張紅宇

聚焦供給側(cè)，關(guān)注農(nóng)村改革三事

張紅宇

2017年中央一號文件聚焦供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，聚焦培育農(nóng)村發(fā)展新動能。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和培育新動能，農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營管理司司長張紅宇認(rèn)為就是深化農(nóng)村改革。本期，本刊編輯部結(jié)合“2017中國三農(nóng)發(fā)展大會”上張紅宇的演講，解讀三權(quán)分置、規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革這三個(gè)問題。

牢牢把握農(nóng)村改革的制度

一個(gè)好的制度是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的基本路徑，改革開放近40年，我們現(xiàn)在正實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化這個(gè)偉大的目標(biāo)，農(nóng)村的根本問題是農(nóng)民問題，農(nóng)民問題說到底是土地問題，現(xiàn)聚焦兩個(gè)方面：一方面是關(guān)于理解和把握三權(quán)分置作為一個(gè)重大的創(chuàng)新。2014年中共中央國務(wù)院下發(fā)了關(guān)于農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的文件，2016年又下發(fā)了推進(jìn)農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置的意見，這兩個(gè)文件對新時(shí)期，特別是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、資源要素的配置，意義非常重大。

1.理解三權(quán)分置的理論

第一，三權(quán)分置是時(shí)代要求。第二，三權(quán)分置是中央的要求。第三，實(shí)行土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任至今，農(nóng)村土地的經(jīng)營權(quán)過去大部分還是集中在農(nóng)民手里，到2016年年底，全國土地流轉(zhuǎn)面積已經(jīng)達(dá)到4.1億畝，占比達(dá)到30%。事實(shí)上，在承包權(quán)當(dāng)中，已經(jīng)有7000萬畝部分和全部實(shí)現(xiàn)了承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離。

2.三權(quán)分置的現(xiàn)實(shí)意義

三權(quán)分置是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后又一重大的舉措。與聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制這個(gè)制度相比較，聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制解決的問題和三權(quán)分置解決的問題，目的和路徑都不太一致。聯(lián)產(chǎn)承包制主要目的是解決農(nóng)民的生產(chǎn)積極性問題，通過家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)這個(gè)模式，激發(fā)了20世紀(jì)80年代、90年代農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的巨大動力，形成了家家有地、戶戶種田的格局，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)地由公有制主體，變?yōu)榱斯袡?quán)下的私有主體，這是著眼于農(nóng)民，解決的是農(nóng)民生產(chǎn)積極性的問題，也可以說著眼的是公平。而三權(quán)分置問題，著眼的是農(nóng)業(yè)問題，著眼的是農(nóng)業(yè)配置效率問題，著眼的是怎么樣通過三權(quán)分置進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)來提高農(nóng)業(yè)的資源配置效率、勞動生產(chǎn)效率。從主體的資格來看，聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制取得的是承包經(jīng)營權(quán)，是聚焦于身份問題。而三權(quán)分置著眼于資源配置效率提升，經(jīng)營權(quán)的獲取就在一定程度上放開了。換言之，原來農(nóng)民是不可以轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)的，現(xiàn)在就可以通過市場化的運(yùn)作來轉(zhuǎn)讓或者獲得經(jīng)營權(quán)。第三是制度的結(jié)果也不太一樣。聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制著眼于解決的是公平問題，而三權(quán)分置著眼的是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革所要求的效益問題、效率問題。三權(quán)分置是在實(shí)踐中的農(nóng)民創(chuàng)造，在理論上極大地豐富了雙重經(jīng)營的制度和架構(gòu)，豐富了我們關(guān)于雙重經(jīng)營的理解，僅僅在家庭這個(gè)層面上，實(shí)際上已經(jīng)拓展為家庭經(jīng)營、合作社經(jīng)營，包括企業(yè)經(jīng)營。

3.三權(quán)分置必須要收住底

中央在文件中明確提出，推進(jìn)經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，加快放活經(jīng)營權(quán)。但是，經(jīng)營權(quán)的獲得和經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。事實(shí)上，要三權(quán)分置，要經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，前提是不得改變農(nóng)村土地集體所有制，不得影響家庭承包的機(jī)制，不得改變農(nóng)民和土地的承包關(guān)系，這個(gè)原則或者說這個(gè)底線必須牢牢把握。為什么在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景之下，三權(quán)分置意義重大？因?yàn)橥ㄟ^資源要素的優(yōu)化，結(jié)合要素、結(jié)合主體、結(jié)合市場，都可以在三權(quán)分置方面做出重大的創(chuàng)新。所以，三權(quán)分置是中國獨(dú)有，是中國特色，是富有智慧的制度安排。

發(fā)展規(guī)模經(jīng)營的意義

1.規(guī)模經(jīng)營的適度

2014年中央1號文件里面明確提出，規(guī)模經(jīng)營是以農(nóng)村家庭為單位，規(guī)模應(yīng)為當(dāng)?shù)貞艟?guī)模的10～15倍。僅僅從經(jīng)濟(jì)層面分析，從經(jīng)濟(jì)分析的角度來把握，這是個(gè)非常重大的概念。規(guī)模經(jīng)營的目的，第一是增加從業(yè)者的收入，第二是增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率。所謂的適度，就是從事農(nóng)業(yè)特別是種植業(yè)的農(nóng)民，他們的收入能夠達(dá)到或者超過從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的非農(nóng)就業(yè)人員。在農(nóng)民收入構(gòu)成上，農(nóng)民的收入來自四大方面：家庭經(jīng)營收入、工資性收入、轉(zhuǎn)移性收入、財(cái)產(chǎn)性收入。所謂的家庭經(jīng)營收入僅僅占到40%。即便按照40%家庭經(jīng)營收入來計(jì)算，主要有一、二、三產(chǎn)收入，種植業(yè)的收入大約只占整個(gè)家庭經(jīng)濟(jì)收入的不到50%。整個(gè)農(nóng)民收入，以種植業(yè)構(gòu)成的話，在家庭現(xiàn)有的規(guī)模之上再增加4倍。換言之，全部從事種植業(yè)的農(nóng)民，他的規(guī)模只需要在現(xiàn)有過去規(guī)?；A(chǔ)之上增加10倍、12倍左右，就可以超越和達(dá)到規(guī)模的產(chǎn)業(yè)，這就是適度經(jīng)營。

另外，土地規(guī)模經(jīng)營有多種路徑，所謂的土地規(guī)模經(jīng)營，土地的流轉(zhuǎn)經(jīng)營，在上海、浙江、江蘇已經(jīng)達(dá)到了相當(dāng)高的程度，它解決的是誰來種地的問題。但在大部分省，大量的農(nóng)民都轉(zhuǎn)移出去了，但是家里還有老人、還有留守婦女，還愿意從事農(nóng)業(yè)。在這種情況下，他們不需要轉(zhuǎn)移出他的經(jīng)營權(quán)，通過規(guī)模種植可以獲得規(guī)模效益，這種規(guī)模是通過聯(lián)合實(shí)現(xiàn)的規(guī)模經(jīng)營。規(guī)模經(jīng)營解決誰來種地和著眼于解決地怎么樣種好都是現(xiàn)實(shí)的選擇。

規(guī)模經(jīng)營同樣是一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段的客觀反映。所以，任何時(shí)候規(guī)模經(jīng)營都要順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的階段性條件和農(nóng)業(yè)機(jī)械化的程度。要適應(yīng)條件的改變，絕不要所謂的規(guī)模越大越好、比例越高越好作為我們衡量成功的標(biāo)志。

2.新型經(jīng)營主體戰(zhàn)略

土地問題和誰來種地的問題是經(jīng)濟(jì)里面的一塊，結(jié)構(gòu)性改革對新型的經(jīng)營主體培養(yǎng)提出了客觀的要求。將新型經(jīng)營主體作為重大戰(zhàn)略，第一是規(guī)模需要。新型經(jīng)營主體是供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的主角，中國有2.3億種地的農(nóng)民，滿足農(nóng)產(chǎn)品總量供給，滿足農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量需求，保基本，靠這些傳統(tǒng)的農(nóng)戶來提供數(shù)量保障。如何解決我們?nèi)找嬖鲩L的數(shù)量與總量的矛盾問題？中央一號文件提出的質(zhì)量安全，靠新型的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體來提供，供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革需要新型的主體。

新型經(jīng)營主體在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革之下定位是不一樣的，換言之，供給側(cè)對主體有不同的定位要求。如果傳統(tǒng)農(nóng)戶、普通農(nóng)戶是保農(nóng)產(chǎn)品供給的總量問題、數(shù)量問題，剩下的三個(gè)新型主體可以解決別的問題。第一是合作社，第二是家庭農(nóng)場，第三是農(nóng)業(yè)企業(yè)，這個(gè)構(gòu)成在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下定位不同，家族農(nóng)場主要是發(fā)揮他們的專業(yè)化的優(yōu)勢，解決生產(chǎn)環(huán)節(jié)的問題，提供農(nóng)產(chǎn)品基本保障。但是要降低成本補(bǔ)短版，特別是增加農(nóng)民的真實(shí)收益，延長農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈、供給鏈，合作社的作用就不可替代。而農(nóng)業(yè)企業(yè)一定是高端化、品牌化、國有化的。農(nóng)貿(mào)市場的農(nóng)產(chǎn)品95%以上是農(nóng)戶生產(chǎn)，如果在超市去買食品特別是農(nóng)產(chǎn)品，95%以上是農(nóng)業(yè)企業(yè)和合作社提供的，表明了這些不同的主體在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)營銷，包括產(chǎn)業(yè)鏈條的延伸過程中，它的定位是不一樣的。2017年是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量關(guān)鍵年，是農(nóng)產(chǎn)品品牌打造年，農(nóng)產(chǎn)品品牌的塑造，包括所謂的中國農(nóng)業(yè)的競爭力提升，需要大力靠這些農(nóng)業(yè)企業(yè)。

3.秉承開放發(fā)展和共享發(fā)展

中國的農(nóng)業(yè)相對東亞同樣人多地少的國家，我們的農(nóng)業(yè)是成功的農(nóng)業(yè)。在堅(jiān)過程中不論是企業(yè)和農(nóng)民之間的關(guān)系，包括合作社與普通農(nóng)民的組合，都有一個(gè)利益共享。我們應(yīng)該更多地關(guān)注共享，換言之，不論聯(lián)合體、合作社，還是“家庭農(nóng)場+合作社+企業(yè)”，都要讓農(nóng)民在里邊有獲得感，這是根本。

1.怎么把握產(chǎn)權(quán)制度改革文件

第一，前無古人。土地制度，中國歷朝歷代，從井田制開始，到民國到新中國成立、人民公社，都有土地制度和經(jīng)營制度，在全世界、在中國也是持家庭承包的基礎(chǔ)之上，農(nóng)地農(nóng)用，農(nóng)民后邊再加上新型主體。沒有開放，新型經(jīng)營主體不可能茁壯成長，180萬家合作社，13萬家龍頭企業(yè)，還包括各種各樣的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的新功能，比如“互聯(lián)網(wǎng)+”，很多從業(yè)人員是傳統(tǒng)農(nóng)民，但也有相當(dāng)?shù)倪^去的城里人，包括退伍軍人，也包括大學(xué)生，這些農(nóng)業(yè)新人進(jìn)入農(nóng)業(yè)的前提，是主體在堅(jiān)持家庭承包的基礎(chǔ)之上，經(jīng)營主體是開放的。同時(shí)，要秉承一個(gè)共享的發(fā)展理念。在發(fā)展非常普遍的制度。在農(nóng)村，集體產(chǎn)權(quán)制度，中國歷史上也有，但是并沒有農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度這么一個(gè)概念。

第二，毫無借鑒。所有的國家土地制度、經(jīng)營制度，無論是私有制國家，還是其他類似所有制國家都有相應(yīng)的制度安排，但農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度在別的國家沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。

第三，情況復(fù)雜。我國的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，賬面資產(chǎn)，全國有2.8億萬元，平均是494萬元，但其中三分之二集中在東部地區(qū)、沿海地區(qū)、發(fā)達(dá)地區(qū)，情況是很復(fù)雜的。

第四，涉及面廣。有三類所謂的資產(chǎn)、資源、資金都是需要通過改革來實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的。

2.改革的意義

首先，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革意義重大。重大在什么程度，如果我們現(xiàn)在在這個(gè)問題上再不下決心，農(nóng)村擁有的集體資產(chǎn)，特別是發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)營資產(chǎn)，

其次，這是發(fā)展的需要，農(nóng)村集體資產(chǎn)的推進(jìn)可以使農(nóng)民增加第二份權(quán)利、第二份收入，這就是最大的意義。全世界的農(nóng)民都有土地權(quán)益，包括私有制國家的。中國的農(nóng)民有兩份權(quán)益，一個(gè)土地權(quán)益，一個(gè)通過集體資產(chǎn)發(fā)展壯大以后得到的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。從增加農(nóng)民收入的角度來講，這個(gè)意義非常重大。農(nóng)民收入2014年以前，農(nóng)民純收入，家庭經(jīng)營收入、工資收入、轉(zhuǎn)移收入、財(cái)產(chǎn)收入，按照比例劃分，財(cái)產(chǎn)性收入僅占3%，不到10%。按照可支配收入來算，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入占比仍然是不高的，從發(fā)展的角度來講，占比越大，就意味著潛力越大、空間越大。所以，我們講產(chǎn)權(quán)制度的改革意義重大，這是從發(fā)展的角度。

第三，就是從理論構(gòu)建的角度來講，家庭經(jīng)營的層面很豐富，集體經(jīng)營這個(gè)層面在一定時(shí)期卻很單薄。深化產(chǎn)權(quán)制度改革，可以尋找到更多發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)這么個(gè)路徑，使我們的理論構(gòu)建、理論設(shè)想更加豐滿，更加富有智慧。堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，堅(jiān)持雙重經(jīng)營的架構(gòu)，兩個(gè)層面都要做。

第四，是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革要關(guān)注的重點(diǎn)方面和有關(guān)重大問題。一是成員的界定問題。要按照尊重歷史、照顧現(xiàn)實(shí)、農(nóng)民選擇、違反并處，這是衡量產(chǎn)權(quán)制度改革成員界定的四句話，也是文件里相關(guān)的規(guī)定。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)是要構(gòu)建一個(gè)邊界清晰、權(quán)能完整、運(yùn)轉(zhuǎn)流暢、保護(hù)嚴(yán)格的產(chǎn)權(quán)制度，要形成一個(gè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度有效營運(yùn)的機(jī)制，要構(gòu)建一個(gè)與黨組織、成員委員會制度組織和經(jīng)濟(jì)組織三位一體的農(nóng)村、鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的股權(quán)架構(gòu)。怎么實(shí)現(xiàn)這個(gè)架構(gòu)？首先要解決資源配置，其次是股權(quán)設(shè)置問題，這個(gè)非常重要。集體股、成員股怎么樣設(shè)置？不同地區(qū)有不同的選擇，現(xiàn)在越是發(fā)達(dá)的地區(qū)，產(chǎn)權(quán)制度改革越掣肘的地方，成員股趨向非常明顯。而剛剛起步的地方，在集體發(fā)展壯大以后，給農(nóng)民分配一定資源以后我們再按照相關(guān)的改革條例改革。三是股權(quán)管理，產(chǎn)權(quán)制度改革與其他的改革不同，股權(quán)的流轉(zhuǎn)一定要有一個(gè)規(guī)范，股權(quán)要限定在特區(qū)范圍內(nèi)，防止外部資本進(jìn)入，這一條是改革的一個(gè)基本根據(jù)。

3.農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革有時(shí)間表

2016年年底，中央印發(fā)了推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度意見，里邊明確提出兩個(gè)時(shí)間點(diǎn)。一個(gè)是用3年時(shí)間完成農(nóng)村集體資產(chǎn)的清查資產(chǎn)。什么叫清查資產(chǎn)？一個(gè)集體，以行政村為單位還是以成員小組為單位，一個(gè)單位的家底有多少，多少田、多少廠房、多少機(jī)具、沒有分到戶的，還包括有多少林地，都要搞清楚。第二個(gè)時(shí)間點(diǎn)是，用5年時(shí)間完成農(nóng)村集體資產(chǎn)股份全部改革，要賦予農(nóng)民集體資產(chǎn)的股份權(quán)，發(fā)展股份合作經(jīng)濟(jì)。

（編輯：王駿杰）