張杰

2017年3月16日，美國(guó)白宮公布了2018財(cái)年聯(lián)邦政府預(yù)算綱要報(bào)告，增加國(guó)防預(yù)算540億美元，漲幅高達(dá)10%。這份報(bào)告被命名為《美國(guó)優(yōu)先：讓美國(guó)再次偉大的預(yù)算綱要》。報(bào)告名稱包含了特朗普競(jìng)選期間兩個(gè)最具代表性的口號(hào)，用意之深，可見一斑。特朗普在報(bào)告中說(shuō)，“預(yù)算必須將美國(guó)人的安全作為首要目標(biāo)，因?yàn)闆](méi)有安全就沒(méi)有繁榮”。軍費(fèi)開支是一個(gè)國(guó)家對(duì)外政策的風(fēng)向標(biāo)，這一輪美軍軍費(fèi)的強(qiáng)勢(shì)增長(zhǎng)透露出了多重戰(zhàn)略考量。

“跌跌”不休和“漲”聲一片

美國(guó)軍事費(fèi)用是指美國(guó)聯(lián)邦政府支出中所有與軍事相關(guān)的開支，組成復(fù)雜，涉及國(guó)防部、國(guó)務(wù)院、國(guó)土安全部等眾多部門。其中，國(guó)防部基本預(yù)算和海外突發(fā)行動(dòng)費(fèi)用是美國(guó)軍事預(yù)算的主體，也就是我們通常所提到的美軍軍費(fèi)。近30年間，美軍軍費(fèi)的變化可以用一波三折來(lái)形容。

1991年圣誕節(jié)戈?duì)柊蛦谭蛐嫁o職，蘇聯(lián)國(guó)旗從克里姆林宮上空緩緩降下，數(shù)十年的勁敵頃刻間煙消云散。此時(shí)的美軍可謂“一覽眾山小”。但刀子一旦失去對(duì)象，其價(jià)值便會(huì)大幅縮水。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美軍軍費(fèi)一度大幅度削減，軍隊(duì)員額一降再降。大炮一響，黃金萬(wàn)兩。受阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)和伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)的影響，美國(guó)軍費(fèi)開支2002年-2010年始終保持高速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，年均增幅超過(guò)9%，2003年更是達(dá)到創(chuàng)紀(jì)錄的13.8%。但是從2011年起，美國(guó)軍費(fèi)開支開始回落，美國(guó)國(guó)防預(yù)算從6910億美元減少到5604億美元，下降幅度達(dá)19%。與坐享冷戰(zhàn)后期的安全紅利不同，主動(dòng)“結(jié)束”全球反恐戰(zhàn)爭(zhēng)和減少海外干預(yù)是最近幾年美軍軍費(fèi)減少的直接原因，但從長(zhǎng)期來(lái)看，巨額政府債務(wù)和財(cái)政赤字、經(jīng)濟(jì)衰退以及社會(huì)支出膨脹則是美軍軍費(fèi)減少的長(zhǎng)期性和根本性原因。需要指出的是，這一階段美軍軍費(fèi)的削減不僅體現(xiàn)在絕對(duì)數(shù)額上，國(guó)防支出占聯(lián)邦支出和國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重也明顯下降?！懊绹?guó)隊(duì)長(zhǎng)”也不得不勒緊腰帶過(guò)日子了。

自2010年開始，美國(guó)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出復(fù)蘇趨勢(shì)，制約美國(guó)軍費(fèi)增長(zhǎng)的因素逐漸減弱。其次，國(guó)際安全形勢(shì)進(jìn)一步惡化，特別是2014年“伊斯蘭國(guó)”的興起，直接拉高了美軍海外突發(fā)行動(dòng)費(fèi)用。再次，軍方和部分智庫(kù)借近年來(lái)美國(guó)內(nèi)政和外交的困境，猛烈抨擊削減軍費(fèi)政策，逐漸形成了一股推動(dòng)美國(guó)重建軍備的強(qiáng)大力量。終于，奧巴馬要求將2016財(cái)年的國(guó)防預(yù)算增加到5853億美元，增幅為4.4%。但考慮到通貨膨脹等多種因素影響，該輪軍費(fèi)增長(zhǎng)乏善可陳。此次特朗普政府公布的軍費(fèi)預(yù)算才算得上真正意義的“超量恢復(fù)”，消息一出，自然是掌聲一片。

美國(guó)著名鷹派、共和黨大佬約翰·麥凱恩自2015年掌舵參議院軍事委員會(huì)，一直主張取消美國(guó)國(guó)防預(yù)算的全面削減，叫停國(guó)防自動(dòng)減赤機(jī)制，卻沒(méi)有取得成功。如今特朗普上臺(tái)，摘掉軍備支出“緊箍咒”的難度將大為降低。特朗普的執(zhí)政理念，他選擇的內(nèi)閣，以及共和黨控制的國(guó)會(huì)使得美國(guó)在未來(lái)2年-3年的軍費(fèi)支出增速上升的可能性有所增加。現(xiàn)在各方討論的焦點(diǎn)主要在于增長(zhǎng)幅度。如此看來(lái)，“美國(guó)隊(duì)長(zhǎng)”的苦日子終于到頭了。

大棒在手，威懾在口

羅斯福曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“說(shuō)話要和氣，但手中要有大棒?！焙}卜加大棒一向是美國(guó)馳騁國(guó)際舞臺(tái)的重要手段，但不同時(shí)期大棒的內(nèi)涵卻發(fā)生著變化。奧巴馬重視發(fā)揮軟實(shí)力和巧實(shí)力的作用，承認(rèn)美國(guó)實(shí)力今非昔比，盡量管控危機(jī)而非奢望解決危機(jī)。如今，特朗普提出“以實(shí)力求和平”，欲一改奧巴馬“過(guò)于軟弱”的詬病，強(qiáng)硬底色濃厚。

這不由得讓人想起以重振國(guó)威出名的里根政府，“星球大戰(zhàn)”計(jì)劃至今仍被人們津津樂(lè)道。特朗普提出要讓美國(guó)再次偉大，和里根的理念有異曲同工之感。在實(shí)現(xiàn)路徑上，包括特朗普在內(nèi)的許多共和黨人都信奉里根時(shí)代的觀點(diǎn)，即防務(wù)開支是刺激經(jīng)濟(jì)最為合理的支出形式，增加軍費(fèi)本身也是提升美國(guó)制造業(yè)的重要手段。美國(guó)擁有強(qiáng)大的軍工復(fù)合體。以建造航母為例，需要上萬(wàn)個(gè)部門共同協(xié)作，創(chuàng)造了大量的就業(yè)崗位，可以極大地拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。另一方面，共和黨與美國(guó)的軍工集團(tuán)聯(lián)系較民主黨更為緊密。特朗普的上臺(tái)離不開軍工企業(yè)的大力支持，勝選后的“論功行賞”自然必不可少。美國(guó)政權(quán)與軍火集團(tuán)存在的灰色交易，已經(jīng)是美國(guó)心照不宣的“秘密”。同時(shí)，特朗普政府推行“美國(guó)優(yōu)先”的政策，焦點(diǎn)在于貿(mào)易、移民和國(guó)土安全等問(wèn)題。如果沒(méi)有強(qiáng)大的軍事力量作為后盾，美國(guó)的話語(yǔ)權(quán)將被削弱，這顯然與特朗普政府的政策主張不符。

在內(nèi)外因素的綜合作用下，2018財(cái)年預(yù)算千呼萬(wàn)喚始出來(lái)。正如白宮行政管理和預(yù)算局局長(zhǎng)米克·馬爾瓦尼所說(shuō)，毫無(wú)疑問(wèn)這是一份“硬實(shí)力預(yù)算”，而非“軟實(shí)力預(yù)算”。在提升國(guó)防預(yù)算的同時(shí)，它還大幅度削減了美國(guó)在軟實(shí)力領(lǐng)域的投入，國(guó)務(wù)院、國(guó)際開發(fā)援助署等用于美國(guó)軟實(shí)力建設(shè)密切相關(guān)的項(xiàng)目削減幅度達(dá)到29%。

與之對(duì)應(yīng)，美國(guó)加大了在伊拉克、敘利亞、也門和索馬里的軍事行動(dòng)，恢復(fù)向巴林出售武器，帶頭抵制禁止核武器的對(duì)話。管中窺豹，可見一斑。未來(lái)，美國(guó)對(duì)軍事力量的依賴程度更深，對(duì)外政策軍事化趨勢(shì)愈加明顯。但增加軍費(fèi)和窮兵黷武之間并不能直接劃等號(hào)，也不一定意味著軍事介入和軍備競(jìng)賽。特朗普誓言要讓美軍強(qiáng)大到?jīng)]有人能夠給美國(guó)制造麻煩的程度。一言以蔽之：威懾潛在敵人。2017年4月6日，美軍發(fā)射59枚“戰(zhàn)斧”巡航導(dǎo)彈對(duì)敘利亞實(shí)施打擊，緊接著在阿富汗使用“炸彈之母”，這兩個(gè)發(fā)生在地球兩地的事件如“蝴蝶效應(yīng)”般對(duì)朝鮮半島事態(tài)有所牽動(dòng)。如今美國(guó)加強(qiáng)了在朝鮮半島的軍事部署，“卡爾·文森”號(hào)航母打擊群已經(jīng)就位?？陬^上，朝鮮仍以強(qiáng)硬相對(duì)，但行動(dòng)上普遍預(yù)期的核試驗(yàn)卻沒(méi)有進(jìn)行，說(shuō)明朝鮮已經(jīng)明顯感受到了壓力。

特朗普要避免昂貴的冒險(xiǎn)干涉主義，通過(guò)威懾獲取“物美價(jià)廉”的安全。這不由得讓人想起科幻小說(shuō)《三體》中執(zhí)劍人這一角色。作為美利堅(jiān)的執(zhí)劍人，特朗普要提高威懾度無(wú)非3個(gè)途徑：增強(qiáng)能力，展現(xiàn)決心，使對(duì)手意識(shí)到你的可怕之處。可究竟在多大程度上特朗普可以把威懾力兌現(xiàn)，變成一種行動(dòng)？讓我們拭目以待。

最強(qiáng)美軍還是最貴美軍？

在歷史上，美國(guó)有多次大幅度增加軍費(fèi)的例子，但與以往不同的是，此次增長(zhǎng)的軍費(fèi)不是用于應(yīng)對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)，而是“將主要用于投入建設(shè)更加強(qiáng)大的軍隊(duì)”。但重金打造的最貴美軍一定是最強(qiáng)的嗎？

受前期軍費(fèi)下降的影響，美國(guó)陸軍、海軍陸戰(zhàn)隊(duì)都被迫裁減，空軍削減幅度較小，海軍規(guī)?；镜玫骄S持。在預(yù)算的結(jié)構(gòu)上，資金分配重點(diǎn)向研發(fā)項(xiàng)目?jī)A斜，第三次“抵消戰(zhàn)略”應(yīng)運(yùn)而生。除此之外，運(yùn)營(yíng)與維護(hù)、采購(gòu)、人力支出3個(gè)方向均有不同程度的削弱。這其實(shí)體現(xiàn)了美軍近年來(lái)的發(fā)展思路：用質(zhì)量來(lái)彌補(bǔ)數(shù)量不足，建立一支依靠高新技術(shù)、更精銳、更靈活的軍隊(duì)。然而落花有意，流水無(wú)情。事實(shí)證明，目前美軍技術(shù)的進(jìn)步還無(wú)法對(duì)沖規(guī)模上的減少。同時(shí)采購(gòu)金額的減少嚴(yán)重制約了裝備的更新，無(wú)論是對(duì)核力量還是常規(guī)力量都產(chǎn)生了不利影響。

早在2016年9月7日，特朗普在費(fèi)城專門就國(guó)防政策發(fā)表演講稱：“只要我入主白宮，我會(huì)要求國(guó)會(huì)全面取消國(guó)防自動(dòng)減赤機(jī)制，并且提交一份新的預(yù)算以重振軍隊(duì)。”在他當(dāng)時(shí)的計(jì)劃中，美國(guó)陸軍將由47.5萬(wàn)人擴(kuò)至54萬(wàn)人，海軍陸戰(zhàn)隊(duì)將擴(kuò)至約36個(gè)營(yíng)，空軍確保擁有至少1200架戰(zhàn)機(jī)，海軍艦船潛艇將增至350艘。雖然這些愿景不一定全部得到落實(shí)，但特朗普已經(jīng)著眼于建設(shè)規(guī)模更大、能力更強(qiáng)、更加致命的聯(lián)合力量的總體目標(biāo)。新增國(guó)防預(yù)算將首先用于恢復(fù)美軍的戰(zhàn)備水平；之后再增加美陸軍和海軍陸戰(zhàn)隊(duì)的規(guī)模，增加海軍艦艇數(shù)量，以更快的速度購(gòu)買F-35聯(lián)合攻擊戰(zhàn)斗機(jī)；同時(shí)加大核武器、反導(dǎo)力量建設(shè)力度，增加太空、網(wǎng)絡(luò)等新型領(lǐng)域的投入，確保美軍的技術(shù)領(lǐng)先和絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。隨著軍費(fèi)的增加，在采購(gòu)和研發(fā)項(xiàng)目上的預(yù)算將優(yōu)先得到保證。同時(shí)，近年來(lái)美軍制定了全球公域介入與機(jī)動(dòng)聯(lián)合概念等戰(zhàn)略，海軍和空軍仍是未來(lái)美國(guó)發(fā)展的重點(diǎn)。

如果我們站在更廣闊的時(shí)間維度來(lái)審視，如今的美軍處于一個(gè)極具歷史意義的節(jié)點(diǎn)。長(zhǎng)期的反恐戰(zhàn)爭(zhēng)侵蝕著美軍應(yīng)對(duì)正規(guī)戰(zhàn)爭(zhēng)的能力并占用了大量國(guó)防資源。長(zhǎng)時(shí)間執(zhí)行低強(qiáng)度的反游擊作戰(zhàn)，導(dǎo)致士氣低落、紀(jì)律松散、應(yīng)對(duì)正規(guī)戰(zhàn)爭(zhēng)的技戰(zhàn)術(shù)水平退化。自“9·11”事件發(fā)生到2014年，美國(guó)在反恐行動(dòng)中共花費(fèi)了1.6萬(wàn)億美元。這相當(dāng)于美國(guó)3年國(guó)防基本預(yù)算的總和。元?dú)馍形椿謴?fù)，接踵而至的軍費(fèi)削減打亂了美軍的計(jì)劃。在這5年間，許多先進(jìn)武器研發(fā)項(xiàng)目都面臨資金不足的壓力，有的被迫推遲，有的則被完全放棄。在具體的技術(shù)領(lǐng)域，如電子信息系統(tǒng)、精確制導(dǎo)系統(tǒng)、太空與網(wǎng)絡(luò)等，美國(guó)一超地位逐漸減弱，多強(qiáng)并起、你追我趕。愛因斯坦早就說(shuō)過(guò)，那種以為美國(guó)能夠永久壟斷先進(jìn)科技的想法不僅是錯(cuò)誤的，而且是危險(xiǎn)的。

無(wú)論是反恐戰(zhàn)爭(zhēng)的消耗還是連續(xù)5年的軍費(fèi)削減，所造成的損失仍在美軍的承受范圍之內(nèi)。我們關(guān)注的重點(diǎn)不應(yīng)該只是美軍一時(shí)的跌倒，而是它是否仍舊具有強(qiáng)大的恢復(fù)能力。無(wú)論如何，在未來(lái)的很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，美國(guó)仍然是世界上軍事力量最強(qiáng)大的國(guó)家。特朗普此番舉措就是想把美軍拉回到大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)和維持霸權(quán)的主線上。蕭瑟秋風(fēng)今又至，換了人間。美利堅(jiān)的錘子再?gòu)?qiáng)大，也不能把所有問(wèn)題當(dāng)做釘子。超級(jí)英雄想拯救世界，那就先從拯救自己開始吧。

責(zé)任編輯：劉靖鑫