周喜應(yīng)

（農(nóng)業(yè)部農(nóng)藥檢定所，北京 100125）

有效實(shí)施新修訂《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》 法治保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全

周喜應(yīng)

（農(nóng)業(yè)部農(nóng)藥檢定所，北京 100125）

2017年2月8日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)的《農(nóng)藥管理?xiàng)l例（修訂草案）》指出，圍繞保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，一是嚴(yán)格全過(guò)程管理；二是強(qiáng)化主體責(zé)任；三是加大處罰力度，為餐桌上的安全提供法治保障，如何有效實(shí)施？文章提出，必須按照中央一號(hào)文件要求，以深入開(kāi)展農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革為主線，堅(jiān)持習(xí)近平總書(shū)記提出的綠水青山就是金山銀山的綠色農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的理念，以“減量控害、治理混亂、管好使用”為監(jiān)管關(guān)鍵點(diǎn)，大力加強(qiáng)農(nóng)藥監(jiān)督管理，切實(shí)保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和人畜健康安全，維護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全和生態(tài)環(huán)境安全。一要全面依法加強(qiáng)農(nóng)藥監(jiān)督管理；二要以綠色發(fā)展理念深入開(kāi)展農(nóng)藥減量控害行動(dòng)。

農(nóng)藥管理?xiàng)l例 法治 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全

2017年2月8日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)了《農(nóng)藥管理?xiàng)l例（修訂草案）》。指出草案圍繞保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，一是嚴(yán)格全過(guò)程管理；二是強(qiáng)化主體責(zé)任；三是加大處罰力度，為餐桌上的安全提供法治保障。

現(xiàn)代農(nóng)藥，自20世紀(jì)40年代起，發(fā)展十分迅猛，成為了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)不可或缺的生產(chǎn)資料，與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全息息相關(guān)。農(nóng)藥的廣泛應(yīng)用，保護(hù)了農(nóng)作物安全生長(zhǎng)，大大減少了農(nóng)產(chǎn)品的損失，為保障糧食安全及農(nóng)副產(chǎn)品的供應(yīng)作出了重大貢獻(xiàn)。除草劑類(lèi)的農(nóng)藥在我國(guó)使用后為減輕農(nóng)民的勞動(dòng)強(qiáng)度和農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)強(qiáng)度，緩解大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展而造成農(nóng)村勞動(dòng)力嚴(yán)重不足的矛盾等，發(fā)揮了巨大的作用。然而，農(nóng)藥又是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的特殊投入品，其特殊之處就在于它存在著對(duì)社會(huì)及自然有毒、有害的負(fù)作用，對(duì)人畜及生態(tài)環(huán)境具有更大的風(fēng)險(xiǎn)性。農(nóng)藥廣泛大量使用，過(guò)度使用，長(zhǎng)時(shí)期積累，使農(nóng)藥殘留覆蓋“水陸空”。

農(nóng)藥發(fā)展規(guī)劃是否合理，農(nóng)藥生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)秩序是否有序，農(nóng)藥產(chǎn)品質(zhì)量是否合格，農(nóng)藥使用是否規(guī)范，都與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和生態(tài)環(huán)境安全有著密切的關(guān)系。農(nóng)藥發(fā)展無(wú)序增長(zhǎng)，產(chǎn)品及產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩，長(zhǎng)期不合理使用，甚至過(guò)量或?yàn)E（亂）用帶來(lái)一系列負(fù)作用，特別是對(duì)生態(tài)環(huán)境帶來(lái)嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng)，水、空氣、土壤等農(nóng)藥殘留嚴(yán)重，阻礙了農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展；殺傷天敵及其他非靶生物，破壞了生態(tài)平衡，引起有害生物再生猖獗；有害生物抗藥性增強(qiáng)，加大了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本；農(nóng)藥殘留成為農(nóng)產(chǎn)品污染與質(zhì)量不安全的重要來(lái)源之一；人畜中毒和藥害事故常有發(fā)生，威脅人們的生命和身心健康。因此，一些世界組織和相關(guān)國(guó)家的科學(xué)家及政策制定者早就開(kāi)始反思農(nóng)藥過(guò)快、過(guò)多，且廣泛用于農(nóng)業(yè)的意義，重新思考農(nóng)業(yè)技術(shù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與環(huán)境的關(guān)系，并提出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)應(yīng)該更生態(tài)環(huán)保，技術(shù)的運(yùn)用要遵循大自然內(nèi)在的循環(huán)規(guī)律。

提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平已成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要內(nèi)容和主要標(biāo)志，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全已成為人們追求的主要內(nèi)容。它關(guān)系到廣大民眾健康和農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展及社會(huì)穩(wěn)定等國(guó)計(jì)民生的重大問(wèn)題。因此，必須按照中央一號(hào)文件要求，以深入開(kāi)展農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革為主線，堅(jiān)持習(xí)近平總書(shū)記提出的綠水青山就是金山銀山的綠色農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展理念，以“減量控害、治理混亂、管好使用”為監(jiān)管關(guān)鍵點(diǎn)，大力加強(qiáng)農(nóng)藥監(jiān)督管理，切實(shí)保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和人畜健康安全，維護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全和生態(tài)環(huán)境安全。

1 全面依法加強(qiáng)農(nóng)藥監(jiān)督管理

以往，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量嚴(yán)重不足，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)偏重抓數(shù)量而忽略了品質(zhì)和質(zhì)量。如今，農(nóng)產(chǎn)品短缺的問(wèn)題已經(jīng)基本解決，數(shù)量上的供求矛盾基本緩解?！掇r(nóng)藥管理?xiàng)l例（修訂草案）》的通過(guò)，標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)藥管理工作和農(nóng)藥行業(yè)發(fā)展進(jìn)入了新的發(fā)展階段，即將面臨深刻調(diào)整與變革。《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》是1997年發(fā)布施行的，標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)藥監(jiān)督管理步入了法制化軌道，其間于2001年進(jìn)行過(guò)小幅修訂。20年后，我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展不斷邁上新臺(tái)階，并進(jìn)入新的歷史時(shí)期，農(nóng)業(yè)的主要矛盾由總量不足轉(zhuǎn)變?yōu)殡A段性供過(guò)于求和供給不足并存的結(jié)構(gòu)性矛盾。在這樣新的形勢(shì)下，對(duì)《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》在體制、制度、措施等進(jìn)行較大幅度的調(diào)整修訂，意義十分重大。

（1）將原由多部門(mén)負(fù)責(zé)的農(nóng)藥生產(chǎn)管理職責(zé)統(tǒng)一劃歸農(nóng)業(yè)部門(mén)，解決重復(fù)監(jiān)管、監(jiān)管盲區(qū)并存的問(wèn)題。明確由省級(jí)農(nóng)業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)實(shí)施農(nóng)藥生產(chǎn)許可制度。賦予農(nóng)業(yè)部門(mén)現(xiàn)場(chǎng)檢查、抽查檢測(cè)、調(diào)查了解、查閱復(fù)制有關(guān)資料、查封扣押產(chǎn)品及相關(guān)設(shè)備材料、查封場(chǎng)所等權(quán)利。增加國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專(zhuān)家委員會(huì)的有關(guān)專(zhuān)家為農(nóng)藥登記評(píng)審委員會(huì)組成人員。改革農(nóng)藥登記試驗(yàn)管理制度，由農(nóng)業(yè)部認(rèn)定登記試驗(yàn)單位，新農(nóng)藥登記試驗(yàn)由農(nóng)業(yè)部批準(zhǔn)，其他報(bào)省級(jí)農(nóng)業(yè)部門(mén)備案。還規(guī)定縣級(jí)以上地方人民政府農(nóng)業(yè)部門(mén)要定期開(kāi)展農(nóng)藥生產(chǎn)、銷(xiāo)售、使用情況調(diào)查。

（2）對(duì)農(nóng)藥生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)實(shí)行許可制度，強(qiáng)化主體責(zé)任。建立進(jìn)銷(xiāo)貨查驗(yàn)、質(zhì)量檢驗(yàn)等制度，增設(shè)農(nóng)藥廢棄物回收制度、農(nóng)藥使用事故報(bào)告處理制度以及農(nóng)藥應(yīng)急管理制度。明確生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者對(duì)農(nóng)藥安全和有效性負(fù)責(zé)，要求健全農(nóng)藥質(zhì)量安全可追溯制度和農(nóng)藥召回制度，及時(shí)召回有嚴(yán)重危害或較大風(fēng)險(xiǎn)的農(nóng)藥。加強(qiáng)了農(nóng)藥標(biāo)簽的管理，規(guī)定限制使用農(nóng)藥的標(biāo)簽要標(biāo)注“限制使用”字樣和限制要求，用于食用農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)藥產(chǎn)品的標(biāo)簽應(yīng)當(dāng)標(biāo)注安全間隔期。

（3）鼓勵(lì)減少農(nóng)藥使用量，加強(qiáng)劇毒、高毒農(nóng)藥監(jiān)管。規(guī)定縣級(jí)政府制訂并組織實(shí)施本行政區(qū)域的農(nóng)藥減量計(jì)劃。明確農(nóng)業(yè)部門(mén)提供免費(fèi)技術(shù)培訓(xùn)、鼓勵(lì)專(zhuān)業(yè)化病蟲(chóng)害防治服務(wù)組織、指導(dǎo)輪換使用農(nóng)藥等職責(zé)。

（4）加大處罰力度。對(duì)無(wú)證生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、制售假冒偽劣農(nóng)藥等違法行為在原有處罰措施外，通過(guò)提高罰款額度、列入“黑名單”等加大懲戒。明確了違法行為的處罰措施，包括責(zé)令停止生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，沒(méi)收違法所得、違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)品和用于違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的工具、設(shè)備、原材料等，罰款，吊證等。被吊銷(xiāo)農(nóng)藥登記證的，國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)主管部門(mén)5年內(nèi)不再受理其農(nóng)藥登記申請(qǐng)；未取得許可證生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)農(nóng)藥，或者被吊銷(xiāo)登記證、許可證，直接負(fù)責(zé)的主管人員10年內(nèi)不得從事農(nóng)藥生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

2 以綠色發(fā)展理念深入開(kāi)展農(nóng)藥減量控害行動(dòng)

2017年中央一號(hào)文件再次強(qiáng)調(diào)，推行綠色生產(chǎn)方式，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力，深入推進(jìn)化肥農(nóng)藥零增長(zhǎng)行動(dòng)。建立健全化肥農(nóng)藥行業(yè)生產(chǎn)監(jiān)管及產(chǎn)品追溯系統(tǒng)，嚴(yán)格行業(yè)準(zhǔn)入管理。

（1）農(nóng)藥減量，從產(chǎn)品登記準(zhǔn)入抓起。農(nóng)藥登記是一種從源頭上控制農(nóng)藥危害的準(zhǔn)入制度，也是目前世界各地通行的，經(jīng)實(shí)踐證明是最有效的農(nóng)藥管理手段。目前我國(guó)農(nóng)藥登記的有效成分660多種，各類(lèi)產(chǎn)品登記3.5萬(wàn)多個(gè)，同質(zhì)同成分的相同產(chǎn)品過(guò)多。而很多特殊作物和小宗作物所用的農(nóng)藥產(chǎn)品登記很少，無(wú)藥可用和隨意用藥的問(wèn)題突出，使得農(nóng)藥登記數(shù)量大而濫。因此，農(nóng)藥登記必須全面執(zhí)行國(guó)家的相關(guān)要求和規(guī)定，加速清理同質(zhì)化過(guò)剩的農(nóng)藥產(chǎn)品，提高農(nóng)藥登記科技含量，抬高登記準(zhǔn)入門(mén)檻，淘汰過(guò)剩的相同產(chǎn)品和低質(zhì)量的農(nóng)藥產(chǎn)品。嚴(yán)加控制風(fēng)險(xiǎn)高的農(nóng)藥產(chǎn)品，對(duì)生產(chǎn)和使用過(guò)程中存在重大安全隱患的農(nóng)藥品種加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和再評(píng)價(jià)，實(shí)行農(nóng)藥退出機(jī)制，加快高風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)藥的淘汰步伐。

（2）大力控制和削減化學(xué)農(nóng)藥。新中國(guó)成立后，為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，國(guó)家對(duì)農(nóng)藥事業(yè)投入了大量人力、財(cái)力和物力。尤其是改革開(kāi)放后，農(nóng)藥工業(yè)發(fā)展很快，農(nóng)藥產(chǎn)量增長(zhǎng)迅猛。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，20世紀(jì)70、80年代前，我國(guó)農(nóng)藥主要靠進(jìn)口，到90年代，農(nóng)藥年產(chǎn)量超過(guò)20萬(wàn)t；2005年農(nóng)藥產(chǎn)量突破100萬(wàn)t；2011年生產(chǎn)農(nóng)藥265萬(wàn)t。近幾年，農(nóng)藥產(chǎn)量350萬(wàn)t左右，是全球農(nóng)藥產(chǎn)量第一大國(guó)。目前，我國(guó)有農(nóng)藥企業(yè)2 500多家，規(guī)模小，數(shù)量多，重復(fù)建設(shè)導(dǎo)致產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩、社會(huì)資源浪費(fèi)。近些年，農(nóng)藥行業(yè)前十大企業(yè)占全國(guó)總產(chǎn)量的比重不到20%；前二十大企業(yè)占總產(chǎn)量比重只有30%左右。因此，必須加緊農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)的整合，徹底改變多、散、小的混亂局面；大力淘汰技術(shù)含量低，設(shè)備簡(jiǎn)陋，污染大的各類(lèi)小作坊式的農(nóng)藥生產(chǎn)廠家。要加強(qiáng)我國(guó)和其他發(fā)達(dá)國(guó)家高毒、高風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)藥管理的研究。通過(guò)調(diào)整結(jié)構(gòu)，大力控制和削減化學(xué)農(nóng)藥的產(chǎn)能與生產(chǎn)量，促進(jìn)農(nóng)藥行業(yè)良性發(fā)展。

（3）堅(jiān)決執(zhí)行“預(yù)防為主，綜合防治”的植保方針，大力發(fā)展“綠色植保、科學(xué)植?！薄Ｎ覈?guó)農(nóng)藥使用量隨著使用范圍的增加和病蟲(chóng)草抗藥性增長(zhǎng)而不斷增加。20世紀(jì)70、80年代，全國(guó)農(nóng)藥年使用量10萬(wàn)t；20世紀(jì)末在25萬(wàn)t左右；2009年以后，農(nóng)藥年使用量超過(guò)30萬(wàn)t。目前，農(nóng)藥年使用量在35萬(wàn)t左右。全國(guó)每年化學(xué)防治面積在百億畝次左右，耕地單位面積的農(nóng)藥使用量是世界平均水平的2.5倍，也是全球農(nóng)藥使用第一大國(guó)。保護(hù)大自然就是保護(hù)人類(lèi)自己，徹底改變防蟲(chóng)要“斷子絕孫”、除草要“斬草除根”、殺滅效果要“一掃光”的不科學(xué)、不和諧的極端觀念。不會(huì)給農(nóng)作物造成重大損失的，生態(tài)環(huán)境能自我調(diào)節(jié)的就盡量不要使用化學(xué)農(nóng)藥；能用環(huán)保的物理方法或生物方法預(yù)防的就不要使用化學(xué)方法；增強(qiáng)與大自然和諧的理念，這也是貫徹落實(shí)黨和政府關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)總要求的具體體現(xiàn)。

（4）加大農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)整頓力度，嚴(yán)格實(shí)行農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)許可制度。目前，農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)單位多而散，條件簡(jiǎn)陋，素質(zhì)不高。據(jù)調(diào)查，全國(guó)共有農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)單位35萬(wàn)多個(gè)，經(jīng)營(yíng)人員60多萬(wàn)，九成人員的文化程度在高中及以下學(xué)歷，大多數(shù)為小學(xué)或初中生，近八成的經(jīng)營(yíng)單位在3人以下。鄉(xiāng)以下主要以個(gè)體戶向農(nóng)民供藥，農(nóng)民基本上靠農(nóng)藥零售商推薦用藥。相當(dāng)多的農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)人員“賣(mài)藥不懂藥，違法不知法”，不可能針對(duì)農(nóng)民的防治需要而供藥，更談不上對(duì)農(nóng)民進(jìn)行科學(xué)、安全用藥指導(dǎo)。還有一些生產(chǎn)企業(yè)擅自生產(chǎn)和銷(xiāo)售國(guó)家明令禁用的農(nóng)藥，隨意擴(kuò)大宣傳農(nóng)藥品種的使用范圍等，給農(nóng)藥安全使用帶來(lái)不少隱患?？山梃b發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)和國(guó)內(nèi)農(nóng)藥管理較好的一些地方作法，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)單位的條件審核和經(jīng)營(yíng)人員的資質(zhì)審查，嚴(yán)格控制經(jīng)營(yíng)門(mén)店數(shù)量；對(duì)高毒農(nóng)藥和殺鼠劑嚴(yán)格實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)。全面建立農(nóng)藥銷(xiāo)售可追溯制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)藥銷(xiāo)售安全的全程有效管理。

（5）管好農(nóng)藥使用，從提高農(nóng)民科學(xué)種田技術(shù)水平入手。農(nóng)藥的使用，是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要手段。所以，農(nóng)藥生產(chǎn)和使用的科技含量很高，對(duì)農(nóng)藥生產(chǎn)者和使用者的科技素質(zhì)要求也很高，決不能用駕駛拖拉機(jī)的技術(shù)去駕駛飛機(jī)。我國(guó)農(nóng)藥使用者絕大多數(shù)文化水平低，沒(méi)有受過(guò)專(zhuān)業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，用藥基本是單家獨(dú)戶分散使用，農(nóng)藥使用帶有極強(qiáng)的隨意性和盲目性，過(guò)度使用、濫用農(nóng)藥問(wèn)題突出。大部分農(nóng)民購(gòu)藥從眾，配藥隨意，施藥水平低，自我防護(hù)差；片面追求防治效果，浪費(fèi)農(nóng)藥，農(nóng)藥利用率低下的現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重。使用者的環(huán)保意識(shí)也很差，隨便在河流、池塘、水井等處配藥與沖洗施藥器械，農(nóng)藥包裝物、殘留物亂扔亂丟。與此同時(shí)，施藥機(jī)械也很簡(jiǎn)陋，80%的是手動(dòng)施藥，國(guó)產(chǎn)的施藥機(jī)械有70%左右處于發(fā)達(dá)國(guó)家已淘汰不用的水平，不僅質(zhì)量差，“跑冒滴漏”問(wèn)題突出，加大了農(nóng)藥的風(fēng)險(xiǎn)性。

管理好農(nóng)藥的使用，對(duì)于減輕農(nóng)藥的危害，降低農(nóng)藥風(fēng)險(xiǎn)性具有極其重大意義。要采取切實(shí)有效的措施提高廣大農(nóng)民使用農(nóng)藥的技術(shù)水平。著力改進(jìn)農(nóng)藥的施用方式、施用器械、施用技術(shù)，全面提高施藥效率和農(nóng)藥的利用率，大幅度降低農(nóng)藥使用量。引導(dǎo)和鼓勵(lì)專(zhuān)業(yè)化的統(tǒng)防統(tǒng)治，解決農(nóng)民一家一戶防病治蟲(chóng)難的需求。還要大力加強(qiáng)安全用藥技術(shù)的研究和普及工作，提高廣大農(nóng)民安全用藥意識(shí)。充分調(diào)動(dòng)基層各組織的積極性，并充分利用網(wǎng)絡(luò)、有線電視、廣播、黑板報(bào)、報(bào)紙及印發(fā)科普小資料等，加強(qiáng)農(nóng)藥安全合理使用的宣傳培訓(xùn)和技術(shù)指導(dǎo)，向廣大農(nóng)民宣傳普及安全用藥知識(shí)，增強(qiáng)對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)、對(duì)消費(fèi)者健康負(fù)責(zé)的意識(shí)。使廣大農(nóng)民真正從內(nèi)心認(rèn)清違規(guī)、違章用藥的危害性，提高安全用藥的意識(shí)和自覺(jué)性。