裴佩

村民自治作為一項農(nóng)村基層治理制度，如何切實與推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效銜接，發(fā)揮村級民主治理機制應(yīng)有的作用和功能，是值得我們探討的話題。為此，記者邀請了我省相關(guān)理論專家進(jìn)行深入解讀。

社會自治沒有強制性權(quán)力，只能說服教育，實行“德治”

記者：村民自治作為一種制度性安排，有怎樣的特點？

李羚：自1980年廣西宜州市合寨村成立第一個村民委員會至今，30多個年頭過去了，這一制度變革被國家發(fā)掘出其價值之后，迅速向全國推廣，并以憲法和法律的方式賦以其合法性和強制性。村民自治制度已經(jīng)發(fā)展成為中國特色社會主義民主政治的重要組成部分。

彭大鵬：村民自治是國家政權(quán)在鄉(xiāng)村社會重建的一種方式。村民自治與其他社會自治不同，它是一種區(qū)域性社會自治。社會自治處于國家正式權(quán)力體系之外，是社會領(lǐng)域內(nèi)的自治，是一種“社會民主”，其運行不具有強制性。社會自治沒有強制性權(quán)力，只能說服教育，實行“德治”?！洞迕裎瘑T會組織法》也明確了這一點，“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”。

最早自發(fā)成立的村民自治組織名稱各種各樣，有的稱村委會，有的稱治安領(lǐng)導(dǎo)小組，有的稱村管會，而且大都設(shè)在村小組一級，其最初的功能是調(diào)解民間糾紛、維持社會治安和維護(hù)集體的水利設(shè)施，后來逐步擴大為村民對農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活中公共事務(wù)的自我管理，主要是“為農(nóng)民服務(wù)”。

記者：作為黨在新時期對農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)方式轉(zhuǎn)變的重要途徑，如何最大限度發(fā)揮村民自治的功能和作用？

李羚：從我省層面來看，村民自治制度經(jīng)歷了一個逐步發(fā)展壯大和創(chuàng)新完善的過程，在村民進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督等方面取得了巨大進(jìn)展。特別是在災(zāi)后重建、城鄉(xiāng)一體化、農(nóng)村改革和社區(qū)治理、精準(zhǔn)扶貧等方面發(fā)揮了積極而重要的作用。

彭大鵬：村民自治作為一種折中性的區(qū)域性社會自治，其職能有限，也受掣于既有制度環(huán)境。為了充分發(fā)揮村民自治的作用，可以允許各地探索不違背自治原則又能體現(xiàn)各地特點的自治制度，從法律和政策上鼓勵各地立足于本地具體情況，創(chuàng)新基層治理機制，因地制宜地發(fā)展形式多樣的村民自治模式。只要不侵害國家權(quán)力，不侵害個人權(quán)利，具體用哪一種模式來自治應(yīng)該交給村莊自己來選擇，這才是真正的自治。除了繼續(xù)完善村民自治制度之外，準(zhǔn)確定位村民自治的職能與權(quán)責(zé)，明晰村委會與各種相關(guān)組織、機構(gòu)之間的關(guān)系，改善村民自治的外部環(huán)境，也十分重要。

同時保證黨的領(lǐng)導(dǎo)和村民自治的質(zhì)量，是一門工作藝術(shù)

記者：以“村委會”為典型的村民自治組織，與黨的基層組織是怎樣的關(guān)系？

彭大鵬：根據(jù) 《村民委員會組織法》的規(guī)定，村民自治的基本組織結(jié)構(gòu)主要有兩個層次，即由全體村民參與的村民（代表）大會和由選舉產(chǎn)生的村民委員會。村民（代表）大會是決策機構(gòu)，村民委員會則是執(zhí)行機構(gòu)。村民委員會的法律地位是“基層群眾性自治組織”，既非一級政府也不是政府的派出機構(gòu)，其自治范圍內(nèi)的事務(wù)不受任何其他組織干預(yù)。

村委會與村黨支部的關(guān)系，實質(zhì)是基層民主政治建設(shè)與黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。 在當(dāng)前農(nóng)村自治社區(qū)（通常稱為“行政村”）的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，一方面《村民委員會組織法》賦予村委會“辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)、調(diào)解民間糾紛、協(xié)助維護(hù)社會治安、向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”等職權(quán)；但另一方面，2010年修訂的《村民委員會組織法》又將黨的基層組織確定為“領(lǐng)導(dǎo)核心”的位置。黨的領(lǐng)導(dǎo)核心的地位實際上賦予了村黨支部“領(lǐng)導(dǎo)”村民自治和村民委員會的職權(quán)，黨的基層組織居于村委會、村民代表會議及村民之上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府通過基層黨組織實現(xiàn)對村民委員會的實質(zhì)性領(lǐng)導(dǎo)。

此外，在《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》的相應(yīng)規(guī)定中，將村一級的決策權(quán)分成兩大類，屬于本村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展中的重要問題， 需由黨支部討論決定， 其他的事務(wù)則交由村民委員會、村民會議或集體經(jīng)濟(jì)組織決定。

記者：在現(xiàn)實中，作為基層自治組織的村委會，一方面扮演著完成國家和政府任務(wù)的“代理人”角色，同時又扮演著管理本村事務(wù)、為村民提供服務(wù)的“當(dāng)家人”角色。對此您怎么看？

李羚：村民自治組織不是一級政權(quán)機關(guān)，所以不能把該政府做的事都包攬了。劃清權(quán)力邊界是充分實施自治機制的前提。以成都為例，針對當(dāng)前全國范圍城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)面臨最大問題——村（社區(qū)）行政化傾向嚴(yán)重問題，成都近年出臺《關(guān)于減輕城鄉(xiāng)社區(qū)負(fù)擔(dān)的十條措施》，將基層反映強烈又沒有法律依據(jù)的招商引資、協(xié)稅護(hù)稅、經(jīng)濟(jì)創(chuàng)收等任務(wù)，以及社區(qū)作為責(zé)任主體的執(zhí)法、拆遷拆違、環(huán)境整治、城市管理和屬于專業(yè)技術(shù)性質(zhì)、應(yīng)由具有相應(yīng)能力和資質(zhì)的組織辦理事項列入村（社區(qū)）負(fù)面清單，共清理出13項。并同時設(shè)立了村、社區(qū)自治機構(gòu)的準(zhǔn)入機制，超出村社職責(zé)范圍的事務(wù)，由政府購買服務(wù)。這些舉措，厘清了黨委、政府、社區(qū)的權(quán)力邊界，對回歸村社自治設(shè)置了很好的前提條件，并形成了制度性探索，在全國范圍內(nèi)都是一個具有創(chuàng)新性的、成功的、可復(fù)制的案例。

彭大鵬：村“兩委”矛盾，是一個由來已久的矛盾，在我省各地的實踐中一直在探索如何化解這個矛盾。有些地方政府鼓勵黨支部書記、村委會主任“一肩挑”，就是為了減少這個矛盾帶來的內(nèi)耗。但這樣的做法它不是從民主的角度出發(fā)，而是從效率的角度、從社會穩(wěn)定的角度出發(fā)的。這個方法確實有利于減少矛盾、提高決策效率，在一定的層面有其積極的意義。但是從長遠(yuǎn)來看，它卻擠壓了村民自治的空間。怎樣既能保證黨的領(lǐng)導(dǎo)和村民自治的質(zhì)量，這幾乎就成了一門工作藝術(shù)。

其實，將國家的行政管理與村民自治兩者之間從理論上做出行政權(quán)與自治權(quán)的劃分并不難，但要在具體實踐中涇渭分明絕非易事，當(dāng)兩者在所占有的權(quán)力和組織資源極大不對稱的情況下，孰輕孰重就不言自明了。

記者：如何更好地理順基層黨組織和基層自治組織之間的關(guān)系？

彭大鵬：我的建議方式是，首先，黨要管黨，黨支部要把自己主要精力和工作重心放在黨自身建設(shè)上。在“村”這樣一個狹小的公共空間里，公共事務(wù)大多數(shù)都是一些細(xì)小事物，黨支部與村委會在這樣一個狹小的空間里都要施展“拳腳”，就極大可能發(fā)生沖突。因此，黨要管方向，管大問題，要管黨自身的組織建設(shè)，不要在具體的事務(wù)上與村民自治發(fā)生利益沖突。黨的事務(wù)與村民自治事務(wù)要在制度上分開。

我之前也跟一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記、鎮(zhèn)長探討過這樣的問題，他們大多都很直接地回應(yīng)說：村那么小，黨自身有啥好管的呢？這確實是個實情。我們是否可以作出這樣的一些實踐探索：在兩三個村成立一個聯(lián)合支部，這樣黨自身的事務(wù)就會增多，不再是一個支部對應(yīng)一個村委會這樣一個局面。黨員多了，黨組織就可以搞自身的建設(shè)去了，就不會局限在雞毛蒜皮的事情上。這樣黨支部就起到一個監(jiān)事會的作用，在一些公共事務(wù)的決策、執(zhí)行上發(fā)揮監(jiān)督功能。黨一定要超脫于一些具體而細(xì)微的利益之上，這本身就是提高我黨在基層領(lǐng)導(dǎo)能力的一個方向和思路。

將選舉、決策、執(zhí)行、監(jiān)督流程落實到位，責(zé)任分工落實到位

記者：隨著城市化進(jìn)程的不斷加快和農(nóng)村社會的變遷，有效推進(jìn)基層治理還面臨著哪些新形勢新挑戰(zhàn)？

彭大鵬：從客觀上來說，在城市化加速推進(jìn)的過程中，農(nóng)村出現(xiàn)了空心化，這種空心化不僅僅包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化，也包括基層治理。大部分青壯年勞動力都外出了，農(nóng)村精英流失了，村民當(dāng)然參與自治力度不夠。因此，擴大村民自治平臺，提高村民自治參與度，發(fā)現(xiàn)和培育新生力量，就成為目前我省提高農(nóng)村基層治理水平、提升村民自治質(zhì)量的重點工作，也是難點工作。

李羚：隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷深化，村民自治本身也出現(xiàn)了一些新的變化，目前也面臨著諸多挑戰(zhàn)：老百姓參與熱情不高，反應(yīng)冷淡；“兩委”關(guān)系上，基層黨組織在社區(qū)自治中的作用發(fā)揮仍然是一個薄弱環(huán)節(jié)；政社關(guān)系上，出現(xiàn)村委行政事務(wù)多、檢查評比多、會議臺賬多、不合理證明多等問題；自治質(zhì)量上，村委會在更新管理理念、創(chuàng)新服務(wù)方式、拓寬服務(wù)領(lǐng)域、強化服務(wù)功能等方面意識有待加強，在促進(jìn)政務(wù)、村務(wù)公開，推進(jìn)基層民主建設(shè)方面手段缺乏；在“四個民主”的發(fā)展中，除了“民主選舉”得到較好的施行外，其他的“民主決策”“民主管理”尤其是“民主監(jiān)督”滯后，導(dǎo)致“選時有民主，選完沒民主”引發(fā)的村干部腐敗和村民上訪現(xiàn)象比較突出。

記者：要使基層政府的治理能力與農(nóng)村自治力量達(dá)到更有效“配合”，在實踐中更具可操作性、實效性，可從哪些方面再突破？

彭大鵬：首先，要允許各地探索不違背自治原則又能體現(xiàn)各地特點的自治制度，因地制宜地發(fā)展形式多樣的村民自治模式。只有立足于本地具體實情的自治制度才能緊密契合農(nóng)民的日常，才有利于自治行為的習(xí)慣化、生活化。這些年我們四川出現(xiàn)了很多新探索，比如2008年在成都出現(xiàn)的新村發(fā)展議事會，就很有代表性。按照《村民委員會組織法》，村民大會和村民代表大會是最高權(quán)力機構(gòu)，重要事項須由村民大會決議。鑒于召開一次村民大會成了一件很困難的事情，它把在村的精英以組為單位選舉出來成立議事會，針對比較緊急和相對重要的公共事務(wù)由議事會通過之后，交給村委會負(fù)責(zé)執(zhí)行，涉及全村最重大的事項討論之后交由村民大會表決，這樣優(yōu)化了村民自治的運行流程，形成了良性地互動，提高了村民自治的質(zhì)量。第一個議事會的資料已經(jīng)被中國歷史博物館作為中國民主進(jìn)程中的一個創(chuàng)新典型收藏了。

其次，不僅要處理好“兩委”的關(guān)系，還要處理好鄉(xiāng)村關(guān)系，有些時候鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府涉足村委會的事務(wù)比較多，導(dǎo)致村民自治出現(xiàn)行政化趨勢。必須要讓村民認(rèn)識到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會之間的關(guān)系，不是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而是指導(dǎo)關(guān)系。

再次，做好“兩委”的配合工作，黨支部書記自身的素質(zhì)非常關(guān)鍵?，F(xiàn)在提倡農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革，一些新農(nóng)人的返鄉(xiāng)，使農(nóng)村出現(xiàn)了新的精英力量。這種新生力量的出現(xiàn)就是一個契機?；鶎诱槃菖囵B(yǎng)這樣的人，讓他們既是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶頭人又是基層治理的核心力量，提升基層治理水平。

李羚：首先，在基層要著力健全“四個民主”協(xié)調(diào)發(fā)展機制，將選舉、決策、執(zhí)行、監(jiān)督流程落實到位，責(zé)任分工落實到位。同時，要培育村民自治素養(yǎng)、增強村級組織的服務(wù)功能以及優(yōu)化村級組織結(jié)構(gòu)。這四個方面將構(gòu)成地方村民自治創(chuàng)新的重要內(nèi)容。只有制度、人才、組織共同跟進(jìn)，協(xié)調(diào)配合才能激起一池春水。

增強村級自治組織的服務(wù)功能，除了處理好“兩委”關(guān)系、政社關(guān)系，還有一個重要方面就是要正確處理好與社會組織的關(guān)系。自治組織要善于與社會組織合作，使用專業(yè)功能處理日常事務(wù)，產(chǎn)生有效配合，并在與社會組織的磨合中不斷提高自身的服務(wù)能力。

在培育村民自治素養(yǎng)方面，自治組織要加強公共服務(wù)體系建設(shè)，提升公共文化服務(wù)水平，因地制宜設(shè)置村史陳列，非物質(zhì)文化遺產(chǎn)等特色文化展示設(shè)施，突出鄉(xiāng)土特色、民族特色。既要從中國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化中汲取基層社會治理養(yǎng)分，又要將社會主義核心價值觀融入居民公約、村規(guī)民約，重視發(fā)揮道德教化作用，培養(yǎng)具有公共精神的新型村（社區(qū)）居民。（責(zé)編：馮雅可）