●張鑫旺

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中地方政府職能實現(xiàn)路徑研究

●張鑫旺

社會分工的細(xì)化是人口流動的經(jīng)濟推動力，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是區(qū)域生產(chǎn)力與流動人口進(jìn)行雙向選擇的結(jié)果。在國家大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的背景下，本文分析了我國地方政府職能實現(xiàn)對推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重要作用，通過對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中地方政府職能實現(xiàn)的現(xiàn)狀及問題分析，總結(jié)了我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的階段性特征，最后提出保障地方政府職能實現(xiàn)、推進(jìn)我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的發(fā)展路徑。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政府職能

城鎮(zhèn)化是人類社會發(fā)展進(jìn)步的結(jié)果，也是國家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。作為快速發(fā)展的大國，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是衡量我國城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化的重要指標(biāo)，也是解決我國農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移問題的關(guān)鍵。從2014年國務(wù)院發(fā)文提出“有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”，到2016年提出的“以人為核心的城鎮(zhèn)化建設(shè)”，反映出國家高度重視城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的人口問題。同時，《“十三五”規(guī)劃》要求在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中強化地方政府推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的主體責(zé)任。在目前的制度安排下，已有的研究關(guān)注了基本公共服務(wù)供給問題，卻忽視了基本公共服務(wù)的供給是地方政府實施的行為之一，其供給效率會受到地方政府行為的影響，因此研究地方政府職能的實現(xiàn)路徑具有重要的現(xiàn)實意義。

一、地方政府職能實現(xiàn)對推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程的重要性

（一）作為政策執(zhí)行主體，職能能否實現(xiàn)直接影響制度績效

公共政策是地方政府履行職能的重要手段，是政府公共管理水平的直接體現(xiàn)。由于中央政府的戰(zhàn)略意圖主要通過制度規(guī)范進(jìn)行傳達(dá)，在中央與地方政府的博弈中，盡管中央政府掌握了政策的制定權(quán)，但地方政府職能的實現(xiàn)才是制度績效良好的基礎(chǔ)。作為政策的執(zhí)行主體，地方政府職能是否實現(xiàn)對中央政府的制度績效有著根本性的影響。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中，由于相關(guān)的制度體系并不完善，大城市所在地地方政府會基于自身的利益考慮，選擇性偏離于中央的政策意圖，導(dǎo)致政策績效與預(yù)期的偏離。因此，要推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)，就要通過制度約束和激勵確保地方政府職能的實現(xiàn)。

（二）流動人口作為服務(wù)對象，地方政府具有管理優(yōu)勢

隨著社會環(huán)境的變化，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口問題正在逐步由經(jīng)濟問題演變?yōu)樯鐣尉C合性問題。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是公民追逐經(jīng)濟權(quán)利的過程權(quán)利，更核心的是伴隨著公民權(quán)利的實現(xiàn)過程。一直以來，進(jìn)城務(wù)工人員的公民權(quán)利沒有得到應(yīng)有的關(guān)注，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口更是成為社會的弱勢群體，其面臨的子女教育問題、同工不同酬、拖欠工資等問題更是沒有得到有效的解決，在經(jīng)濟、政治權(quán)利上受到不同程度的制度性剝奪而缺少法律的保護(hù)，究其本質(zhì)，是對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中權(quán)利的漠視。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的背景下，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入地方政府職能范圍，是國家治理現(xiàn)代化的客觀要求，也是促進(jìn)社會健康發(fā)展的關(guān)鍵。由于地方政府具有天然的地理和管理效率優(yōu)勢，因此，地方政府職能的實現(xiàn)將會更直接地影響到農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)程，更有效的將政府行為轉(zhuǎn)化為對公民的服務(wù)和管理。

（三）基本公共服務(wù)作為連接點，地方政府具有信息優(yōu)勢

學(xué)術(shù)界對基本公共服務(wù)進(jìn)行了大量的研究，較多的關(guān)注了基本公共服務(wù)的供給問題。同時，也應(yīng)注意，基本公共服務(wù)是政府社會管理意志的物質(zhì)化表現(xiàn)，也是政府和公民之間的連接點，很大程度上反映出政府的管理理念。強調(diào)地方政府職能的實現(xiàn)，原因有二：一是基于地方政府的信息優(yōu)勢，能夠準(zhǔn)確地掌握出于動態(tài)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的偏好，進(jìn)而提高公共產(chǎn)品的供給效率；另一方面，根據(jù)國家治理現(xiàn)代化的要求，政府管理將更加強調(diào)以人為本，而管理模式也將逐漸由對人的管理向?qū)Ψ?wù)的管理轉(zhuǎn)變，地方政府被期望在這場政治制度改革中有更多的改革，以適應(yīng)社會的需求。

二、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中地方政府職能實現(xiàn)的現(xiàn)狀及問題

地方政府在面對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中產(chǎn)生的問題時，往往受限于政治體制和管理權(quán)限而無法實施有效的管理。從中央層面看，這是一個關(guān)乎國家整體的問題，需要協(xié)調(diào)不同地區(qū)尤其是主要流入地和流出地的利益。從地方來講，地方政府會因為意愿和能力兩個方面采取拖延行為，在進(jìn)行政府行為選擇時，利益可能受損的地區(qū)會選擇對自己有利的策略，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程受阻。具體來講，有三個方面的表現(xiàn)：

（一）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中的地方政府財力困局

由于區(qū)域資源稟賦的差異、地方財政競爭導(dǎo)致地區(qū)間的財政收入能力不同，加之轉(zhuǎn)移支付體系并沒有實現(xiàn)相應(yīng)的改革，人口流入地區(qū)地方政府限于財力難以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)的充分供給。十八屆三中全會提出了“調(diào)整中央與地方政府間財政關(guān)系”的改革任務(wù)，并開始通過財稅政策支持分擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本。這是引導(dǎo)地方政府推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步市民化、提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化能力的重要措施，也是財政支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的制度保障。這將有效緩解地方政府財力不足的問題，激發(fā)地方政府的積極性。

（二）推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的地方支付意愿不強

財政分權(quán)背景下，地方政府積極作為的主要動力來自于政治晉升和財政獨立的激勵，因此，在預(yù)算約束和激勵缺失的背景下，地方政府更傾向于將預(yù)算資金投向能夠?qū)崿F(xiàn)短期收益的招商項目中，對基本公共服務(wù)領(lǐng)域的投資則顯得比較滯后。作為衡量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化程度的重要指標(biāo)，基本公共服務(wù)供給水平對保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實現(xiàn)市民化具有不可替代的作用，因此，市民化所需的公共服務(wù)與供給之間的差異影響著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的能力和意愿。隨著我國財稅體制改革的推進(jìn)，中央和省級財政開始通過建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎勵機制，這將會增強地方政府在市民化方面支出時的支付能力，激勵地方政府財政支付意愿的提高。

（三）地方政府職能實現(xiàn)效果缺乏科學(xué)的評估

目前的政治體制下，我國尚未建立關(guān)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中地方政府職能實現(xiàn)效果評估體系。第一，地方政府的政績考核中并未包括關(guān)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的相關(guān)指標(biāo)。盡管農(nóng)民工問題在我國發(fā)酵了近十年左右，但從根本上來講，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的力量較弱，公民的實際偏好容易被扭曲。同時，目前的政績考核并未將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)供給狀況納入績效考核的約束性指標(biāo)當(dāng)中，這就造成基本公共服務(wù)供給不足的問題。第二，評價結(jié)果并未能夠有效運用。關(guān)于財政支出績效評價的制度體系從2009年開始建立，目前關(guān)于財政支出績效評價結(jié)果的應(yīng)用尚在探索之中，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)領(lǐng)域支出的績效評價結(jié)果應(yīng)用更是無從談起。第三，地方政府官員的責(zé)任意識不足。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城市，為城市的發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)，在沒有法律約束和問責(zé)機制的條件下，一些地方政府出于狹隘的政治目的，通過制度限制農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的流入，嚴(yán)重?fù)p害了公民權(quán)益和城市化的質(zhì)量。

三、我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的階段性特征

工業(yè)革命以來，城鎮(zhèn)化成為世界各國經(jīng)濟社會發(fā)展的動力，而人口的市民化作為城鎮(zhèn)化的核心，在歷史的不同階段具有不同的特征。了解我國快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的市民化特征，對于合理判斷發(fā)展趨勢、制定政策具有很大的作用。

（一）人口流動加快，政府社會管理內(nèi)容更加豐富

從戶籍制度改革進(jìn)程上來講，束縛人口流動的制度桎梏尚未完全破除，但從目前的實際狀況來看，伴隨我國城鎮(zhèn)化建設(shè)，以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為主的人口流動不斷加快，流動人口數(shù)量不斷增加。從公共服務(wù)供給角度來講，政府社會管理的內(nèi)容將更加豐富，難度也會加大。

2008-2015年，我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口規(guī)模總量在不斷上升，雖然增速有下降的趨勢，但社會流動的趨勢在不斷增強，占總?cè)丝诮种坏霓r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口管理給地方政府帶來很大的壓力。人口流動對地方政府職能實現(xiàn)帶來的直接挑戰(zhàn)就是基本公共服務(wù)供給問題。在目前的管理體制下，公共服務(wù)提供迫切需要地方政府之間協(xié)調(diào)配合，以提高管理效率，降低因人口流動帶來的管理成本增加。2016年初開始為無戶口人員登記戶口，這顯示出政府正在為人口管理做準(zhǔn)備工作，為做好社會管理工作提供技術(shù)支撐。

圖1我國農(nóng)民工流動趨勢圖（單位：萬人）

人口流動還會導(dǎo)致公共服務(wù)內(nèi)容的復(fù)雜和結(jié)構(gòu)的變化。人口流動在為城市發(fā)展提供持續(xù)勞動力的同時，也帶來了更多的社會管理事務(wù)。以醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)為例，對于流入地區(qū)來講，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流入會帶來以下影響：第一，對醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的需求會有所增加，對地方政府財政壓力加大；第二，由于人口流動帶來的傳染病風(fēng)險增加，需要政府加大相關(guān)方面的投入以應(yīng)對；第三，由于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口以年輕勞動力為主，會使醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的需求結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，需要政府關(guān)注并調(diào)整供給結(jié)構(gòu)適應(yīng)需求。

（二）市民化范疇由經(jīng)濟問題向綜合性問題演變

在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，我國選擇了先發(fā)展城市、后發(fā)展農(nóng)村的路徑，由于城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)導(dǎo)致的問題在新時期表現(xiàn)得更為突出，市民化范疇逐步由最初的經(jīng)濟問題向社會綜合性問題轉(zhuǎn)變。

隨著經(jīng)濟社會環(huán)境的變化和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口受教育水平的不斷提高，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不再是最初的“候鳥式”遷徙，尤其對于新生代農(nóng)民工而言，城市定居意愿增強，開始逐步追求一定的生活品質(zhì)，要求解決權(quán)益保障缺失的聲音變大，社會政治參與、公民權(quán)利保障不足的問題迫切需要解決。

從本質(zhì)上來看，農(nóng)民工市民化范疇由經(jīng)濟問題向綜合性問題演變，本身就是社會進(jìn)步的一種表現(xiàn)。具體來講，第一，目前我國經(jīng)濟社會處于中等收入階段，社會整體的公共服務(wù)需求質(zhì)量將會有一個很大的提高，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口作為社會的重要群體，其對社會管理和政府職能實現(xiàn)的需求符合社會發(fā)展的普遍趨勢。第二，根據(jù)發(fā)達(dá)國家發(fā)展經(jīng)驗，公民對政府職能實現(xiàn)的要求在一定程度上反映了民意表達(dá)機制的暢通程度和社會的民主程度。結(jié)合我國目前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化進(jìn)程，政府職能在實現(xiàn)過程中存在一定的缺陷，通過進(jìn)一步的改革保障職能的完善和實現(xiàn)，符合國家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)。

傳統(tǒng)管理模式的“管人”不僅效率很低，而且流動人口的實際需求也在發(fā)生變化，僅僅依靠管人并不能解決社會問題，與人口相關(guān)的問題在新的時代背景下逐步顯現(xiàn)。因此，在地方政府履行政府職能時，需要改變理念，正確認(rèn)識農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題。

（三）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權(quán)益保障體制尚未建立

盡管農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題日益復(fù)雜，成為地方政府管理的重要內(nèi)容，但與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權(quán)益保障配套的法律制度卻遲遲沒有出臺。這不僅使得大量農(nóng)民工權(quán)益遭到侵害無法保障，也在一定程度上阻礙了城鎮(zhèn)化建設(shè)速度，降低了經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量。

目前，已出臺關(guān)于農(nóng)民工市民化的政策多是中央政府下發(fā)、關(guān)于宏觀層面的條例、意見，在沒有激勵和約束的環(huán)境下，在推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化方面，地方政府很難有實質(zhì)性的進(jìn)展。以拖欠工資為例，從2003年開始進(jìn)入政府的視野，經(jīng)過十三年的治理，盡管農(nóng)民工工資拖欠情況有所好轉(zhuǎn)，但相對于這么大的群體，長期居于1%的拖欠率仍是政府社會治理的“頑疾”。這不僅會影響地方政府職能的實現(xiàn)，還會直接影響農(nóng)民工生活狀況，為社會帶來很大的困擾。

圖2被拖欠工資的農(nóng)民工比重變化圖

從離開農(nóng)村到實現(xiàn)市民身份的轉(zhuǎn)換，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口經(jīng)歷著不同生活模式和生活環(huán)境的轉(zhuǎn)變，但在轉(zhuǎn)變的過程中由于喪失了所屬地地方政府的公共服務(wù)，在為城市發(fā)展做出很大貢獻(xiàn)的情況下，卻由于制度性障礙導(dǎo)致無法享有遷入地的公共服務(wù)。公民享有基本公共服務(wù)權(quán)利受損的直接原因就是制度的不完善導(dǎo)致法律保護(hù)的缺失。因此，中央政府應(yīng)加強對地方政府的約束，通過法律保障流動人口的正當(dāng)權(quán)益，進(jìn)而提高其市民化的意愿和能力。

四、構(gòu)建推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的地方政府職能約束實現(xiàn)路徑

地方政府在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中政府職能缺失的主要原因可以歸結(jié)為兩點：規(guī)范缺失和財力不足。因此，基于地方政府職能實現(xiàn)的角度，為保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的順利推進(jìn)，本文提出以下幾點政策建議。

（一）完善政府職能實現(xiàn)約束機制

1、科學(xué)界定農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中的事權(quán)劃分。科學(xué)清晰的事權(quán)劃分不僅有利于政府按照進(jìn)度如期完成政治目標(biāo)，也有利于對地方政府的考核和監(jiān)督。在制度制定權(quán)歸中央所有的前提下，中央政府應(yīng)合理劃分事權(quán)，實現(xiàn)支出責(zé)任和財權(quán)的平衡，讓地方政府有能力完成相應(yīng)的職能目標(biāo)。

2、構(gòu)建法律體系保障流動人口公民權(quán)利。公民權(quán)利的缺失是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口面臨的問題的核心。良好的法律制度可以提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的意愿，更是對地方政府和相關(guān)企業(yè)不作為的有效約束。根據(jù)發(fā)達(dá)國家的管理經(jīng)驗，我國應(yīng)盡快出臺法律層面的制度文件，改變目前主要依靠不成體系、不具有實質(zhì)約束性制度文件的局面，從法律和政治制度上保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權(quán)利。

（二）強化地方政府財政激勵機制

財政是政府職能實現(xiàn)的物質(zhì)基礎(chǔ)。對于地方政府來講，具備財力基礎(chǔ)是實施政府職能的充分條件，在制度的約束環(huán)境下，還需要通過強化地方政府財政激勵機制，提高地方政府財政在投入農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化基本公共服務(wù)領(lǐng)域的支出。一方面，在事權(quán)劃分明確的基礎(chǔ)上，根據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步調(diào)整地方財力，使得支出責(zé)任與地方政府的財政能力相適應(yīng)。另一面，根據(jù)中央政府的相關(guān)文件，可以建立以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為依據(jù)的財政獎勵制度，同時，在第二年的預(yù)算中通過增加相關(guān)項目的預(yù)算金額的方式，將以獎代補和預(yù)算編制結(jié)合起來，為地方政府財政支出的可持續(xù)性提供保障。

（三）構(gòu)建地方政府職能實現(xiàn)的審計體系

1、強化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化在政績中的考核。政績考核是地方政府行為的風(fēng)向標(biāo)。強化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化水平在地方政府政績中的考核，有利于激發(fā)地方政府的積極行為，在推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)程中發(fā)揮更大的作用。首先，地方政府官員應(yīng)該樹立正確的市民化觀念。推進(jìn)國家城鎮(zhèn)化建設(shè)不僅是政府職能的重要內(nèi)容，也是人類社會發(fā)展的客觀規(guī)律，地方政府不應(yīng)為區(qū)域利益損害整體布局。其次，政府職能轉(zhuǎn)型發(fā)展中，應(yīng)更加強調(diào)通過對基本公共服務(wù)的管理實現(xiàn)對流動人口的管理。最后，在市民化進(jìn)程中大城市應(yīng)發(fā)揮其應(yīng)該承擔(dān)的作用。城市體系不僅是國家發(fā)展的重要支撐，也是城鎮(zhèn)化、市民化最直接的表現(xiàn)。在推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中，地方政府職能實現(xiàn)的作用是巨大的，而城市的引領(lǐng)作用十分關(guān)鍵。發(fā)揮城市對流動人口的吸引作用，實現(xiàn)政府的管理職能，推動社會管理新局面的發(fā)展。

2、加強地方政府職能實現(xiàn)的政府審計。在對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供公共服務(wù)的過程中，居民的偏好會隨著經(jīng)濟社會環(huán)境的變化而產(chǎn)生差異，因此地方政府不僅要關(guān)注公共產(chǎn)品的數(shù)量，還要關(guān)注公共產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)和供給效率。加強對地方政府職能實現(xiàn)的審計，也可以關(guān)注這幾點。首先，從預(yù)算的角度，應(yīng)建立基本公共服務(wù)領(lǐng)域資金的使用狀況，保障資金安全、有效。其次，根據(jù)調(diào)研反饋的結(jié)果，考核公共產(chǎn)品的供給效率和供給質(zhì)量狀況，并結(jié)合績效評價結(jié)果應(yīng)用，督促地方政府在接下來的工作中更加規(guī)范有效地使用相關(guān)資金。這將有利于建立公共產(chǎn)品供給的動態(tài)監(jiān)督管理機制，更加有利于財政效率的提高和政府職能的實現(xiàn)?！?/p>

（本文系2016年中南財經(jīng)政法大學(xué)“研究生創(chuàng)新教育計劃”碩士生實踐創(chuàng)新課題“快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)供給制度研究”〈項目編號：2016Y0412〉的階段性研究成果）

（作者單位：中南財經(jīng)政法大學(xué)）

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