摘 要 隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，素質(zhì)教育的普及，村民對(duì)政治生活的要求越來(lái)越高。農(nóng)村基層協(xié)商民主作為其參與政治生活的形式之一，在過(guò)去的具體實(shí)踐中取得長(zhǎng)足發(fā)展。但當(dāng)前仍舊面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制約發(fā)展、協(xié)商程序執(zhí)行不合理等困境。為此，文章提出大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)、健全協(xié)商民主相關(guān)制度建設(shè)等對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村 基層協(xié)商民主 村民 困境

作者簡(jiǎn)介：楊倩倩，東北師范大學(xué)政法學(xué)院。

中圖分類(lèi)號(hào)：D601 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.100

自黨十八大提出“社會(huì)主義協(xié)商民主制度是我國(guó)人民民主的重要形式”這一重要論斷以來(lái)，各級(jí)政府紛紛響應(yīng)這一精神，積極開(kāi)展協(xié)商民主工作，尤其是基層協(xié)商民主工作。2014年，習(xí)近平總書(shū)記在慶祝人民政協(xié)成立 65 周年大會(huì)的講話(huà)中也明確指出：“人民群眾是社會(huì)主義協(xié)商民主的重點(diǎn)，涉及有關(guān)人民群眾利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層。要大力發(fā)展基層協(xié)商民主，凡是涉及群眾切身利益的決策都要同群眾進(jìn)行廣泛的協(xié)商?！币虼?，鑒于我國(guó)是一個(gè)農(nóng)民比重較大的人口大國(guó)這一基本國(guó)情，如何開(kāi)展并完善農(nóng)村基層協(xié)商民主實(shí)踐成為推動(dòng)協(xié)商民主工作的重中之重。

一、農(nóng)村基層協(xié)商民主發(fā)展的現(xiàn)實(shí)困境

協(xié)商民主在我國(guó)農(nóng)村基層民主政治發(fā)展中扮演著不可或缺的角色，對(duì)于推動(dòng)國(guó)家治理能力與治理體系現(xiàn)代化具有重要作用。但在其發(fā)展和推進(jìn)過(guò)程中卻面臨著諸多困境和難題。

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制約農(nóng)村基層協(xié)商民主的發(fā)展

協(xié)商民主的貫徹落實(shí)需要有一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。首先，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的高低直接影響著人民群眾對(duì)民主的追求程度。馬斯洛需要層次理論闡明：人只有在滿(mǎn)足溫飽等低層次需求后，才會(huì)出現(xiàn)被尊重以及實(shí)現(xiàn)自我的高層次需求。然而農(nóng)村土地有限、生產(chǎn)方式單一，加上天災(zāi)等因素的影響，村民經(jīng)濟(jì)收入微薄且不穩(wěn)定。在溫飽問(wèn)題無(wú)法解決的前提下，村民沒(méi)有時(shí)間和精力去追求更高層次的目標(biāo)，如參與政治生活等，使得農(nóng)村基層協(xié)商民主缺乏群眾性基礎(chǔ)。“當(dāng)農(nóng)民仍為生計(jì)而四處奔波時(shí)，實(shí)現(xiàn)自己村莊內(nèi)的民主權(quán)利就是要以生存資料的絕對(duì)減少作為機(jī)會(huì)成本，這對(duì)經(jīng)濟(jì)理性的村民來(lái)說(shuō)是一種明顯的不經(jīng)濟(jì)”。其次，地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡制約著鄉(xiāng)村基層協(xié)商民主的參與水平。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的南方農(nóng)村，如浙江溫嶺等地區(qū)，村民受教育水平較高，接受新事物的速度較快，就更容易主動(dòng)要求參與協(xié)商民主，為自己爭(zhēng)取更多的民主權(quán)利。相反地，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中西部農(nóng)村，人們的根本生活需求難以保障，加上教育文化水平較低，不利于村民民主政治素養(yǎng)的形成，這也就阻礙了村民參與水平的提高。最后，日常經(jīng)濟(jì)支出間接影響基層協(xié)商民主的開(kāi)展程度。隨著城鄉(xiāng)整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，消費(fèi)水平也在提高。面對(duì)包括教育投資、醫(yī)療花費(fèi)、社交消費(fèi)等的剛性增長(zhǎng)，迫使大多數(shù)農(nóng)民農(nóng)忙時(shí)務(wù)農(nóng)、農(nóng)閑時(shí)進(jìn)城務(wù)工，對(duì)于本村制度建設(shè)的相關(guān)事宜知道的少之又少，更不用提參與協(xié)商民主了。即便知曉協(xié)商民主是表達(dá)偏好、維護(hù)利益的一個(gè)途徑，也會(huì)因影響工作而拒絕參加。這就導(dǎo)致農(nóng)村協(xié)商民主工作進(jìn)程緩慢甚至是停滯。

（二）協(xié)商程序執(zhí)行的不合理阻礙農(nóng)村基層協(xié)商民主的功能發(fā)揮。

無(wú)規(guī)矩不成方圓。同樣的，協(xié)商民主的落實(shí)也需要遵循一定的規(guī)則程序。而現(xiàn)實(shí)是許多農(nóng)村將上級(jí)下發(fā)的基層協(xié)商民主實(shí)施辦法束之高閣，不按既定程序貫徹落實(shí)這一制度。沒(méi)有事先搜集村民意見(jiàn)、確定會(huì)議主題是否具有可行性就召開(kāi)民主懇談會(huì)等，使得村民處于“被動(dòng)開(kāi)會(huì)”的階段，對(duì)會(huì)議主題缺少全面認(rèn)識(shí)，更提不出建設(shè)性的建議，造成協(xié)商開(kāi)展困難，阻礙協(xié)商民主的功能發(fā)揮。沒(méi)有形成共識(shí)就執(zhí)行決策。由于傳統(tǒng)的官僚政治影響，基層干部易于根據(jù)自己的主觀(guān)臆想拍板決策。另一方面，我國(guó)幾千年的封建專(zhuān)制，使得村民群眾面對(duì)基層領(lǐng)導(dǎo)的決策習(xí)慣于服從。面對(duì)基層政府未經(jīng)與其協(xié)商的決策，也不會(huì)有太多不滿(mǎn)。這也不利于農(nóng)村基層協(xié)商民主功能的發(fā)揮。在協(xié)商過(guò)程中和落實(shí)協(xié)商成果時(shí)，沒(méi)有進(jìn)行有效監(jiān)督。不同的利益主體為維護(hù)自身利益，在協(xié)商過(guò)程中拉幫結(jié)派、形成自己的利益小團(tuán)體。在協(xié)商過(guò)程中以人數(shù)上的壓倒性?xún)?yōu)勢(shì)引導(dǎo)著協(xié)商結(jié)果朝著利于自己的方向發(fā)展，使協(xié)商民主淪為走過(guò)場(chǎng)的一個(gè)環(huán)節(jié)。同時(shí)，雖然有負(fù)責(zé)監(jiān)督協(xié)商結(jié)果落實(shí)的干部，但其也是“自利性”的普通個(gè)體，容易受利益集團(tuán)的引誘和教唆。對(duì)于一些用于落實(shí)協(xié)商結(jié)果的實(shí)際花費(fèi)資金多于計(jì)劃花費(fèi)資金等現(xiàn)象，采取包庇的態(tài)度。這種故意隱瞞公共資金使用不當(dāng)?shù)男袨?，與協(xié)商民主的公開(kāi)性要求相悖，阻礙了協(xié)商民主功能的有效發(fā)揮。

（三）村民對(duì)協(xié)商民主的認(rèn)識(shí)不到位，參與效果不明顯

農(nóng)村基層協(xié)商民主的主體是村民。村民對(duì)協(xié)商民主的認(rèn)識(shí)程度及參與程度直接影響到農(nóng)村基層協(xié)商民主的實(shí)施效果。從現(xiàn)實(shí)狀況看，許多村民對(duì)協(xié)商民主的認(rèn)識(shí)不到位。一是維護(hù)自身權(quán)利的意識(shí)淡薄。受中國(guó)傳統(tǒng)的封建官僚思想影響，認(rèn)為鄉(xiāng)村的發(fā)展與治理只是村干部的事情，普通群眾參與與否不會(huì)有太大改變，由此而造成的參與的不積極、甚至是不參與。二是對(duì)協(xié)商民主的本質(zhì)認(rèn)識(shí)出現(xiàn)偏差。協(xié)商民主的本質(zhì)在于平等主體間平等地表達(dá)自己的政治偏好、平等地參與協(xié)商，最終達(dá)成共識(shí)。受傳統(tǒng)的“大一統(tǒng)”、“以和為貴”等思想與好面子的特性的影響，村民往往忽視了不同“聲音”齊發(fā)聲這一要求，在協(xié)商過(guò)程中習(xí)慣于“從眾”，保留與他人意見(jiàn)相左的觀(guān)點(diǎn)，造成協(xié)商的不徹底性，失去了參與協(xié)商的意義。三是大量農(nóng)村青壯年進(jìn)城務(wù)工，小孩、老人留守。留守人員由于自身表達(dá)能力與文化素養(yǎng)有限，缺乏參與協(xié)商的熱情與能力，造成參與的比例失衡。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村基層協(xié)商民主流于形式，處于基層干部以權(quán)謀私、單方面宣布利己決定的模式之下。這嚴(yán)重違背了協(xié)商民主參與主體的廣泛性要求，最終扭曲了農(nóng)村協(xié)商民主制度的發(fā)展走向。

（四）協(xié)商民主政策宣傳力度小，導(dǎo)致農(nóng)村基層協(xié)商民主進(jìn)程緩慢

政策宣傳能夠加快政策落實(shí)得步伐。政策宣傳力度的大小直接影響著政策的落實(shí)的快慢。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)很不完善，與城市相比，獲取消息的渠道比較單一。在一些偏遠(yuǎn)地區(qū)主要通過(guò)村務(wù)公開(kāi)欄、村民大會(huì)、電視廣播等媒介獲取協(xié)商民主的相關(guān)資訊，像互聯(lián)網(wǎng)、智能手機(jī)等新型信息媒介并沒(méi)有得到全面推廣。這些地方的村民對(duì)協(xié)商民主的含義及概念不甚了解，更加不會(huì)主動(dòng)配合基層干部推動(dòng)協(xié)商民主的實(shí)施，從而拖慢了落實(shí)農(nóng)村基層協(xié)商民主的整體進(jìn)程。

二、推進(jìn)農(nóng)村基層協(xié)商民主的對(duì)策建議

（一）大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)，打好基層協(xié)商民主的物質(zhì)基礎(chǔ)

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。農(nóng)村基層協(xié)商民主面臨的困境，究其根本，就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低下造成的。為擺脫這一困境，需要從四個(gè)方面加強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)。第一，上調(diào)農(nóng)村資金投入幅度，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。修路、通車(chē)，通電、聯(lián)網(wǎng)，加強(qiáng)村民與外界的聯(lián)系，吸引投資商投資建廠(chǎng)，為農(nóng)村多余勞動(dòng)力提供更多的就業(yè)渠道。第二，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。基層干部結(jié)合本地的資源儲(chǔ)備情況，著力發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)，形成地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)性?xún)?yōu)勢(shì)。這也有利于吸引外出務(wù)工的青壯年返回家鄉(xiāng)，保證農(nóng)村協(xié)商民主參與主體的多元性。第三，引進(jìn)科學(xué)技術(shù)。將農(nóng)村傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式與現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)結(jié)合起來(lái)，通過(guò)培育良種、引進(jìn)機(jī)械化生產(chǎn)等提高農(nóng)作物產(chǎn)量，增加農(nóng)民收入，為協(xié)商民主的開(kāi)展奠定牢固的物質(zhì)基礎(chǔ)。

（二）健全協(xié)商民主的相關(guān)制度建設(shè)，確保基層協(xié)商民主的有效落實(shí)

健全協(xié)商民主的相關(guān)制度建設(shè)是擺脫農(nóng)村基層協(xié)商民主的現(xiàn)實(shí)困境、確保基層協(xié)商民主的規(guī)范化操作和完善農(nóng)村基層協(xié)商民主制度的題中應(yīng)有之義。首先，健全協(xié)商民主的程序機(jī)制建設(shè)，引導(dǎo)基層干部嚴(yán)格按照民主確定協(xié)商主題、選取參與協(xié)商的主體、開(kāi)展民主協(xié)商會(huì)議并達(dá)成共識(shí)、落實(shí)協(xié)商成果的程序推動(dòng)協(xié)商民主工作的有序開(kāi)展。其次，健全有效監(jiān)督機(jī)制。對(duì)于村中的一切決定、資金花銷(xiāo)等都要做到及時(shí)、全面的公開(kāi)。同時(shí)，引進(jìn)“第三方”監(jiān)督機(jī)制，保證監(jiān)督的主體與協(xié)商內(nèi)容無(wú)直接利益關(guān)系，確保監(jiān)督有效。然后，健全法律保障制度。從法律制度層面上細(xì)化協(xié)商民主的程序規(guī)定，填補(bǔ)協(xié)商民主的制度漏洞，確保協(xié)商民主工作“有法可依”。針對(duì)違反協(xié)商民主程序及要求的行為，制定相應(yīng)的處罰標(biāo)準(zhǔn)，做到“違法必究”，從而促使協(xié)商民主工作的順利開(kāi)展。最后，健全農(nóng)村干部績(jī)效考核與獎(jiǎng)懲制度。合理制定考核標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)擬定考核辦法，提高干部對(duì)協(xié)商民主工作的落實(shí)效率。

（三）努力提高農(nóng)民群眾的參與水平，營(yíng)造基層協(xié)商民主的良好氛圍

提高農(nóng)民群眾的參與水平是農(nóng)村基層協(xié)商民主建設(shè)的前提保障。因此，加快農(nóng)村基層協(xié)商民主進(jìn)程，需要通過(guò)四個(gè)途徑提高農(nóng)民的參與水平。一是發(fā)展農(nóng)村教育，加大對(duì)農(nóng)村教育投資的幅度，提升村民的整體素質(zhì)，激發(fā)村民的民主意識(shí)。二是破除舊的思想觀(guān)念的影響，使其認(rèn)識(shí)到每個(gè)人都是鄉(xiāng)村治理的發(fā)言人與決策者。通過(guò)動(dòng)員干部聯(lián)系群眾等活動(dòng)，幫助村民理解協(xié)商民主的價(jià)值與目的，促使其參與水平的提高。三是拓寬民意表達(dá)的渠道，如云南省開(kāi)設(shè)專(zhuān)門(mén)的“云南省人民政府重大行政決策聽(tīng)證”網(wǎng)站，群眾可以在該網(wǎng)站上提交自己關(guān)于某項(xiàng)協(xié)商事項(xiàng)的意見(jiàn)。保證每位利益相關(guān)者都能參與協(xié)商，這有效解決了因工作繁忙而沒(méi)時(shí)間參與民主協(xié)商過(guò)程的難題。四是加強(qiáng)基層干部的職業(yè)道德素質(zhì)建設(shè)。引導(dǎo)干部樹(shù)立起“情為民所系，權(quán)為民所用，利為民所謀”的為人民服務(wù)的職業(yè)道德觀(guān)。切實(shí)深入群眾，了解村民的利益訴求，拉近干群關(guān)系。積極動(dòng)員農(nóng)民群眾參與協(xié)商民主，營(yíng)造基層協(xié)商民主的良好氛圍。

（四）加大協(xié)商民主制度的宣傳力度，減小基層協(xié)商民主的實(shí)施阻力

宣傳的力度要與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相結(jié)合。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)，相應(yīng)地基礎(chǔ)設(shè)施也就更完善一些。除了利用報(bào)紙、廣播等傳統(tǒng)媒介外，還可以借鑒天津河西區(qū)“互聯(lián)網(wǎng)+”的成功經(jīng)驗(yàn)，利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，通過(guò)開(kāi)通微信公眾號(hào)、注冊(cè)政府官方微博、打造智能APP 等，多渠道宣傳協(xié)商民主的基本程序、價(jià)值意義及具體要求。這有利于吸引村民主動(dòng)參與協(xié)商民主，成為協(xié)商民主工作的推動(dòng)力。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，基層干部在力圖搞好經(jīng)濟(jì)建設(shè)的同時(shí)，也要致力于民主政治建設(shè)?？梢酝ㄟ^(guò)村務(wù)公開(kāi)欄、廣播等方式，向村民普及協(xié)商民主的相關(guān)知識(shí)；也可以在村民大會(huì)為廣大村民闡釋協(xié)商民主建設(shè)與搞好經(jīng)濟(jì)建設(shè)之間的內(nèi)在聯(lián)系。在引導(dǎo)村民致富的同時(shí)，也要充分調(diào)動(dòng)村民的主動(dòng)性與創(chuàng)造性，促使其與基層政府共同推動(dòng)協(xié)商民主進(jìn)程，減少基層協(xié)商民主的實(shí)施阻力。

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