.3 部門合作、專家指導、社會參與

線網規(guī)劃實施評估的具體工作由城市人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門牽頭負責?？紤]到軌道交通系統的復雜性，評估過程邀請了交通、建設和投資等主管部門，建設和運營單位，高等院校和國內外咨詢機構等共同參與，并邀請資深專家全程參與指導工作，積極征詢區(qū)縣和社會各界意見，體現“開門辦規(guī)劃”的思路。評估參與方通過編制專題報告、召開專家咨詢會議等多種形式，為線網規(guī)劃評估提供多視角的思考和討論。

2 評估的注意事項

2.1 評估的客觀全面性

實際操作中規(guī)劃評估往往關注于實施效果，對于編制的背景、過程、實施機制及動態(tài)變化等涉及既有規(guī)劃方案和實施過程方面考慮不足，而這些往往會對規(guī)劃實施效果產生重大影響。例如，關于既有方案的評估，要研究規(guī)劃制定時的社會經濟背景與規(guī)劃理念、策略間的關系，研究規(guī)劃編制的邊界條件;關于規(guī)劃實施過程，要分析實施過程中哪些因素導致規(guī)劃不適應，包括規(guī)劃人口、崗位、用地布局及經濟總量的變化。評估的全面性也包含對于成因的多角度剖析。例如，部分線路客流效益差，有些是建設時序引起，有些是外部環(huán)境變化引起。

2.2 評估的時間因素

評估工作往往涉及規(guī)劃方案編制批復以來一定時段實施效果的評估。評估過程發(fā)現的問題要區(qū)分發(fā)展階段問題，要有發(fā)展的眼光，有些是根本問題，有些是暫時問題，要區(qū)別對待。例如，現狀線路的擁堵問題，有些是配車不足引起，有些是線路單點入網問題，有些是沿線開發(fā)性質單一且強度偏高造成。評估同樣應關注規(guī)劃的延時性問題，很多效益暫時還無法體現，還需要一定時間的積累，需要一定的預期性評估。

2.3 指標的橫向對比

評估中指標的定量化分析常常涉及橫向對比問題。很多指標不能通過簡單的橫向對比得出結論，更應關注案例的可參考性問題。例如，國外很多城市是在發(fā)達的鐵路網基礎上并在機動化前形成軌道交通網絡，國內城市的軌道建設與機動化是并行的，鐵路基礎也比較差。又比如，人口密度問題，我國很多城市的人口密度往往不是國外尤其是歐美類似案例城市可以類比的。指標的橫向對比應結合實際情況進行參照，而不能照搬。單獨對比軌道指標容易得出片面的結論。

3 結語

軌道交通線網規(guī)劃實施評估是線網規(guī)劃乃至總體規(guī)劃修改或修編的基礎性工作，也是規(guī)劃實施跟蹤和管理的反饋性工作。目前，國內軌道交通線網規(guī)劃評估尚處于摸索階段，評估的內容、深度等基本框架業(yè)界也尚無成熟經驗。上海市軌道交通線網規(guī)劃實施評估是一項探索性工作，本次研究基于上海市2014年開展的軌道交通線網規(guī)劃實施評估工作，初步總結了評估的基本框架和注意事項。希望對后續(xù)定期開展規(guī)劃實施評估奠定基礎，對其他城市線網規(guī)劃實施評估也能有所啟發(fā)。

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(編輯:曹雪明)

Im plementation Evaluation of ShanghaiUrban Rail Transit Network Planning

JIN Yu
(Shanghai Urban Planning and Design Institute，Shanghai200040)

Implementation evaluation of urban rail transitnetwork planning is still in the exploratory stage in China.Periodicalevaluation is helpful for learning experience，and is also an important basis of network revision.First，to carry out implementation evaluation of Shanghai rail transitplanning，a basic framework of evaluation is setup.The basic principle of assessment includes the scientific evaluation，comprehensive perspective，and strategic thinking，and the goal of assessment is to guide the long- term planning and the recent construction.During evaluation，great attention should be paid to network assessment，but at the same time，lines，stations and depots should be taken into account.Evaluation content includes city planning，comprehensive transportation，construction，management，and financing and social benefits.Evaluationmethods are composed of qualitative and quantitative analysis，combination ofmacro，medium，andm icro- level analysis and an open system.Secondly，some precautions for assessment are proposed，which include overall objective evaluation，time factors，horizontal comparison，etc.

urban rail transit;network planning;planning implementation;Shanghai

U231

A

1672- 6073(2017)02- 0001- 04

10.3969/j.issn.1672 6073.2017.02.001

2016- 08 01

2017 01 06

金昱，男，碩士，工程師，從事軌道交通規(guī)劃工作，jinyu@supd ri.com

上海市規(guī)劃和國土資源管理局重大規(guī)劃項目(2013308)