王銘瑞

（中南大學(xué)建筑與藝術(shù)學(xué)院，410000）

摘要：土地財(cái)政在我國(guó)地方政府上收支上占據(jù)了重要地位，也成為了衡量地方政府官員的績(jī)效審核。但是土地財(cái)政的短期巨額收入性卻不利于城市的可持續(xù)發(fā)展，本文將論述我國(guó)土地財(cái)政對(duì)城市政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)造成的影響來(lái)論證土地財(cái)政的不可持續(xù)性，并提出了如何改革土地財(cái)政有利于城市的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：土地財(cái)政；可持續(xù)性；地方政府；房?jī)r(jià)；GDP

自分稅制出現(xiàn)以來(lái)，中央財(cái)權(quán)和地方財(cái)權(quán)平衡不均，地方資金不足，土地財(cái)政成為地方政府保證收入的第二財(cái)政。本文將通過(guò)探討土地財(cái)政的影響提出可持續(xù)發(fā)展的建議。

1、地方政府吸引外資的績(jī)效砝碼

中國(guó)的經(jīng)濟(jì)分權(quán)伴隨著政治集權(quán)， GDP績(jī)效考核決定了地方政府官員的晉升下降。地方政府官員有非常強(qiáng)烈的想法促進(jìn)GDP上漲，在分稅制的條件下，土地財(cái)政帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)收入就成為了競(jìng)爭(zhēng)的財(cái)政基礎(chǔ)。土地出讓除了有高額的出讓金，還可以增加商業(yè)用途的土地，第二第三產(chǎn)業(yè)比例相對(duì)增加，地方政府的財(cái)政收入也會(huì)增加，上交的稅額增多，績(jī)效自然上來(lái)。土地還成為地方政府吸引外商投資的砝碼。地方政府為了引入外資開(kāi)出各種優(yōu)惠條件，低價(jià)甚至“零地價(jià)” 出讓土地。

這種外資崇拜極大地排擠了內(nèi)資，民間企業(yè)難以發(fā)展，一旦外資商品在市場(chǎng)上呈壟斷趨勢(shì)，那么中國(guó)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定就會(huì)被打破，大量利潤(rùn)流失國(guó)外，全民難以真正享受GDP的果實(shí)。并且地方政府如果通過(guò)稅收減免的方式競(jìng)爭(zhēng)外資引入，則會(huì)減少財(cái)政收入，進(jìn)而相對(duì)減少地方政府對(duì)教育、科技和社會(huì)保險(xiǎn)等涉及地區(qū)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展和居民福利方面的財(cái)政投入，且短期內(nèi)地方政府為彌補(bǔ)這部分稅收缺失，可能會(huì)通過(guò)預(yù)算外和體制外財(cái)政征收權(quán)力，加大對(duì)本地經(jīng)濟(jì)的攫取，也會(huì)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生不利影響。

2、房?jī)r(jià)暴漲

土地財(cái)政是一次性把未來(lái)幾十年的土地賣(mài)出，考慮到經(jīng)濟(jì)利益，地方政府往往試圖賣(mài)出更多的土地。購(gòu)房者考慮到房屋的剛需性與政府引導(dǎo)下的保值性，投資需求被激發(fā)，房?jī)r(jià)攀升，地價(jià)在反作用下同樣飛漲，大量的資金流入房地產(chǎn)市場(chǎng)。

在這種情況下，房地產(chǎn)市場(chǎng)的供應(yīng)早晚會(huì)超過(guò)需求，一旦投資者喪失信心，房市崩盤(pán)，房地產(chǎn)價(jià)格的跌落就會(huì)帶來(lái)宏觀經(jīng)濟(jì)的“ 多米諾骨牌效應(yīng)”， 最終誘發(fā)宏觀經(jīng)濟(jì)衰退、失業(yè)上升、需求下降、增長(zhǎng)率降低等一系列嚴(yán)重后果。樓市崩盤(pán)是必然的結(jié)果，只是早晚的問(wèn)題，每一元房?jī)r(jià)的上漲都是在向這個(gè)邊緣靠近，也許下一秒第一張多米諾骨牌就會(huì)倒下。所以土地財(cái)政的本質(zhì)是經(jīng)濟(jì)的游戲，不同于實(shí)體經(jīng)濟(jì)帶來(lái)真實(shí)的繁榮，這種假象終有一天會(huì)破裂。比起懸崖式下跌地面對(duì)慘淡的房地廠市場(chǎng)，政府引導(dǎo)房地產(chǎn)泡沫慢慢破裂會(huì)是更好的一個(gè)選擇。

3、可持續(xù)性建議

土地的有限性限制了土地財(cái)政的可持續(xù)性，難以想象未來(lái)透支一空，我們將何去何從。在此以下幾個(gè)方式加強(qiáng)它的可持續(xù)性。

（1）地方政府收入和上繳的比例調(diào)整。把土地出讓金納入預(yù)算。地方政府對(duì)于土地財(cái)政的狂熱根本在于這些錢(qián)可以歸入地方，如果土地出讓金同其他收入都要部分上繳，地方政府的熱度相對(duì)會(huì)轉(zhuǎn)移。

同時(shí)，降低其他收入上繳中央所占的比例，土地財(cái)政被過(guò)度關(guān)注很大程度是因?yàn)榉侄愔茖?duì)地方政府的打壓較大，特別是低級(jí)別政府。地方政府的收入和支出兩頭都受到擠壓，所以可以在其它方面有所回暖，給地方政府一些經(jīng)濟(jì)空間。

（2） 控制土地出讓金價(jià)格，提高每年土地保有價(jià)格。土地交易環(huán)節(jié)和保有環(huán)節(jié)的收入極度不均衡，土地對(duì)于“生財(cái)”的貢獻(xiàn)是以一次性出賣(mài)使用權(quán)為主，40～70 年間不再由該地塊產(chǎn)生新的政府收入，一旦無(wú)敵可批，地方政府收入便將面臨極大危機(jī)。對(duì)于市場(chǎng)買(mǎi)方而言，一次出價(jià)幾乎一勞永逸，無(wú)保有成本，購(gòu)買(mǎi)意愿、投機(jī)意愿便十分強(qiáng)烈。如果可以增加保有環(huán)節(jié)的稅制或者減少保有期限，投機(jī)意愿就會(huì)有所降低，并且長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)收入要比一次性的經(jīng)濟(jì)發(fā)展更有持續(xù)性。而納稅人明確知道自己具體承擔(dān)了多少稅收，更大的信息透明度會(huì)讓納稅人意識(shí)到地方公共項(xiàng)目的成本，也更好地權(quán)衡公共項(xiàng)目建設(shè)的成本和收益。

（3） 設(shè)立土地收益基金，為未來(lái)留一份資本。土地政府身為土地管理者，又有著經(jīng)營(yíng)土地的權(quán)利，所以在負(fù)債的情況下很容易利用權(quán)力謀取經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如果可以分離政府既管理土地又經(jīng)營(yíng)土地的雙重職能，設(shè)立土地收益基金來(lái)管理土地儲(chǔ)備和土地出讓金，就能遏制地方政府過(guò)于依賴土地財(cái)政的形式。如果將土地管理與土地批租分屬不同的部門(mén)，避免地方政府支出使用的隨意性，也能給未來(lái)發(fā)展留一份資本。

（4）建立多元化融資體系?；A(chǔ)設(shè)施投資占用的預(yù)算內(nèi)收入越來(lái)越少，基本依靠一次性的土地財(cái)政，一旦土地財(cái)政崩潰，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)將成為一大難題，加強(qiáng)民間資本的引入會(huì)是新的融資方向。政府減少對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)的干預(yù)，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，將更多的精力和資源投入到制度建設(shè)和監(jiān)督中去，也未嘗不可。

總結(jié)：土地財(cái)政是中央財(cái)權(quán)和地方財(cái)權(quán)平衡下的產(chǎn)物，也是地方政府官員績(jī)效的有利砝碼，由此而來(lái)的房?jī)r(jià)暴漲對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生沖擊，形成GDP虛高。為了加強(qiáng)土地財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展，地方政府可以將土地出讓金部分上繳政府，將其他上繳收入比例調(diào)低、提高土地保有價(jià)格、設(shè)立土地收益基金并將民間投資引入市政建設(shè)中，最終改善市場(chǎng)環(huán)境，樹(shù)立正確的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)觀念。

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