黃霞　吳秀

[提要] 本文主要通過陳述2014年上海外灘發(fā)生的踩踏事件，分析當(dāng)前我國(guó)危機(jī)管理中存在的一些問題及其原因，并提出完善我國(guó)地方政府危機(jī)管理及地方政府如何進(jìn)行角色定位相應(yīng)建議，以便為我國(guó)地方政府提供一些可靠的幫助，以提高我國(guó)危機(jī)管理能力。

關(guān)鍵詞：危機(jī)管理；地方政府；角色定位

中圖分類號(hào)：C916 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2017年4月16日

一、危機(jī)管理中我國(guó)地方政府存在的主要問題

2014年12月31日23時(shí)35分，正是新年夜，很多市民和旅客聚集在上海外灘參加迎接新年的活動(dòng)，在陳毅廣場(chǎng)東南方向通往黃浦江觀景平臺(tái)的人行通道階梯路段底部有人失衡摔倒，繼而引發(fā)多人跌倒，導(dǎo)致發(fā)生特別重大擁擠踩踏事故，造成36人失去生命，49人受傷。這次突發(fā)的公共危機(jī)事件值得我們每個(gè)人深思，我國(guó)現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，同時(shí)也有許多問題值得探討。

（一）公共危機(jī)意識(shí)比較淡薄。在我國(guó)，雖然經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展得非?？?，但是有很多地方未能平衡發(fā)展，就拿這次上海外灘踩踏事件來說，不管是地方政府還是人民群眾，對(duì)公共危機(jī)的預(yù)警和公共危機(jī)管理的意識(shí)程度都還不夠。有少部分人還認(rèn)為只要沒有發(fā)生在自己身上就當(dāng)作一個(gè)笑話來看，有種事不關(guān)己高高掛起的感覺；有的甚至妄加評(píng)論。因此，要提高公共危機(jī)意識(shí)是我國(guó)地方政府首要考慮的問題。

如果地方政府或有關(guān)部門對(duì)公共危機(jī)管理和危機(jī)意識(shí)不加以重視，當(dāng)下次再遇到類似的突發(fā)公共危機(jī)事件時(shí)就會(huì)不知所措，這樣就會(huì)給人民的生命安全或者國(guó)家的財(cái)政帶來一定的傷害，同時(shí)也會(huì)擾亂社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)。目前，大多數(shù)人們對(duì)公共危機(jī)意識(shí)不高，政府及相關(guān)部門沒有能夠把公共危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)管理在日常生活中體現(xiàn)出來，這就不能在民眾中得到較好的宣傳，民眾也就不能得到注意。就像這次踩踏事件，民眾要是危機(jī)意識(shí)較強(qiáng)，筆者相信人們?cè)趨⒓舆@類大型集會(huì)時(shí)就會(huì)格外注意。

（二）沒有健全相應(yīng)的危機(jī)管理制度。據(jù)顯示，在我國(guó)管理制度中規(guī)定的地方政府對(duì)危機(jī)管理還存在許多令人不滿意的方面。在全世界，很多國(guó)家對(duì)公共危機(jī)事件都進(jìn)行了統(tǒng)籌管理，并且對(duì)公共危機(jī)事件制定了科學(xué)、有效、合理的相關(guān)制度和合理方案，還明確表明政府部門在公共危機(jī)事件中的責(zé)任和相關(guān)權(quán)力，我國(guó)可以學(xué)習(xí)做得好的發(fā)達(dá)國(guó)家的一些制度，因?yàn)槲覀兊墓参C(jī)管理制度與其他發(fā)達(dá)國(guó)家相比還處于劣勢(shì)，有些地方的權(quán)利劃分不當(dāng)，這在執(zhí)行的時(shí)候容易混亂或者漏掉，政府及有關(guān)部門在工作銜接上也不能有效地進(jìn)行下去。

在一個(gè)突發(fā)的危機(jī)事件發(fā)生時(shí)，如果沒有一個(gè)明確的組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)，那么這個(gè)事件只會(huì)越混亂，越難控制。就像這次跨年集會(huì)，場(chǎng)面那么大，人也非常多，這種情況安全隱患更大，也很不容易控制，我們只有擁有一個(gè)完善的管理制度來約束人民群眾，同時(shí)也約束相關(guān)部門，才能共同成長(zhǎng)，共同維護(hù)社會(huì)安定。

（三）沒有健全的公共危機(jī)管理預(yù)警體制。目前，我國(guó)公共危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)還處于初級(jí)狀態(tài)，公共危機(jī)專門的預(yù)警機(jī)構(gòu)或部門還很匱乏，還不具備對(duì)公共危機(jī)的預(yù)警防范功能，也沒能形成有效合理的預(yù)警管理網(wǎng)絡(luò)。對(duì)于這種踩踏事件，如果有相關(guān)專業(yè)部門參與其中，做好預(yù)警工作，我們能消除很多安全隱患。以前非典的流行，反映了我國(guó)預(yù)警和防范能力不足，可以看出預(yù)警系統(tǒng)的缺陷和信息傳遞的不足，預(yù)報(bào)也不夠準(zhǔn)確，評(píng)估也不太科學(xué)。現(xiàn)在H7N9疫情又流行，我們不能有效地處理疫情傳播，我們的公共危機(jī)管理體系還有待完善。因此，我國(guó)公共危機(jī)管理預(yù)警體系還有很大地發(fā)展空間，只有預(yù)警體系健全，我們才能最大限度地降低公共危機(jī)事件的發(fā)生，即使發(fā)生了，我們面臨公共危機(jī)處理才能得心應(yīng)手，社會(huì)才能得到更好的發(fā)展，人民生活才更安定。

（四）公共危機(jī)管理應(yīng)急方案不夠完備。公共危機(jī)管理預(yù)案是我國(guó)政府綜合性防災(zāi)管理規(guī)劃下的公共危機(jī)管理預(yù)案體系中的重要預(yù)案，它涉及的范圍比較廣，應(yīng)急管理預(yù)案它包含了突發(fā)公共危機(jī)事件的預(yù)警、管理、處理和救援等的相關(guān)內(nèi)容，它在處理公共危機(jī)時(shí)有著至關(guān)重要的角色。目前看來，我國(guó)公共危機(jī)管理應(yīng)急預(yù)案還存在著一定的不足，至少有以下三點(diǎn)不足：第一點(diǎn)是沒有單獨(dú)設(shè)立專門的職能部門管理，比如像這種較大的跨年聚會(huì)，每年都會(huì)舉行，這種聚會(huì)突發(fā)事件很容易發(fā)生，人多又?jǐn)D，突發(fā)事件不容易及時(shí)處理，有專門的管理部門，就能很好管理類似的集會(huì)；第二點(diǎn)是沒有專門的防范體系來針對(duì)危機(jī)事件，在我國(guó)每次突發(fā)事件都是先采取臨時(shí)解決，如果有專門的防范體系就對(duì)危機(jī)事件不會(huì)存在場(chǎng)面亂，將會(huì)得到高效處理；第三點(diǎn)就是沒有建立起一套統(tǒng)一的應(yīng)對(duì)緊急危機(jī)預(yù)案網(wǎng)絡(luò)來應(yīng)對(duì)危機(jī)事件，如果我們面對(duì)每次發(fā)生的危機(jī)事件總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷完善應(yīng)急預(yù)案管理網(wǎng)絡(luò)，形成專門的應(yīng)急預(yù)案網(wǎng)絡(luò)，那我們?cè)诿看蚊媾R突發(fā)的公共危機(jī)時(shí)，處理工作就會(huì)井然有序，不會(huì)出現(xiàn)束手無策的情況。

二、危機(jī)管理出現(xiàn)問題原因分析

（一）政府缺少危機(jī)管理專業(yè)團(tuán)隊(duì)?，F(xiàn)在不管什么領(lǐng)域，都講究“專業(yè)”二字，公共危機(jī)管理也不除外。在我國(guó)，公共危機(jī)管理的團(tuán)隊(duì)只要表現(xiàn)為政府官員的不作為，懂得的專業(yè)知識(shí)也很少，沒有較強(qiáng)的危機(jī)防范意識(shí)，習(xí)慣性坐以待斃。當(dāng)面臨突發(fā)事件時(shí)，部分官員沒有較強(qiáng)的心理素質(zhì)，怕?lián)?zé)任，做起事情來優(yōu)柔寡斷，導(dǎo)致沒能把握好解決問題的最佳時(shí)機(jī)。在事件的突發(fā)情況下，相關(guān)責(zé)任人員應(yīng)該做到三個(gè)字“快、準(zhǔn)、狠”。在我國(guó)，我們要以我國(guó)最基本的國(guó)情為出發(fā)點(diǎn)，以科學(xué)合理的理論為依據(jù)，大力發(fā)展和提高我國(guó)對(duì)公共危機(jī)的預(yù)測(cè)技術(shù)和戰(zhàn)略部署技術(shù)和應(yīng)急反應(yīng)能力，相關(guān)部門發(fā)布一些優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)和吸引危機(jī)管理學(xué)者投身于公共危機(jī)管理研究中。只有不斷壯大隊(duì)伍，提高專業(yè)知識(shí)，總結(jié)豐富的公共危機(jī)管理經(jīng)驗(yàn)，把各種公共危機(jī)事件分類匯總，共同制定出符合我國(guó)基本國(guó)情的公共危機(jī)管理應(yīng)對(duì)方案，這樣才能使我們面臨突發(fā)的公共危機(jī)事件時(shí)，能夠得到科學(xué)、合理、有序的處理。

（二）政府對(duì)公共危機(jī)防范不到位。現(xiàn)在人們看一個(gè)地方發(fā)展得好不好就看GDP，政府也花大量的精力在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展上，對(duì)于突發(fā)的危機(jī)事件預(yù)防不夠關(guān)心，警惕性不強(qiáng)。所以，每次突發(fā)事件時(shí)都會(huì)慌亂，處理事情也是只想到整治而不多想一下怎樣防范。每當(dāng)事情發(fā)生了，差不多也就屬于亡羊補(bǔ)牢，如果提前能夠防范，那么在事情面前就能從容不亂地進(jìn)行解決。

（三）危機(jī)管理體系和運(yùn)行機(jī)制不完善。我國(guó)管理體制基本都是部門化管理，沒能形成統(tǒng)一指揮體制，信息不能共享，突發(fā)公共危機(jī)事件時(shí)，缺乏相應(yīng)的管理部門，在不同部門之間存在職責(zé)交叉現(xiàn)象，從中央到地方各部門管理職責(zé)沒能完全理順，責(zé)任機(jī)制也不健全，相關(guān)監(jiān)督也不到位。

在社會(huì)上，相關(guān)的民間體制也尚不健全，人民群眾的力量沒能發(fā)揮出很好的作用，社會(huì)上也缺乏相關(guān)的體制，相關(guān)專家發(fā)揮的作用不夠。然而，在處理一個(gè)公共危機(jī)事件的時(shí)候，是要靠多個(gè)相關(guān)職能部門全面協(xié)調(diào)配合才能解決。目前，我國(guó)在突發(fā)的公共危機(jī)事件（自然災(zāi)害）方面建立了一些相應(yīng)的管理協(xié)調(diào)部門或工作機(jī)構(gòu)，但是還不夠完善，做得還不夠全面，還不能完全算一個(gè)公共危機(jī)管理統(tǒng)一指揮，在實(shí)際中的協(xié)調(diào)能力有一定的局限性。

（四）政府對(duì)危機(jī)管理理論研究不足。我國(guó)14億人口，960多萬平方公里土地，公共危機(jī)事件發(fā)生的頻率比較高，因此我國(guó)加大了對(duì)危機(jī)事件的預(yù)防和處理的人力、財(cái)力的投入，同時(shí)也收到了顯著成效，培養(yǎng)出了一批專家團(tuán)隊(duì)。但是，我國(guó)公共危機(jī)管理理論不夠成熟，覆蓋范圍有一定的局限性，有些方面還沒涉及到，因此我們要進(jìn)一步的完善符合我國(guó)基本國(guó)情的公共危機(jī)管理理論。雖然我國(guó)公共危機(jī)管理研究起步晚，相比發(fā)達(dá)國(guó)家，我們的專家團(tuán)隊(duì)還存在一定的不足，不能領(lǐng)先國(guó)際水平，另外就是國(guó)家雖然加大了人力財(cái)力，但是關(guān)于公共危機(jī)管理的研究團(tuán)隊(duì)還需要強(qiáng)大，現(xiàn)在的專家學(xué)者還不多。當(dāng)今，外國(guó)研究危機(jī)管理方面的專家團(tuán)隊(duì)要遠(yuǎn)多于我國(guó)，對(duì)危機(jī)方面的研究也比我國(guó)研究得更深入，研究涉及的范圍也比我國(guó)要廣。因此，我國(guó)需要團(tuán)隊(duì)來研究出實(shí)踐性強(qiáng)、影響力大的研究成果。

（五）地方政府和媒體互動(dòng)不夠。當(dāng)今社會(huì)，我國(guó)政府信息傳播方式是自上而下的，也就是政府通過媒體將信息傳達(dá)到人民群眾里，媒體就充當(dāng)著上情下達(dá)地作用，政府是信息的提供者又是媒體的管理者。因此，政府和媒體的關(guān)系至關(guān)重要，現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)特別發(fā)達(dá)，而媒體又是一把雙刃劍，媒體在引導(dǎo)輿論、安撫人民群眾情緒、維護(hù)社會(huì)安定中起著特殊的重大作用。如果媒體沒能及時(shí)從政府那里得到準(zhǔn)確的相關(guān)信息，就會(huì)在傳播中造成社會(huì)混亂，還會(huì)出現(xiàn)信息錯(cuò)誤，這樣就不能保證信息真實(shí)度，也沒能保證人民群眾的知情權(quán)，還會(huì)一定程度地對(duì)社會(huì)造成影響。

三、危機(jī)管理中政府角色的界定

（一）政府應(yīng)加快主體角色轉(zhuǎn)變

1、由倉(cāng)促?zèng)Q策轉(zhuǎn)變?yōu)榭茖W(xué)決策。公共危機(jī)事件都事發(fā)突然，而且產(chǎn)生非常大的影響，信息也不全面，政府及有關(guān)部門在做決定的時(shí)候就容易倉(cāng)促下決定，不按照科學(xué)決策程序進(jìn)行，這樣就容易偏離公共危機(jī)事件的特點(diǎn)，還容易引起事態(tài)擴(kuò)大，也沒能抓住把握事態(tài)的最好機(jī)會(huì)?，F(xiàn)如今，國(guó)家的綜合國(guó)力不斷增強(qiáng)，科學(xué)技術(shù)日益更新?lián)Q代，社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷提高，我們的危機(jī)預(yù)警機(jī)制和評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制也逐漸步入常態(tài)化，我們的政府和有關(guān)部門在獲得信息方面也更加全面，處理信息也更加精準(zhǔn)科學(xué)。已由剛開始的倉(cāng)促者轉(zhuǎn)變?yōu)槌墒旆€(wěn)重的決策者，運(yùn)用科學(xué)合理的決策方法應(yīng)對(duì)危機(jī)事件，大大減少了社會(huì)和人民的損失，減少了事件的消極影響。

2、由被動(dòng)者轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)者。公共危機(jī)事件的難預(yù)料性和難預(yù)防性，使我們不容易掌握，當(dāng)突然發(fā)生時(shí)我們準(zhǔn)備不充分，往往進(jìn)行得很被動(dòng)，不能得到有效合理解決。因此，政府及有關(guān)部門應(yīng)該提高危機(jī)意識(shí)，平時(shí)加強(qiáng)對(duì)公共危機(jī)事件有關(guān)信息的收集，對(duì)每種事件進(jìn)行研究，建立起一套比較完整的危機(jī)處理體系，能提前得到預(yù)警信號(hào)。事前科學(xué)地做好危機(jī)預(yù)案，在事件到來時(shí)才能從被動(dòng)轉(zhuǎn)主動(dòng)，從容不迫地面對(duì)危機(jī)。近年來，國(guó)家的危機(jī)事件增多，不斷刷新了記錄，政府及有關(guān)部門對(duì)公共危機(jī)事件重視度不斷提高，國(guó)家科學(xué)技術(shù)不斷增強(qiáng)，已經(jīng)自然的在向主動(dòng)方轉(zhuǎn)變。

3、由處理者轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾碚?。公共危機(jī)事件有著經(jīng)常發(fā)生的性質(zhì)，所以我們不能只處理，我們還得管理。在危機(jī)事件發(fā)生前做好事件可能帶來的危害因素，做好識(shí)別和監(jiān)控工作，提前準(zhǔn)備好可能需要的物資。政府及有關(guān)部門要對(duì)公共危機(jī)做到常態(tài)管理，避免危機(jī)或減少危機(jī)帶來的損失進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，制定出有效措施阻斷危機(jī)發(fā)生。平時(shí)多在人民群眾中宣傳危機(jī)帶來的影響和特點(diǎn)，組織群眾參加有關(guān)危機(jī)自救、互救訓(xùn)練。這是我們政府及有關(guān)部門面對(duì)危機(jī)事件時(shí)由處理者轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾碚哌M(jìn)行努力的方向。

（二）完善危機(jī)處理相關(guān)制度

1、管理制度的完善。建立一個(gè)管理方式科學(xué)、組織機(jī)構(gòu)健全、對(duì)公共危機(jī)反應(yīng)靈敏的治理制度，明確危機(jī)管理目標(biāo)，合理地授權(quán)給相關(guān)的組織機(jī)構(gòu)和相關(guān)的政府部門，各個(gè)機(jī)構(gòu)和部門有著明確的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)的劃分，有效地防止權(quán)力交叉，或者濫用權(quán)利。

2、執(zhí)行機(jī)制的完善。公共危機(jī)事件說來就來，所以政府及有關(guān)部門須做到快、準(zhǔn)、狠。這三個(gè)字說著簡(jiǎn)單，這需要有一個(gè)完善的執(zhí)行機(jī)制才能開展開來，事件來得突然，我們應(yīng)對(duì)不能突然。擁有完善的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，在處理危機(jī)時(shí)才能有條不紊，也不會(huì)有漏洞，才能控制好事態(tài)的發(fā)展。

3、完善危機(jī)管理方面的法律。我國(guó)的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》是我國(guó)公共危機(jī)管理方面較權(quán)威的法律，它為危機(jī)管理提供了法律支持，這部法律關(guān)于危機(jī)方面是比較全面的，但是它只能用于特定的危機(jī)，我國(guó)需要一部全面的公共危機(jī)方面的法律，在這法律的框架下再有各種危機(jī)事件的法律，擁有一個(gè)公共危機(jī)方面完整的法律體系，才能更好地增強(qiáng)危機(jī)事件的可操控性。

4、公共危機(jī)管理納入政府績(jī)效考核。合理有效的績(jī)效辦法，能較好地鞭策后進(jìn)者，表?yè)P(yáng)先進(jìn)者。對(duì)公共危機(jī)管理的績(jī)效考核不單在獎(jiǎng)罰上表現(xiàn)，還要總結(jié)危機(jī)事件的經(jīng)驗(yàn)、危機(jī)事件中出現(xiàn)的各種問題、怎樣優(yōu)化解決問題、怎樣防范問題再發(fā)生，通過事件來檢驗(yàn)我們的防范和處理能力。我國(guó)政府的考核主要是政績(jī)和經(jīng)濟(jì)方面，所以我國(guó)可以把對(duì)公共危機(jī)管理納入政績(jī)考核，對(duì)有關(guān)人員進(jìn)行鞭策，如果一個(gè)事件沒得到妥善的處理可以有一票否決的作用。這樣，各個(gè)工作人員會(huì)積極應(yīng)對(duì)危機(jī)，主動(dòng)調(diào)查上報(bào)，各部門各級(jí)之間信息也得到更好的溝通。

（三）積極引導(dǎo)公民參與。人民參與危機(jī)管理是一種重要形式，在處理危機(jī)事件的時(shí)候，人們以不同的方式參與其中，但是人民群眾都是自發(fā)進(jìn)行，所以基本沒有統(tǒng)一指揮，進(jìn)行的也比較散亂，這樣就影響事件處理效率。所以，政府應(yīng)該給人民群眾創(chuàng)造一個(gè)好的參與平臺(tái)，鼓勵(lì)人們參與，使人們各盡所能，使這些資源不浪費(fèi)。政府還可以多組織活動(dòng)，讓人們了解危機(jī)事件，讓人們懂得處理、懂得防范、懂得參與解決危機(jī)事件。

（四）政府與媒體的有效配合。當(dāng)今，信息傳播速度飛快，媒體報(bào)道的新聞也大多是各個(gè)地方或國(guó)家的危機(jī)事件，輿論或者謠言很容易傳播。所以，政府部門調(diào)度媒體報(bào)道的同時(shí)，得讓媒體把輿論向積極方面進(jìn)行，減少輿論謠言的傳播。多宣傳相信科學(xué)、不信謠言、不傳播謠言，同時(shí)也宣傳一些救援常識(shí)。

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