向夏瑩+劉慧頻

【摘要】我國農(nóng)地分散式治理，在一定程度上激發(fā)了農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營主體的積極性，但由于未能充分考慮統(tǒng)分結(jié)合而缺乏科學(xué)的戰(zhàn)略、合理的制度、必要的保障。要有效推進(jìn)農(nóng)地分散式治理向統(tǒng)籌治理轉(zhuǎn)型，就應(yīng)堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與基層設(shè)計(jì)共抓，強(qiáng)化農(nóng)地治理的制度建設(shè)，明晰各農(nóng)地治理主體的行為界線，建立和完善農(nóng)地治理的監(jiān)督管理機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)地治理模式 農(nóng)村經(jīng)營主體 農(nóng)戶利益 【中圖分類號】F321.1 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的不斷深入推進(jìn)，分散式的社會治理模式一直是我國社會治理的基本邏輯，農(nóng)地分散化治理就是其中一個(gè)重要方面。推進(jìn)農(nóng)地分散式治理向統(tǒng)籌治理轉(zhuǎn)型，或已成為新時(shí)期我國農(nóng)地治理模式創(chuàng)新的重要趨勢與必然路徑。

我國農(nóng)地分散式治理存在的問題

我國農(nóng)村發(fā)展問題錯(cuò)綜復(fù)雜，呈現(xiàn)明顯的區(qū)域分散特點(diǎn)，必須根據(jù)農(nóng)地的具體情況制定農(nóng)地分散式治理模式。目前，根據(jù)農(nóng)地治理主體的差異，可將分散式治理模式分為市場型分散式治理模式、行政型分散式治理模式以及自愿型分散式治理模式。

市場型分散式治理模式以市場為主導(dǎo)，發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)在分散式治理過程中的作用，政府為監(jiān)督部門。該模式下農(nóng)地流轉(zhuǎn)的模式主要包括土地轉(zhuǎn)包、反租倒包、土地股份等?，F(xiàn)階段，我國農(nóng)地市場型分散治理的主要形式是“龍頭企業(yè)+專業(yè)合作社+農(nóng)戶”。對于農(nóng)戶而言，土地承包或轉(zhuǎn)包一般都簽訂保底協(xié)議，以較低的租金來承包土地，農(nóng)戶無法獲得分紅，在一定程度上降低了農(nóng)戶的收益。

行政型分散式治理模式以政府為指導(dǎo)，發(fā)揮政策與法律法規(guī)的作用。主要農(nóng)村土地整合的模式，是指在一定范圍內(nèi)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益與生態(tài)效益的最大化。土地整合模式又可以分為居住點(diǎn)整合模式、零散耕地整合模式、信托整合模式等。該模式中，強(qiáng)制性的土地整合容易產(chǎn)生“釘子戶”，導(dǎo)致農(nóng)地分散式治理成本較高且效率偏低。

自愿型分散式治理模式，指農(nóng)戶與第三方進(jìn)行農(nóng)地互換或出租的模式。該模式是農(nóng)戶之間的私下協(xié)商，沒有簽訂書面合同。自愿型分散式治理模式限制了規(guī)?；霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)，在一定程度上導(dǎo)致效率不高。

通過分析我國農(nóng)地分散式治理模式發(fā)現(xiàn)，我國農(nóng)地分散化治理過程中存在多元主體參與，由于缺乏協(xié)同機(jī)制，導(dǎo)致農(nóng)村公共利益不足?？傮w來說，我國農(nóng)地分散治理中主要存在以下問題。

一是缺乏科學(xué)的戰(zhàn)略。農(nóng)地分散式治理是我國農(nóng)村發(fā)展的重要問題，只有遵從客觀規(guī)律，才能推進(jìn)分散式治理的有序進(jìn)行。因此，科學(xué)的戰(zhàn)略是農(nóng)地可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵?，F(xiàn)階段，各級政府對農(nóng)地分散式治理的相關(guān)政策方案尚未明確，主體定位也不精準(zhǔn)，缺乏頂層設(shè)計(jì)導(dǎo)致農(nóng)地分散式治理很容易出現(xiàn)治理不足或治理過度的現(xiàn)象，缺乏科學(xué)的戰(zhàn)略也易導(dǎo)致治理過程出現(xiàn)負(fù)外部性。

二是缺乏合理的制度。農(nóng)地分散式治理是一個(gè)復(fù)雜又龐大的工程，不僅涉及到農(nóng)地空間的治理，還涉及農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型?？梢?，分散式農(nóng)地治理需要一套合理的制度，以促進(jìn)各主體之間的協(xié)調(diào)溝通，加強(qiáng)聯(lián)動合作。分散式治理更加注重市場型、行政型與自愿型治理模式，但卻忽略了制度因素，導(dǎo)致農(nóng)戶參與分散式治理的主動性不高，獲得的經(jīng)濟(jì)效益也不大。

三是缺乏必要的保障。制定具體的法律法規(guī)是保障分散化治理的必要舉措。農(nóng)地分散式治理不能忽視主體之間的關(guān)聯(lián)性，必須切實(shí)保護(hù)農(nóng)戶的利益，提高農(nóng)地分散式治理的成效。在我國，《土地法》、《行政許可法》等一系列與農(nóng)地治理相關(guān)的法律法規(guī)都有待進(jìn)一步完善，只有在法律制度供給充足的情況下，才能促進(jìn)農(nóng)地分散式的可持續(xù)治理。

推動我國農(nóng)地治理由分散式治理向統(tǒng)籌治理轉(zhuǎn)型，形成一條統(tǒng)分結(jié)合的新路子

我國農(nóng)地分散式治理與我國農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的現(xiàn)狀密切相關(guān)，通過這種治理模式，極大地提高了農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展動力，對我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有重要作用。但是，我國農(nóng)地分散式治理之所以會存在上述問題，關(guān)鍵一點(diǎn)就在于分散式治理忽視了“統(tǒng)”這一層面，未能充分考慮政府和村社組織在農(nóng)地治理中的協(xié)同作用?？梢姡苿游覈r(nóng)地治理由分散式治理向統(tǒng)籌治理轉(zhuǎn)型，形成一條統(tǒng)分結(jié)合的新路子，在新時(shí)期對我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。要有效推進(jìn)農(nóng)地分散式治理向統(tǒng)籌治理轉(zhuǎn)型，就應(yīng)著重在以下幾個(gè)方面作出努力。

堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與基層設(shè)計(jì)共抓，全面指導(dǎo)農(nóng)地有序化治理。農(nóng)地治理的頂層設(shè)計(jì)，就是從國家宏觀層面對農(nóng)地的分散式治理進(jìn)行統(tǒng)籌性、戰(zhàn)略性的規(guī)劃。農(nóng)地治理的頂層設(shè)計(jì)，是我國農(nóng)地治理的一套總體綱領(lǐng)，從整體上把握我國農(nóng)地治理轉(zhuǎn)型的方向?；鶎釉O(shè)計(jì)則是相對于頂層設(shè)計(jì)而言的，它是指我國地方自身在農(nóng)地治理頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，按照自身的發(fā)展情況制定地方性農(nóng)地治理的戰(zhàn)略規(guī)劃。農(nóng)地治理頂層設(shè)計(jì)，即宏觀性、導(dǎo)向型的戰(zhàn)略決策部署，基層設(shè)計(jì)則是農(nóng)地治理具體實(shí)踐活動的指南。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)地分散式治理向統(tǒng)籌治理轉(zhuǎn)型，應(yīng)堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與基層設(shè)計(jì)共抓，全面指導(dǎo)農(nóng)地的有序化治理。

強(qiáng)化農(nóng)地治理的制度建設(shè)，充分保障農(nóng)地治理的規(guī)范性。通過加強(qiáng)制度建設(shè)，可以規(guī)范農(nóng)地治理中各主體的責(zé)任范圍。目前，我國農(nóng)地分散式治理中存在各治理主體的責(zé)任定位不清、政府權(quán)責(zé)過高、農(nóng)村組織權(quán)責(zé)薄弱等問題，而且農(nóng)村合作社在農(nóng)地治理中的進(jìn)入、退出機(jī)制非常松散，不能對農(nóng)戶起到約束作用，導(dǎo)致農(nóng)地治理過程中的間歇性較大。而通過制度建設(shè)，能夠規(guī)范主體行為，為農(nóng)地統(tǒng)籌治理營造良好的制度保障環(huán)境。要強(qiáng)化農(nóng)地治理的制度建設(shè)，就要在土地制度、產(chǎn)權(quán)制度和就業(yè)保障制度等重要制度方面進(jìn)行改革，從制度層面為農(nóng)戶土地權(quán)益做出保障，并為農(nóng)戶創(chuàng)造更多更新的經(jīng)濟(jì)性空間。

明晰各農(nóng)地治理主體的行為界線，妥善處理主體間相互關(guān)系。在農(nóng)地治理過程中，應(yīng)進(jìn)一步明確各治理主體的行為界線，政府不僅要處理好與村社的相互關(guān)系，要為農(nóng)村集體組織、合作社等組織的農(nóng)地治理騰出足夠的空間，也要合理消除政府農(nóng)社一體化引發(fā)的不利影響。首先，政府部門應(yīng)積極建立專門的農(nóng)地治理機(jī)構(gòu)，可以由政府自身來建設(shè)，也可以通過“委托-代理”模式由社會進(jìn)行建設(shè)。其次，政府應(yīng)充分注重農(nóng)村集體組織、合作社等主體在農(nóng)地治理中的地位，充分賦權(quán)，促進(jìn)這些主體從農(nóng)地治理的邊緣轉(zhuǎn)到中心。再次，村社方面應(yīng)強(qiáng)化農(nóng)村集體組織和合作社等組織的建設(shè)，重點(diǎn)在治理能力、文化建設(shè)、管理效能等方面下足功夫，全面提升綜合功能水平。最后，社會其他組織方面，應(yīng)探索構(gòu)建社會化的公共服務(wù)體系，將社會公益、工商等相關(guān)組織嵌入到農(nóng)地治理中來。

建立和完善農(nóng)地治理的監(jiān)督管理機(jī)制，健全農(nóng)地統(tǒng)籌治理的機(jī)制體系。要建立起與我國農(nóng)村發(fā)展實(shí)際相適應(yīng)的農(nóng)地治理的監(jiān)督管理體系。在政府實(shí)行農(nóng)地治理監(jiān)督管理的過程中，政府部門要大力簡政放權(quán)，以市場為導(dǎo)向，充分重視農(nóng)村集體組織和合作社等主體的功能和地位，鼓勵(lì)社會力量廣泛參與到農(nóng)地統(tǒng)籌治理中。要建立起一套科學(xué)的農(nóng)地治理考核問責(zé)機(jī)制。對政府官員定期進(jìn)行考核，并將考核結(jié)果作為考評官員績效的主要依據(jù)之一。對于未能嚴(yán)格按照農(nóng)地治理整體性規(guī)劃執(zhí)行任務(wù)的官員要從嚴(yán)問責(zé)。要建立和完善農(nóng)村社會治理主體的監(jiān)督管理體系，合理規(guī)避農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、合作社等治理主體被其他主體所“俘獲”的風(fēng)險(xiǎn)，全面提升農(nóng)地治理主體的自律性。

（作者分別為湖北師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師；湖北師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授）

【參考文獻(xiàn)】

①田孟、賀雪峰：《中國的農(nóng)地細(xì)碎化及其治理之道》，《江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》，2015年第2期。

責(zé)編/賈娜 劉芋藝 美編/于珊