廣東出入境檢驗(yàn)檢疫局副局長(zhǎng) 孟傳金

局長(zhǎng)論壇

淺談?wù)呃碚撗芯抗ぷ鞯娘L(fēng)險(xiǎn)管理

廣東出入境檢驗(yàn)檢疫局副局長(zhǎng) 孟傳金

政策理論研究是現(xiàn)代化公共決策系統(tǒng)的重要組成部分，是謀事之基、成事之道。黨中央國(guó)務(wù)院歷來對(duì)政策理論研究工作非常重視，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，要圍繞大局出謀劃策、貢獻(xiàn)智慧，“身在兵位，胸為帥謀”，主動(dòng)對(duì)黨和國(guó)家全局工作、對(duì)黨中央抓的重點(diǎn)工作進(jìn)行深入研究，多出大主意、好主意。李克強(qiáng)總理也強(qiáng)調(diào)指出，當(dāng)好政府工作的第一參謀助手，既要有宏觀思維，又要撲下身子承擔(dān)具體操作，圍繞破解發(fā)展難題和突出矛盾加強(qiáng)調(diào)查研究，為政府科學(xué)決策和施政提供有力支撐。

近年來，我國(guó)政策理論研究（以下簡(jiǎn)稱“政研”）工作不斷邁向?qū)I(yè)化、科學(xué)化，在政策規(guī)劃、政策設(shè)計(jì)、政策分析、政策評(píng)估等方面日益完善。但是，隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的加快、政府職能的轉(zhuǎn)變和改革的不斷深入，影響政府決策的因素日益復(fù)雜，對(duì)政研工作提出了更高標(biāo)準(zhǔn)和要求。新形勢(shì)下，如何識(shí)別與規(guī)避政研風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)筑風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制，確保政研成果符合政治大局方向，符合事物發(fā)展規(guī)律，切實(shí)發(fā)揮服務(wù)決策和助推實(shí)踐的功能，已成為政研工作不可忽視的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。

一、政策理論研究的風(fēng)險(xiǎn)管理內(nèi)涵及特性

一般來說，政策理論研究的風(fēng)險(xiǎn)管理是指政研部門對(duì)工作過程中所面臨的不確定性，對(duì)研究目標(biāo)、方向及結(jié)果所造成的影響，實(shí)施指揮、控制、協(xié)調(diào)等多方面的活動(dòng)。其目的是保證研究方向正確，研究目標(biāo)“聚焦”，研究方法科學(xué)，研究成果管用。

從風(fēng)險(xiǎn)管理理論來看，政研的風(fēng)險(xiǎn)管理同樣也包含三大特性：

一是未來性。風(fēng)險(xiǎn)無處不在。政研中的任何活動(dòng)都可能面臨風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)具有未來的不確定性。無論人們的認(rèn)知能力如何，未來事件的發(fā)生發(fā)展，始終存在著可變性。管理風(fēng)險(xiǎn)本身，也意味著管理未來。只有盡可能地探索未來、了解未來、認(rèn)識(shí)未來，才能贏得未來。

二是目標(biāo)性。政研的風(fēng)險(xiǎn)管理最明顯、最突出的目標(biāo)就是消除政研過程中的不確定性。政研部門資源的有限性，決定了風(fēng)險(xiǎn)管理范圍的有限性，即政研的風(fēng)險(xiǎn)管理要優(yōu)先滿足最迫切、最重要的目標(biāo)，并以此帶動(dòng)其它潛在風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防和消除。

三是信息性。政研過程中的不確定性，主要是由于對(duì)未來實(shí)踐缺乏足夠的信息。在此情況下，對(duì)不確定性的正確判斷，應(yīng)以當(dāng)前所掌握的信息為基礎(chǔ)，進(jìn)而實(shí)施應(yīng)對(duì)策略，改變不確定性對(duì)目標(biāo)的影響。沒有對(duì)信息的管理，就談不上對(duì)不確定性的正確認(rèn)識(shí)，更談不上改變不確定性。

顯然，政研風(fēng)險(xiǎn)管理的內(nèi)涵與特征，要求政研部門和研究人員務(wù)必掌握大量的第一手材料，務(wù)必對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)有相對(duì)客觀全面的把握，務(wù)必吃透政策的前因后果和可能影響，這樣才能最大程度地預(yù)防和消除政研中面臨的風(fēng)險(xiǎn)。

二、政策理論研究的風(fēng)險(xiǎn)管理框架

風(fēng)險(xiǎn)管理的成功取決于風(fēng)險(xiǎn)管理框架的有效性，而框架的有效性則取決于是否抓住了風(fēng)險(xiǎn)管理的基本要素。為此，政研的風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)以習(xí)近平總書記提出的“辯證思維、戰(zhàn)略思維、全局思維和改革思維”為指導(dǎo)，以風(fēng)險(xiǎn)管理理論為基本遵循，以科學(xué)化、制度化、規(guī)范化為保障，構(gòu)建政研風(fēng)險(xiǎn)管理的基本框架。

該框架包括風(fēng)險(xiǎn)信息采集、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估（風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分析、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)）、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)、監(jiān)督檢查及改進(jìn)等四個(gè)部分（如下圖所示）。它們形成了一個(gè)完整的動(dòng)態(tài)循環(huán)過程，并可實(shí)現(xiàn)閉環(huán)管理與持續(xù)改進(jìn)，從而達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)管理的基本要求。

政策理論研究的風(fēng)險(xiǎn)管理框架圖

三、政策理論研究的風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)務(wù)

政策理論研究的風(fēng)險(xiǎn)管理框架，給具體的政研實(shí)踐指明了方向，提出了思路。若要順利實(shí)施并發(fā)揮作用，須準(zhǔn)確理解其內(nèi)容要求，掌握其操作實(shí)務(wù)。

（一）風(fēng)險(xiǎn)信息采集

在實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理前，要深入了解政研的任務(wù)需求與背景信息，明確政研的風(fēng)險(xiǎn)范圍、風(fēng)險(xiǎn)大小和評(píng)估準(zhǔn)則。比如，政研工作既有對(duì)全局性、戰(zhàn)略性重大問題和新情況新問題開展調(diào)查研究，提出預(yù)見性意見的；又有對(duì)貫徹執(zhí)行上級(jí)路線、方針、政策等情況進(jìn)行調(diào)研，提出措施建議的；還有評(píng)價(jià)重大決策的實(shí)施效果，提出評(píng)估結(jié)論的，任務(wù)需求不同，背景情況不同，風(fēng)險(xiǎn)種類也不同，風(fēng)險(xiǎn)控制要求和評(píng)價(jià)準(zhǔn)則也會(huì)有差異。

（二）對(duì)政研工作開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

1. 風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別。從廣度上來說，政研工作涉及的領(lǐng)域和范圍非常廣泛，經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化無所不包；從深度上來說，政研也需要深入到某一個(gè)領(lǐng)域，或某一個(gè)政策點(diǎn)進(jìn)行深入研究和探索。由于涉及點(diǎn)多、面廣、情況復(fù)雜，必須識(shí)別出相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)種類。

一是政治和法律風(fēng)險(xiǎn)。首先政治問題是根本性問題。建國(guó)后尤其是改革開放以來，黨和國(guó)家制定了一系列正確的方針政策，極大地促進(jìn)了社會(huì)主義各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。同時(shí)，我國(guó)還存在著決策理論方法欠缺、科學(xué)決策水平不高、政策前后不一致或相互矛盾等問題。盡管這些問題都是客觀的，也是發(fā)展中不可避免的，但不能上升到政治層面，更不能在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持社會(huì)主義制度等基本路線方針政策上動(dòng)搖。其次，適用法律或引用法律的錯(cuò)誤也是政策理論研究中不可接受的風(fēng)險(xiǎn)。

二是研究方向偏差風(fēng)險(xiǎn)?！坝街?，則必準(zhǔn)繩；欲知方圓，則必規(guī)矩”。萬事萬物的發(fā)展都離不開其規(guī)矩和準(zhǔn)繩?，F(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)高度組織化的社會(huì)，社會(huì)問題日益復(fù)雜，社會(huì)矛盾日趨尖銳，對(duì)特定問題的處理總會(huì)牽涉其他問題，引起連鎖反應(yīng)。政研課題多針對(duì)敏感、重大、焦點(diǎn)問題，需要考慮因素較多。受認(rèn)識(shí)、視野、能力所限，研究人員考慮問題可能會(huì)有疏漏，但若不能秉持歷史唯物主義的觀點(diǎn)，堅(jiān)守科學(xué)辯證法的思維，保持客觀中立的立場(chǎng)，研究工作極易迷失方向，陷入純粹的政策維護(hù)或政策批判怪圈而產(chǎn)生消極影響。

三是理論脫離實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)。政研的目的是通過搜集原始資料，把握真實(shí)情況，促進(jìn)正確決策，推動(dòng)問題解決。政研工作若陷入學(xué)術(shù)研究的怪圈，或脫離實(shí)際空談問題，其結(jié)論就毫無參考價(jià)值，甚至導(dǎo)致政策失誤風(fēng)險(xiǎn)。這種情況與研究人員責(zé)任心不強(qiáng)，選題不準(zhǔn)、深入不夠、審核把關(guān)不嚴(yán)和調(diào)研質(zhì)量不高等不無關(guān)系。

四是成果輸出風(fēng)險(xiǎn)。一般情況下，政研成果的輸出可以有課題報(bào)告、專題報(bào)告、理論文章（指在公開刊物上發(fā)表）、提案議案、可行性報(bào)告、各種智庫內(nèi)參文章等多種形式。不同的輸出形式，其受眾和影響力也不同。比如，理論文章的受眾主要是行業(yè)或領(lǐng)域的同行，專題報(bào)告、提案議案往往要提交給上層領(lǐng)導(dǎo)決策參考，課題報(bào)告因體例、結(jié)構(gòu)、形式、內(nèi)容等要求，字?jǐn)?shù)往往較多，短時(shí)間不易把握精髓或要義。然而，在實(shí)際工作中，不少政研只注重前期研究，不重視后期成果的深度挖掘和轉(zhuǎn)化利用，未能打通政策理論研究與決策參考、實(shí)踐應(yīng)用的“最后一公里”。

五是政研成果宣傳風(fēng)險(xiǎn)。宣傳工作是一把雙刃劍。由于對(duì)政研的政治法律風(fēng)險(xiǎn)、研究方向風(fēng)險(xiǎn)、理論脫離實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)等方面把控不到位，或者是對(duì)宣傳內(nèi)容、宣傳時(shí)機(jī)和宣傳受眾掌控不嚴(yán)，通過社會(huì)新聞媒體和內(nèi)部宣傳渠道宣傳相關(guān)政研成果，可能引發(fā)干部職工思想混亂、影響事業(yè)健康發(fā)展，甚至可能導(dǎo)致對(duì)檢驗(yàn)檢疫系統(tǒng)工作和形象造成影響與危害。

2. 風(fēng)險(xiǎn)分析和評(píng)價(jià)。通過上述風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別可知，政研過程中的風(fēng)險(xiǎn)是始終存在的，而且不同的風(fēng)險(xiǎn)類別，對(duì)政研成果及其應(yīng)用的影響程度也不一樣。為此，可在堅(jiān)持問題導(dǎo)向基礎(chǔ)上，采取“四問”方式開展風(fēng)險(xiǎn)分析和評(píng)價(jià)，深刻認(rèn)識(shí)把握風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)形式、影響程度，從而為風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)和提高政研質(zhì)量奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

一問是否存在政治和法律錯(cuò)誤。政治風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為政研工作與黨和國(guó)家的基本路線方針政策不一致、違背法律法規(guī)規(guī)定或產(chǎn)生沖突等。政治和法律風(fēng)險(xiǎn)對(duì)政研成果輸出影響最大，即風(fēng)險(xiǎn)程度最大，一旦觸碰底線，影響不可挽回，應(yīng)引起政研部門和研究人員的高度重視。

二問是否存在研究方向偏差。“差之毫厘，謬以千里”。研究方向偏差主要表現(xiàn)為偏離中心工作、“聚焦”錯(cuò)誤、文不對(duì)題、不具理論或?qū)嵺`創(chuàng)新及推廣價(jià)值等，風(fēng)險(xiǎn)程度雖不大，但會(huì)導(dǎo)致政研成果價(jià)值大打折扣。

三問是否存在脫離實(shí)際情況。政研工作脫離實(shí)際主要表現(xiàn)為研究?jī)?nèi)容過于學(xué)術(shù)化、脫離客觀實(shí)際、考慮問題過于簡(jiǎn)單化等，其政治風(fēng)險(xiǎn)固然不大，但毫無參考價(jià)值和實(shí)際意義。

四問是否形成有效輸出。政研未能形成有效輸出或轉(zhuǎn)化利用主要表現(xiàn)為，成果出來后要么僅作為發(fā)表文章的基礎(chǔ)素材，要么在項(xiàng)目結(jié)題后即束之高閣，缺乏與政府決策部門、參政議政部門的良性互動(dòng)，輸出渠道也非常有限，還缺乏對(duì)輸出效果的持續(xù)跟蹤，給人“虎頭蛇尾”“有頭無尾”之感。

由上可知，后三類風(fēng)險(xiǎn)雖不至于產(chǎn)生嚴(yán)重負(fù)面社會(huì)效應(yīng)，但應(yīng)劃歸工作失敗的范疇，猶如“溫水煮青蛙”一樣，隨著時(shí)間推移和負(fù)面效應(yīng)積累，將大大削弱政研工作的地位、作用及價(jià)值，影響研究人員的責(zé)任心、榮譽(yù)感和積極性，甚至產(chǎn)生“政研就是寫寫文章”的偏見乃至“政研無用論”。

（三）政策理論研究工作的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)

實(shí)踐表明，規(guī)避政研過程中的可預(yù)見或不可預(yù)見風(fēng)險(xiǎn)，單靠研究人員的自主自發(fā)行為并不是治本之策。從組織管理學(xué)角度來說，政研部門若要實(shí)施連續(xù)有效的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)舉措，應(yīng)突出抓好四方面的工作。

一是從思想層面認(rèn)識(shí)風(fēng)險(xiǎn)管理對(duì)政研工作的助推作用。這是提高風(fēng)險(xiǎn)防范能力的前提。風(fēng)險(xiǎn)管理作為現(xiàn)代社會(huì)治理的基礎(chǔ)理論之一，具有抓住主要矛盾和關(guān)鍵點(diǎn)，并以較小成本付出，取得較大收益的管理優(yōu)勢(shì)，無疑為預(yù)防和消除政研風(fēng)險(xiǎn)提供了有力抓手。

二是建立健全政策理論研究工作機(jī)制。這是提高防范風(fēng)險(xiǎn)能力的基礎(chǔ)。通過建章立制和規(guī)范管理，將風(fēng)險(xiǎn)分析和評(píng)價(jià)的目標(biāo)、原則、程序、要求，貫徹于政策理論研究預(yù)研、立項(xiàng)、中期評(píng)估、結(jié)題驗(yàn)收、成果轉(zhuǎn)化、實(shí)效評(píng)估、持續(xù)改進(jìn)等全過程。比如，建立課題立項(xiàng)專家評(píng)審制度，可以將政治和法律風(fēng)險(xiǎn)消除在萌芽狀態(tài)；建立中期評(píng)估制度，可以消除研究方向偏差和脫離實(shí)際情形；建立政策理論研究成果轉(zhuǎn)化及績(jī)效評(píng)價(jià)制度，可以最大程度地發(fā)揮政研成果的社會(huì)價(jià)值；還有建立溝通協(xié)作機(jī)制，可以消除交流障礙、協(xié)作不暢、責(zé)任不明晰等常見問題。

三是努力培養(yǎng)和打造一支政治素質(zhì)高、基本功過硬和實(shí)踐能力強(qiáng)的政策理論研究隊(duì)伍。這是提高風(fēng)險(xiǎn)防范能力的關(guān)鍵。就政治素質(zhì)而言，至少應(yīng)具備三個(gè)方面的特質(zhì)：一是政治敏銳性和政策敏感性強(qiáng)；二是大局觀和事業(yè)心、責(zé)任心強(qiáng)；三是實(shí)事求是和求真務(wù)實(shí)精神突出?！盎竟^硬和實(shí)踐能力強(qiáng)”則要求研究人員不僅要成為“寫文章”的能手，還要成為既會(huì)提煉總結(jié)，又會(huì)宣傳推廣，更會(huì)實(shí)踐操作的多面手，方能做到“上接天線，下接地氣”。

四是重視政策理論研究成果的宣傳推廣。創(chuàng)新宣傳推廣形式，注重利用新媒體、會(huì)議研討、評(píng)估活動(dòng)等多種手段，積極推廣優(yōu)秀的政研理論與實(shí)踐成果，營(yíng)造良好的工作氛圍，提高干部職工對(duì)政研重要性的認(rèn)識(shí)。要主動(dòng)加強(qiáng)與各級(jí)政府相關(guān)部門的溝通聯(lián)系，拓寬政研成果輸出層次和輸出渠道。這些措施具有信息來源廣泛、目標(biāo)性和互動(dòng)性強(qiáng)等優(yōu)勢(shì)，通過相互影響、相互彌補(bǔ)，也可達(dá)到預(yù)防和消除政研工作各類風(fēng)險(xiǎn)的效果。與此同時(shí)，還要高度關(guān)注政研成果的宣傳風(fēng)險(xiǎn)，建立宣傳成果分級(jí)審核機(jī)制，針對(duì)各類社會(huì)媒體和內(nèi)部宣傳渠道的平臺(tái)特點(diǎn)和受眾群體，嚴(yán)格掌控政研成果的宣傳內(nèi)容、宣傳時(shí)機(jī)和受眾范圍，預(yù)測(cè)各種內(nèi)外影響風(fēng)險(xiǎn)可能并有效加以防范。

（四）監(jiān)督檢查和改進(jìn)

從風(fēng)險(xiǎn)管理全過程來看，監(jiān)督檢查是確保風(fēng)險(xiǎn)管理效能的最根本手段。風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分析和評(píng)價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)，歸根結(jié)底都要落腳于改進(jìn)活動(dòng)，這樣才能實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管理的目的。政研工作的監(jiān)督檢查和改進(jìn)活動(dòng)至少包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：

一是建立監(jiān)督檢查制度，并使之常態(tài)化。比如，根據(jù)時(shí)間或任務(wù)進(jìn)度，政研部門定期組織和開展專項(xiàng)或全項(xiàng)目檢查活動(dòng)；再如，建立政研工作質(zhì)量分析制度，以年度或跨年度為節(jié)點(diǎn)，全面分析政研各要素情況，把握政研工作整體水平，從而為改進(jìn)和加強(qiáng)政研工作提供客觀真實(shí)的依據(jù)。

二是建立持續(xù)改進(jìn)計(jì)劃，并使之系統(tǒng)化。“不積跬步，無以至千里。不積小流，無以成江?！?。持續(xù)改進(jìn)的對(duì)象應(yīng)涵蓋政策理論研究工作的目標(biāo)設(shè)置、管理機(jī)制、工作制度、隊(duì)伍建設(shè)和保障措施等全部?jī)?nèi)容，避免“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，保證政研風(fēng)險(xiǎn)最小化和效果最大化。具體操作上，可根據(jù)前述監(jiān)督檢查的結(jié)果，分步驟、分層次、分階段逐步推進(jìn)和完善。