江國華 張 彬

前沿聚焦

國務(wù)院部門組織法體系的歷史必然與實(shí)踐邏輯

江國華 張 彬

“完善中國行政組織法律制度，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化”已然成為全面深化改革、建設(shè)法治國家和法治政府的重要任務(wù)。在中國整個(gè)行政組織法律制度中，國務(wù)院部門組織法居于重要地位。但由于立法上的供應(yīng)不足或遲緩，使得這一重要區(qū)域的法治化進(jìn)程嚴(yán)重滯后。為此，當(dāng)務(wù)之急有二：一是在國務(wù)院部門組織理念上實(shí)現(xiàn)由 “事實(shí)問題”向 “法律問題”轉(zhuǎn)變，樹立組織法定的基本原則；二是在立法上制定 《國務(wù)院部門組織法》和國務(wù)院所屬各行政機(jī)構(gòu)組織法或組織條例，形成以 《國務(wù)院部門組織法》為核心，各部門組織法或組織條例為基本單元的國務(wù)院部門組織法體系，規(guī)范國務(wù)院各部門之間的權(quán)力配置和運(yùn)行，以期在新的歷史條件下，適應(yīng)建設(shè)法治政府和法治國家的需要。

國務(wù)院部門組織法；行政組織法制；組織法定原則； “三定”規(guī)定

引言

就其性質(zhì)而言，《國務(wù)院部門組織法》即國務(wù)院所屬各行政機(jī)構(gòu)組織法體系，是中國行政組織體系的有機(jī)組成部分。所謂國務(wù)院部門組織法體系，是規(guī)范國務(wù)院所屬行政機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)權(quán)限、內(nèi)部機(jī)構(gòu)、管理制度、主要職位和員額編制等法律規(guī)范的總稱。①其內(nèi)含著職能部門之間及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力配置關(guān)系，是國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)得以成立并行使權(quán)力的法律基礎(chǔ)。②因此，“完善中國行政組織法律制度，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化”就成為全面深化改革、建設(shè)法治政府的首要的基本任務(wù)。其中，明確且規(guī)范國務(wù)院所屬各行政機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)和職能權(quán)限，并將以1998年以來國務(wù)院所屬行政機(jī)構(gòu)的 “三定方案”③和2014年以來的 “三張清單”④為基本內(nèi)核的行政體制改革目標(biāo)和成果制度化、法律化，構(gòu)建國務(wù)院部門組織法體系實(shí)屬當(dāng)務(wù)之急。鑒于國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)組織法并非一個(gè)嚴(yán)格的法律概念，所以，在討論 《國務(wù)院部門組織法》之前，有必要理清兩個(gè)前提性問題：

一是國務(wù)院與國務(wù)院各行政機(jī)構(gòu)的關(guān)系問題。首先，根據(jù) 《中華人民共和國憲法》 （以下簡稱《憲法》）第86條之規(guī)定，國務(wù)院即中央人民政府，是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是最高國家行政機(jī)關(guān)。其次，根據(jù) 《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》 （1997年）第6條之規(guī)定，國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)包括國務(wù)院辦公廳、國務(wù)院組成部門、國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、國務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)、國務(wù)院組成部門管理的國家行政機(jī)構(gòu)和國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。再次，國務(wù)院即中央人民政府是由其所屬各行政機(jī)構(gòu)所組成的組織體；國務(wù)院各行政機(jī)構(gòu)是國務(wù)院的組成單位，一般可稱之為中央政府機(jī)關(guān)。最后，在法律上，國務(wù)院行使 《憲法》第89條所規(guī)定的職權(quán)，但在事實(shí)上，國務(wù)院所屬各行政機(jī)構(gòu)才是這些職權(quán)的具體行使主體，其中，國務(wù)院辦公廳協(xié)助國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)處理國務(wù)院日常工作；國務(wù)院組成部門包括各部、各委員會、中國人民銀行和審計(jì)署，分別履行國務(wù)院基本的行政管理職能；國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)主管國務(wù)院的某項(xiàng)專門業(yè)務(wù)，具有獨(dú)立的行政管理職能；國務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)協(xié)助國務(wù)院總理辦理專門事項(xiàng)，不具有獨(dú)立的行政管理職能；國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)承擔(dān)跨國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)的重要業(yè)務(wù)工作的組織協(xié)調(diào)任務(wù)。

二是 《中華人民共和國國務(wù)院組織法》 （以下簡稱 《國務(wù)院組織法》）與國務(wù)院部門組織法體系的關(guān)系問題。《國務(wù)院組織法》是規(guī)定國務(wù)院法律地位、組織結(jié)構(gòu)和基本職能的基本法； 《國務(wù)院部門組織法》是規(guī)定國務(wù)院所屬各行政機(jī)構(gòu)基本構(gòu)造、主要職能、履職程序和責(zé)任等法律規(guī)范的總稱。由于國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)是一個(gè)由分別承擔(dān)不同職能的單位所組成的機(jī)構(gòu)體系，相應(yīng)地，分別規(guī)范這些機(jī)構(gòu)的組織法也就順理成章地構(gòu)成一個(gè)彼此獨(dú)立又相互關(guān)聯(lián)的法律規(guī)范體系。在整個(gè)國務(wù)院組織法體系中，《國務(wù)院組織法》居于基本法地位，《國務(wù)院部門組織法》相當(dāng)于總則或者通則，國務(wù)院部門組織條例群則具有分則的性質(zhì)——《國務(wù)院組織法》無法包攬部門組織法的內(nèi)容；國務(wù)院組織法的內(nèi)容需要部門組織法予以細(xì)化和落實(shí)。國務(wù)院所屬行政機(jī)構(gòu)職能各異，但仍有諸多共性的內(nèi)容，若將這些內(nèi)容規(guī)定在 《國務(wù)院組織法》中，必失于瑣碎，若分別規(guī)定在各行政機(jī)構(gòu)組織法中，則失于累贅，所以，在 《國務(wù)院組織法》和國務(wù)院所屬行政機(jī)構(gòu)組織法之間，有必要存在一個(gè)通則性質(zhì)的 《國務(wù)院部門組織法》。⑤

一、國務(wù)院部門組織規(guī)范體系之沿革與趨向

自1949年以來，國務(wù)院部門組織規(guī)范經(jīng)歷了各部門組織條例或組織通則、組織簡則——國務(wù)院通知或批復(fù)——“三定方案”——“三定規(guī)定”的演變過程。從規(guī)范性而言，這一過程構(gòu)成一個(gè) “V”型結(jié)構(gòu) （如圖1所示），整體上組織立法有所衰弱，但從國務(wù)院批復(fù)到 “三定規(guī)定”，其規(guī)范性和強(qiáng)制性明顯增強(qiáng)。按照這一發(fā)展趨勢，隨著國家組織結(jié)構(gòu)逐步穩(wěn)定，國務(wù)院部門組織規(guī)范從 “三定規(guī)定”走向部門組織法體系具有某種程度的歷史必然性。

（一）以 《政務(wù)院及所屬各機(jī)關(guān)組織通則》為核心的部門組織規(guī)范

1949年9月27日，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過 《中央人民政府組織法》，明確規(guī)定中央人民政府委員會的組成人員、人數(shù)和職權(quán)，并規(guī)定政務(wù)院設(shè)政治法律委員會、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會、文化教育委員會、人民監(jiān)察委員會及30個(gè)部、 會、 院、 署、 行。

圖1 1949年以來國務(wù)院部門組織規(guī)范形式及規(guī)范性強(qiáng)度

《中央人民政府組織法》第21條規(guī)定：“政務(wù)院及各委、 部、會、 院、 署、 行、 廳的組織條例，由中央人民政府委員會制定或批準(zhǔn)之”。根據(jù)這一規(guī)定，政務(wù)院的工作重點(diǎn)之一就是，討論決定和通過政務(wù)院及所屬各機(jī)關(guān)和地方各級政府組織通則。1949年10月21日，周恩來總理主持召開了政務(wù)院第一次政務(wù)會議，周恩來作 《關(guān)于政務(wù)院的成立和政府機(jī)關(guān)的組織與干部問題》的報(bào)告，提出：當(dāng)務(wù)之急，各部門要制定組織條例，建立工作制度；為便于各部門制定組織條例有所遵循，先由政務(wù)院擬定若干原則，再由各部門自擬，報(bào)政務(wù)院批準(zhǔn)。為此，會議決定成立專門小組，提出草擬組織通則的原則。12月2日，政務(wù)院第九次政務(wù)會議修改并最終通過了 《政務(wù)院及所屬各機(jī)關(guān)組織通則》。⑥該通則基本上建立起各部門組織條例的框架。根據(jù)這一通則，政務(wù)院各部門自行擬定組織規(guī)則草案，報(bào)政務(wù)院法制委員會和政務(wù)院參事室審查，并經(jīng)政務(wù)院政務(wù)會議討論通過。1949年12月30日，政務(wù)院第十三次會議批準(zhǔn) 《海關(guān)總署試行組織條例》；1950年10月24日，政務(wù)院批準(zhǔn)了政治法律委員會、人民監(jiān)察委員會、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會和文化教育委員會的試行組織條例；1952年2月22日，政務(wù)院第一百二十五次政務(wù)會議通過 《各級人民政府民族事務(wù)委員會試行組織通則》。

概括地說，在建國初期，除 《中央人民政府組織法》對政務(wù)院進(jìn)行的有關(guān)規(guī)定外，國務(wù)院各部門組織規(guī)則有三種形式：一是組織條例，只規(guī)定該部門的組織規(guī)則。例如，1950年的 《政務(wù)院人民監(jiān)察委員會試行組織條例》。二是組織通則，不僅規(guī)定政務(wù)院所屬該部門的相關(guān)組織問題，亦涉及地方各級人民政府所屬該部門的組織問題。例如，1952年的 《各級人民政府民族事務(wù)委員會試行組織通則》。⑦三是組織規(guī)程，即政務(wù)院所屬該部門出臺的規(guī)范性文件，主要規(guī)定該部門內(nèi)部機(jī)關(guān)的組織工作。例如，1950年的 《鐵道部行車安全監(jiān)察室暫行組織規(guī)程》。盡管部門組織規(guī)則的形式不同，但其內(nèi)容卻表現(xiàn)出一定的共性。如表1所示，三個(gè)部門組織立法在條文數(shù)量、結(jié)構(gòu)編排上都存在較大差異，但部門職責(zé)、下設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制是共同核心。

表1 國務(wù)院部門組織規(guī)則三種立法形式內(nèi)容對比

上述事實(shí)表明，在建國初期，國家極其重視行政組織立法。為使新政府盡快有秩序地運(yùn)轉(zhuǎn)起來以及鞏固新生政權(quán)，政務(wù)院及所屬各部門亟需建立工作制度，按照中國共產(chǎn)黨的依法組織政權(quán)思想，政務(wù)院各部門都陸續(xù)出臺了組織規(guī)則。這些組織規(guī)則初步構(gòu)建了我國國務(wù)院部門組織法體系的模型和框架 （如圖2所示），為我國部門組織立法乃至行政組織立法奠定了一個(gè)良好開端。但從表1和圖2所呈現(xiàn)的內(nèi)容和結(jié)構(gòu)也可以看出，這一時(shí)期的國務(wù)院部門組織法體系并不完備：一則對政務(wù)院的組織規(guī)定，僅體現(xiàn)在 《中央人民政府組織法》的某些條款中，欠缺一部完整的規(guī)定政務(wù)院各部門設(shè)置、職權(quán)、機(jī)構(gòu)和人員的部門組織基本法； 二則根據(jù)《中央人民政府組織法》第21條之規(guī)定，經(jīng)中央人民政府委員會制定或批準(zhǔn)的政務(wù)院部門組織條例數(shù)量極少；三則盡管 《政務(wù)院及其所屬各機(jī)關(guān)組織通則》對部門組織規(guī)則的結(jié)構(gòu)、內(nèi)容進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)范，但無論是該通則本身，還是部門組織立法，其條文都過于籠統(tǒng)、彈性較大；四則這一時(shí)期的組織立法并未涉及完整的人員編制問題，僅確定了部門的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，工作機(jī)構(gòu)的人員編制工作則另行規(guī)定。比如1950年6月13日，政務(wù)院公布了 《關(guān)于統(tǒng)一全國各級人民政府、黨派、群眾團(tuán)體員額暫行編制草案》，對各級政府及黨派群團(tuán)組織的人員編制問題作出原則性規(guī)定，對此，周恩來指出，這一草案只作為統(tǒng)一編制的一般標(biāo)準(zhǔn)，各地各部門可視具體情況加以適當(dāng)調(diào)劑。⑧這一指令實(shí)際上削弱了草案的規(guī)范力，而且事實(shí)上將人員編制視為各部門內(nèi)部的事情。相對于通過組織法予以規(guī)范的職權(quán)、工作機(jī)構(gòu)和部門領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)而言，人員編制工作在建國初期并未得到足夠重視，這是導(dǎo)致各級政府機(jī)構(gòu)在建立過程中出現(xiàn)人員龐雜的直接原因。

圖2 1949年—1954年政務(wù)院部門組織法體系

（二）以 《國務(wù)院組織法》為基礎(chǔ)的部門組織規(guī)則體系

1954年9月，第一屆全國人民代表大會制定了我國第一部社會主義憲法，即1954年 《憲法》，并通過了作為部門組織基本法的 《國務(wù)院組織法》。1954年 《憲法》把國家立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)的關(guān)系結(jié)構(gòu)予以定位，設(shè)置了國務(wù)院，即中央人民政府，作為我國最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)和最高國家行政機(jī)關(guān)。⑨基于憲法對國家權(quán)力的定位，全國人大及其常務(wù)委員會積極行使立法權(quán)，通過了一系列組織規(guī)則。這一時(shí)期堪稱國務(wù)院部門組織法制建設(shè)的 “黃金時(shí)期”。

盡管1954年 《國務(wù)院組織法》并未明確要求國務(wù)院所屬各部門制定組織規(guī)則，但1954年9月第一屆全國人大第一次會議通過的 《關(guān)于中華人民共和國現(xiàn)行法律、法令繼續(xù)有效的決議》規(guī)定：“所有自從1949年10月1日中華人民共和國建立以來，由中央人民政府制定、批準(zhǔn)的現(xiàn)行法律、法令，除同憲法相抵觸的以外，一律繼續(xù)有效?！睋?jù)此，政務(wù)院時(shí)期 （1949—1954年）制定并批準(zhǔn)的6個(gè)部門試行組織條例或組織通則將繼續(xù)沿用?；谡?wù)院時(shí)期制定部門組織規(guī)則的傳統(tǒng)以及決議對這

些規(guī)則的認(rèn)同，在一定程度上促使新設(shè)立的部門開展組織規(guī)則制定工作。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1954年至1957年間，國務(wù)院國家計(jì)劃委員會、監(jiān)察部、秘書廳、計(jì)量局、法制局、人事局、檔案局、專家工作局、機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、體育運(yùn)動委員會、勞動部、專家局以及中央救災(zāi)委員會等13個(gè)部門制定并發(fā)布了工作條例或組織簡則。?

表2 1954年—1957年國務(wù)院部門組織法主要內(nèi)容⑩

圖3 1954年—1957年國務(wù)院部門組織法體系

同建國初期的組織條例或組織通則相比，這一時(shí)期的部門組織簡則或工作條例不僅在名稱上有所變化，在內(nèi)容、體系上也有較大調(diào)整，但綜合13個(gè)部門發(fā)布的組織簡則或工作條例來看 （如表2所示），部門的職權(quán) （任務(wù)）、機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)仍是核心內(nèi)容。由此可見，1954憲法之后，國務(wù)院部門組織立法得到進(jìn)一步完善，到20世紀(jì)50年代后期，初步形成了以 《憲法》為統(tǒng)帥，以 《國務(wù)院組織法》為核心的從國務(wù)院到中央政府各部門、直屬機(jī)關(guān)、辦事機(jī)構(gòu)的部門組織規(guī)范體系 （如圖3所示）。但這一時(shí)期的部門工作條例或組織簡則并不具備正式法的形式和效力，大多屬于內(nèi)部工作規(guī)范的性質(zhì)；而且建國初期部門組織立法所存在的一些問題，在這一時(shí)期仍不同程度有所存在，甚至更為突出，例如，這一時(shí)期的組織簡則或工作條例相對于建國初期的組織通則而言，條文更少，內(nèi)容更為簡單，而且人員編制問題仍未列入規(guī)則之中。

（三）以國務(wù)院通知、批復(fù)為表現(xiàn)形式的部門組織規(guī)范體系

“文革”結(jié)束后，國務(wù)院先后恢復(fù)和增設(shè)了48個(gè)行政機(jī)構(gòu)，到1981年底，國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)高達(dá)100個(gè)，行政人員也增至5萬余人。機(jī)構(gòu)劇增、人員膨脹的局面催生了國家機(jī)構(gòu)改革。1982年五屆全國人大常委會第二十二次會議通過 《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革問題的決議》，明確規(guī)定了各級各部的職責(zé)、機(jī)構(gòu)和人員編制，改革后，國務(wù)院工作機(jī)構(gòu)總數(shù)減少到61個(gè)，機(jī)關(guān)工作人員壓縮至3.9萬人。?為因應(yīng)機(jī)構(gòu)改革，1982年 《憲法》和 《國務(wù)院組織法》進(jìn)一步擴(kuò)寬了國務(wù)院的組織權(quán)，授權(quán)國務(wù)院采用批復(fù)、通知等形式規(guī)范各部門的職權(quán)、組成和編制。

自1982年以來，國務(wù)院進(jìn)行了數(shù)次機(jī)構(gòu)改革，每次改革都涉及機(jī)構(gòu)變遷、職能和編制調(diào)整，程序相對復(fù)雜的組織立法不再適宜。為更好地配合國家機(jī)構(gòu)改革，這一時(shí)期，除1987年5月16日制定的《國務(wù)院參事室組織簡則》外，國務(wù)院不再制定各部門組織簡則，而是由國務(wù)院發(fā)布通知和批復(fù)。根據(jù)其內(nèi)容，主要有四類：一是統(tǒng)一確定機(jī)構(gòu)的職責(zé)、機(jī)構(gòu)和編制。例如，1985年2月9日的 《國務(wù)院關(guān)于國家經(jīng)委成立全國飼料工業(yè)機(jī)構(gòu)問題的批復(fù)》同意在國家經(jīng)委成立飼料工業(yè)辦公室 （局級）、中國飼料工業(yè)技術(shù)開發(fā)總公司和中國飼料工業(yè)協(xié)會，三塊牌子，一套班子，人員編制暫定三十人，任務(wù)是負(fù)責(zé)飼料工業(yè)行業(yè)統(tǒng)籌、規(guī)劃、協(xié)調(diào)等。二是僅確定機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制。例如，1986年5月26日的 《國務(wù)院關(guān)于國務(wù)院法制局機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制的批復(fù)》同意法制局 “設(shè)立辦公室、研究室、政法教科文衛(wèi)法規(guī)司、財(cái)貿(mào)外事法規(guī)司、工交勞動法規(guī)司、農(nóng)林城建法規(guī)司、法規(guī)監(jiān)督檢查司。確定局機(jī)關(guān)行政編制一百人?！比莾H確定機(jī)構(gòu)設(shè)置。例如，1986年10月7日的 《國務(wù)院關(guān)于國家中醫(yī)管理局機(jī)構(gòu)設(shè)置的批復(fù)》同意國家中醫(yī)管理局設(shè)立辦公室、醫(yī)政司、教育司、科學(xué)技術(shù)司、計(jì)劃財(cái)務(wù)司。四是僅確定職責(zé)范圍。例如，1987年1月13日國務(wù)院發(fā)布的 《關(guān)于成立新聞出版署的通知》，明確新聞出版署負(fù)責(zé)全國新聞、出版事業(yè)的管理工作，行使 “起草關(guān)于新聞、出版的法律、法令和規(guī)章制度，經(jīng)審定頒發(fā)后組織實(shí)施”等六項(xiàng)職權(quán)，而對于內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制事項(xiàng)則授權(quán)各地自行決定。這些批復(fù)和通知雖不具有組織法的強(qiáng)制力和規(guī)范力，但其內(nèi)容實(shí)質(zhì)上抓住了國家機(jī)構(gòu)組建中最為關(guān)鍵的三個(gè)問題，即職責(zé)、機(jī)構(gòu)和編制，因此，這些通知和批復(fù)實(shí)際上揭示了國務(wù)院部門組織對規(guī)則和立法的內(nèi)在需要。

由于這一時(shí)期最明顯的特征就是機(jī)構(gòu)改革，因此， 1982年 《憲法》 第 89條第 （三）、 （四）、（十七）項(xiàng)將行政機(jī)構(gòu)的組織權(quán)、編制權(quán)、中央和地方行政機(jī)關(guān)的職權(quán)劃分等授予了國務(wù)院；1982年《國務(wù)院組織法》則改變了1949年 《中央人民政府組織法》和1954年 《國務(wù)院組織法》的立法模式，不再具體列出國務(wù)院的組成部門，僅原則性規(guī)定“國務(wù)院可以根據(jù)工作需要和精簡的原則，設(shè)立若干直屬機(jī)構(gòu)主管各項(xiàng)專門業(yè)務(wù)，設(shè)立若干辦事機(jī)構(gòu)協(xié)助總理辦理專門事項(xiàng)?！?982年 《憲法》和 《國務(wù)院組織法》的規(guī)定無疑進(jìn)一步擴(kuò)寬了國務(wù)院的組織規(guī)范制定權(quán)限。但國務(wù)院并未進(jìn)行部門組織立法，而是采用批復(fù)、通知等形式規(guī)范各機(jī)構(gòu)的職權(quán)、組成和編制。這一轉(zhuǎn)變具有其歷史必然性，因?yàn)檫@一時(shí)期本身就具有過渡性，其根本目的在于快速恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)和秩序，所以提高組織效率，快速精簡機(jī)構(gòu)和人員是首要任務(wù)，相對程序繁瑣的組織立法而言，發(fā)布程序較為簡單的通知、批復(fù)等規(guī)范性文件更符合迫切實(shí)際。

（四）以 “三定”規(guī)定 （方案）為規(guī)范形式的部門組織規(guī)范體系

20世紀(jì)80年代末以來，中共中央成立了機(jī)構(gòu)改革領(lǐng)導(dǎo)小組，系統(tǒng)總結(jié)我國機(jī)構(gòu)改革工作，積極借鑒國外政府在職能配備、機(jī)構(gòu)設(shè)置上的有益經(jīng)驗(yàn)，提出了展開我國黨政機(jī)構(gòu)改革的基本思路，形成了 “機(jī)構(gòu)改革必先定職能，再定機(jī)構(gòu)和編制”的改革思路。?1988年4月9日，七屆全國人大一次會議審議通過 《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，正式確定了國務(wù)院機(jī)構(gòu) “三定方案”。

1988年后，國務(wù)院根據(jù)全國人大批準(zhǔn)的機(jī)構(gòu)改革方案，發(fā)布關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知，確定了國務(wù)院部委、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)等部門的設(shè)置。《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》 （1988年）、 《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》 （國發(fā) [1998]5號）、《國務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》、 《國務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》 （國發(fā) [2003]8號）、 《國務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》 （國發(fā) [2008]11號）、 《國務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》 （國發(fā) [2013]14號），等等規(guī)則初步確定了國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革各組成部門的數(shù)量和名稱。

隨后，國務(wù)院根據(jù)機(jī)構(gòu)設(shè)置通知，督促各組成部門進(jìn)行 “三定”工作，審定 “三定方案”，進(jìn)一步明確各組成部門的職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和編制等事項(xiàng)。例如，在1988年機(jī)構(gòu)改革中，國務(wù)院先對新組建的9個(gè)部委進(jìn)行 “三定”工作，之后陸續(xù)擴(kuò)展到其他各部門，至12月10日，國務(wù)院各部門 “三定方案”全部出臺并完成審定。當(dāng)時(shí)的 “三定方案”由國家機(jī)構(gòu)編制委員會審議、印發(fā)，全名為《××ד三定” 方案》， 但實(shí)踐中， 各部門在體例、 結(jié)構(gòu)和語言上五花八門。為此，1993年機(jī)構(gòu)改革時(shí)統(tǒng)一規(guī)范為 《×××職能配置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制方案》，明確了內(nèi)容和體例。

為滿足部門 “三定”正式性、權(quán)威性、強(qiáng)制性等剛性要求，1997年國務(wù)院出臺了 《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》 （國務(wù)院令第 227號）。這是我國第一部機(jī)構(gòu)編制管理的專項(xiàng)行政法規(guī)，共5章25條。根據(jù)該條例規(guī)定，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的“三定方案”演變成為 “三定規(guī)定”，國務(wù)院所屬行政機(jī)構(gòu)的職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定，改由國務(wù)院審議、國務(wù)院辦公廳印發(fā)。2003年十屆全國人大一次會議第三次全體會議通過了 《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定》，啟動了改革開放以來的第五次大規(guī)模的機(jī)構(gòu)改革，目標(biāo)是逐步形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。根據(jù)該決定，國務(wù)院所屬行政機(jī)構(gòu)的組織規(guī)范名稱統(tǒng)一為 《×××主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，并一直沿用至今。就其內(nèi)容而言，國務(wù)院機(jī)構(gòu) “三定規(guī)定”主要涵蓋以下七個(gè)方面：設(shè)立依據(jù)及機(jī)構(gòu)性質(zhì)，表明機(jī)構(gòu)設(shè)立的合法性；職能轉(zhuǎn)變情況，表明本次機(jī)構(gòu)調(diào)整過程中取消、下放、整合、加強(qiáng)的職責(zé)事項(xiàng)；主要職責(zé)，以列舉的方式規(guī)定本部門經(jīng)機(jī)構(gòu)調(diào)整后的主要職責(zé)；內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，以列舉的方式核定本部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的名稱、職責(zé)、排序等事項(xiàng)；人員編制，核定部門機(jī)關(guān)行政編制總數(shù)和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)；其他事項(xiàng)，對有關(guān)問題作補(bǔ)充規(guī)定；附則，明確本部門 “三定”規(guī)定由中央編辦負(fù)責(zé)解釋，其調(diào)整按規(guī)定程序辦理。

概而論之，自1982年以來，國務(wù)院歷次機(jī)構(gòu)改革都是圍繞著 “機(jī)構(gòu)調(diào)整和職能轉(zhuǎn)變”這個(gè)核心而展開的。在改革過程中，逐漸形成的 “三定方案”和 “三定規(guī)定”通過逐一測算、核定各部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，實(shí)現(xiàn)了對機(jī)構(gòu)編制的控制，并基本理順了國務(wù)院所屬行政機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)關(guān)系，實(shí)質(zhì)上扮演著部門組織單行規(guī)則的角色和功能。盡管由于改革頻繁，影響了其 “定職責(zé)、定機(jī)構(gòu)、定編制”的 “三定”功能的實(shí)現(xiàn)程度，但“三定規(guī)定”實(shí)為國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)部門組織的立法確立了原則、奠定了基礎(chǔ)、構(gòu)設(shè)了框架。

二、國務(wù)院部門組織法的現(xiàn)實(shí)迫切性

現(xiàn)代國家的決策和執(zhí)行，都有賴于組織法上的結(jié)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)。我國國務(wù)院部門組織機(jī)構(gòu)經(jīng)過多年發(fā)展建設(shè)，組織體系逐漸成型，國家歷次機(jī)構(gòu)改革的成果亟需以立法形式鞏固。

（一）宏觀層面

里格斯行政生態(tài)學(xué)說認(rèn)為：“要了解一個(gè)國家的公共行政，不應(yīng)該僅僅局限于行政系統(tǒng)本身，而應(yīng)該跳出行政系統(tǒng)，從社會這個(gè)大系統(tǒng)來考察行政，亦即考察一國的行政與該國的社會環(huán)境的關(guān)系?！?國家在全面依法治國、完善法治體系、建設(shè)法治政府等宏觀層面，內(nèi)在地需要構(gòu)建國務(wù)院部門組織法體系。

其一，建構(gòu)國務(wù)院部門組織法體系是全面推進(jìn)依法治國的基本任務(wù)。國家頂層設(shè)計(jì)繪制了依法治國的宏偉藍(lán)圖，構(gòu)筑了全新的國家法治環(huán)境，法治環(huán)境會對國家各項(xiàng)事業(yè)的建設(shè)與發(fā)展產(chǎn)生重要的引領(lǐng)作用。黨的十八屆四中全會指出，全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，同時(shí)還提出完善行政組織法制的重要任務(wù)。全面推進(jìn)依法治國是健全國家組織法治的良好契機(jī)，按照健全組織法制的要求，要更加重視國家機(jī)構(gòu)及組織法的作用，加強(qiáng)國家機(jī)構(gòu)及組織法研究，完善國家機(jī)構(gòu)組織法，逐步實(shí)現(xiàn)國家機(jī)構(gòu)組織、職能的法定化。

其二，國務(wù)院部門組織法體系的構(gòu)建直接影響中國特色社會主義法治體系的完善。就其內(nèi)容而言，國務(wù)院部門組織法體系內(nèi)含著職能部門之間及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力配置關(guān)系，是國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)得以成立并行使權(quán)力的法律基礎(chǔ)。在整個(gè)國家法治體系中，國務(wù)院部門組織法體系居于重要地位。但由于立法上的供應(yīng)不足，使得這一重要區(qū)域的法治化進(jìn)程嚴(yán)重滯后，直接影響了中國整個(gè)法治體系的建設(shè)與完善。對于處于轉(zhuǎn)型和改革中的中國而言，法治體系的完善最起碼意味著政府職能轉(zhuǎn)變和行政體制改革 “于法有據(jù)”，而這兩項(xiàng)內(nèi)容都屬于國務(wù)院部門組織法范疇，其關(guān)于國務(wù)院職權(quán)、機(jī)構(gòu)和人員的規(guī)定直接關(guān)涉改革之成效。因此，國務(wù)院部門組織法體系的建構(gòu)對于中國特色社會主義法治體系的完善具有積極的促進(jìn)作用。

其三，建構(gòu)國務(wù)院部門組織法體系是建設(shè)法治政府的基本要求。黨的十八屆四中全會提出，各級政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開展工作，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。而建設(shè)法治政府，首要要求就是要依法履行政府職能。為此，黨的十八屆四中全會決定明確強(qiáng)調(diào)要 “完善行政組織和行政程序法律制度，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化。行政機(jī)關(guān)要堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為，勇于負(fù)責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng)，堅(jiān)決糾正不作為、亂作為，堅(jiān)決克服懶政、怠政，堅(jiān)決懲處失職、瀆職。行政機(jī)關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力，沒有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定。推行政府權(quán)力清單制度，堅(jiān)決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間。推進(jìn)各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度”，“根據(jù)不同層次政府的事權(quán)和職能，按照減少層次、整合隊(duì)伍、提高效率的原則，合理配置執(zhí)法力量”，等等。這些話語實(shí)質(zhì)上就是要求行政組織法治化，即實(shí)現(xiàn)行政組織職權(quán)、機(jī)構(gòu)和編制法定。基于此，作為行政組織法的重要組成部分，國務(wù)院部門組織法體系的建構(gòu)便具有戰(zhàn)略性意義。

（二）中觀層面

在某種意義上說，改革與立法工作是 “破”與“立”的關(guān)系，二者相輔相成，相互促進(jìn)。一方面，要不斷總結(jié)改革經(jīng)驗(yàn)，鞏固改革成果，把改革實(shí)踐證明行之有效的，及時(shí)上升為法律；另一方面，要發(fā)揮法治的規(guī)范引領(lǐng)作用，以法治的理性和權(quán)威性來保障改革的連續(xù)性、穩(wěn)定性。?制定 《國務(wù)院部門組織法》之根本目的在于鞏固機(jī)構(gòu)改革的已有成果，同時(shí)使政治體制改革走上法治軌道，使改革于法有據(jù)。因此，深化行政體制改革，鞏固改革成果，內(nèi)在地需要完善部門行政組織法體系。

其一，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革需要部門組織法的指導(dǎo)和規(guī)范。黨的十八屆四中全會明確提出，要 “實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要。實(shí)踐證明行之有效的，要及時(shí)上升為法律。實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。對不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時(shí)修改和廢止。”我國當(dāng)前正處于政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期，這一輪改革成功與否，關(guān)鍵就在于 《國務(wù)院部門組織法》的指導(dǎo)和規(guī)范。

其二，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革成果需要部門組織法的鞏固和保障。改革開放以來，我國分別于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年進(jìn)行了七次規(guī)模較大的政府機(jī)構(gòu)改革。每次改革都以精簡機(jī)構(gòu)、縮減人員和編制為目標(biāo)，但卻一再陷入 “精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的惡性循環(huán)。究其原因，就在于每次機(jī)構(gòu)改革都由全國人大或國務(wù)院發(fā)布的決定、通知所主導(dǎo)，而非依靠組織立法，這極大降低了組織規(guī)范的約束力。為此，鞏固改革成果，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)組織法定，內(nèi)在地需要建構(gòu)國務(wù)院部門組織法體系。

其三，構(gòu)建部門組織法體系是國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的基本任務(wù)。黨的十八屆二中全會和十二屆全國人大一次會議審議通過了 《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》 （以下簡稱 《方案》），要求各地區(qū)、各部門統(tǒng)一思想，精心組織，認(rèn)真抓好改革實(shí)施?！斗桨浮诽岢觯?“推進(jìn)國務(wù)院組織機(jī)構(gòu)、職能配置、運(yùn)行方式法治化”。2013年3月25日，國務(wù)院辦公廳就實(shí)施 《方案》任務(wù)分工和有關(guān)要求發(fā)出通知，明確 “推進(jìn)國務(wù)院組織機(jī)構(gòu)、職能配置、運(yùn)行方式法治化”工作由中央編辦會同法制辦負(fù)責(zé)，并提出2013年12底前推進(jìn)部門組織條例試點(diǎn)工作?？梢?，國務(wù)院部門組織法體系的建構(gòu)已然成為當(dāng)前國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的重要任務(wù)之一。

（三）微觀層面

目前，我國有關(guān)國務(wù)院部門組織的法律規(guī)范除《憲法》中有關(guān)國務(wù)院部門工作制度和權(quán)限的規(guī)定外，主要包括 《國務(wù)院組織法》和 《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置編制管理?xiàng)l例》。國務(wù)院組織立法嚴(yán)重不足，部門組織法更是欠缺。在依法治國的大背景下，實(shí)現(xiàn)組織法定，急需對這一現(xiàn)狀作出改變。

其一，《國務(wù)院組織法》急需修改。就權(quán)力行使而言，國務(wù)院及其所屬行政機(jī)構(gòu)可以說掌握著我國最高國家行政權(quán)力，其權(quán)力配置和運(yùn)行直接影響著人民自由和地方利益，且實(shí)質(zhì)上會對人民和地方政府行為產(chǎn)生引導(dǎo)和示范作用。正是基于此， 《憲法》第89條明確列舉了國務(wù)院行使的18項(xiàng)職權(quán)，以規(guī)范和約束國務(wù)院的權(quán)力邊界；但遺憾的是，對于這18項(xiàng)職權(quán)如何在國務(wù)院各部門之間進(jìn)行具體分配，《國務(wù)院組織法》并未明確，而只是對 《憲法》第89條規(guī)定的重申。這一立法現(xiàn)狀，使得國務(wù)院各部門的權(quán)力行使欠缺法律基礎(chǔ)，明顯有違職權(quán)法定原則。而且 《國務(wù)院組織法》將國務(wù)院的部門組織權(quán)授權(quán)給國務(wù)院，由其自己決定自身的部門組成，如此造成的弊端是，長期以來，我國對國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)的調(diào)整和規(guī)范主要依靠通知、決定和“三定規(guī)定”，而嚴(yán)重忽視組織立法，尤其是部門組織立法?！秶鴦?wù)院組織法》修改在所難免。

其二，《國務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》急需上升為法律?！秶鴦?wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》是國務(wù)院1997年為了規(guī)范國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置，加強(qiáng)編制管理，提高行政效率而制定的條例。該條例是國務(wù)院依據(jù) 《憲法》和 《國務(wù)院組織法》的規(guī)定，行使國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理權(quán)的一種表現(xiàn)形式，在當(dāng)時(shí)具有一定的合理性，但隨著組織法定原則的確定，重要的組織問題由法律規(guī)定已然成為法治國建設(shè)的一個(gè)基本標(biāo)志，其意味著國務(wù)院以及國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)的組織應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)范，而不能由國務(wù)院自己做自己的 “裁判”或 “法官”，為此，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)回歸其本職，積極行使組織立法權(quán)，將 《國務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》上升為 《中央行政機(jī)關(guān)設(shè)置基準(zhǔn)法》或 《員額法》等立法，以更好地規(guī)范國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置，控制國務(wù)院組織的規(guī)模。

其三，國務(wù)院所屬行政機(jī)構(gòu)的 “三定”規(guī)定急需上升為行政法規(guī)。“三定”規(guī)定，是對國務(wù)院所屬各部門主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的簡稱。其一般由中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室或各部門自己擬定，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，由國務(wù)院辦公廳以通知的形式發(fā)布。?其內(nèi)容涉及職能轉(zhuǎn)變、主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制等設(shè)置行政機(jī)關(guān)最為關(guān)鍵的問題，是各部門履行職責(zé)、劃分職權(quán)、明確內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和編制的直接依據(jù)，且實(shí)際上扮演著部門組織單行法的角色和功能。但遺憾的是，“三定”規(guī)定并非行政法規(guī)或規(guī)章，只是國務(wù)院出臺的規(guī)范性文件，不具有法的規(guī)范性和約束力，從而直接制約了其“三定”功能的發(fā)揮。從現(xiàn)行國務(wù)院部門的組成來看，普遍存在超編和越權(quán)組織行為。例如，根據(jù)《國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，國家衛(wèi)生計(jì)生委設(shè)主任1名、副主任5名，然而，實(shí)際上其現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)中，副主任7名，超編2名；國家新聞出版廣電總局有9名副局長，超編3名；發(fā)改委的現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)中，有10名副主任，超編6名；教育部有7名副部長、1名部長助理，超編4名，等等。再如，1982年 《國務(wù)院組織法》第9條規(guī)定：“各部設(shè)部長1人，副部長2至4人。各委員會設(shè)主任1人，副主任2至4人，委員5至10人”。按照 “法無明文規(guī)定即禁止”的原則，即便是 “三定”規(guī)定也不得設(shè)置部長、副部長以外的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。然而，現(xiàn)實(shí)中， “三定”規(guī)定增設(shè)了大量法律規(guī)定以外的職務(wù)。以2013年新組建的部門 “三定”規(guī)定為例，《國家鐵路局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》增設(shè)總工程師、安全總監(jiān)各1名； 《教育部主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》 （2008年）增設(shè)總督學(xué) （副部級）1名、國家語言文字工作委員會主任 （副部級）1名、部長助理2名，現(xiàn)行教育部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)中，還設(shè)有部長助理1名；發(fā)改委設(shè)置秘書長1名、副秘書長4名，等等。這一現(xiàn)象表明，即便 “三定”規(guī)定抓住了部門組織法的三個(gè)關(guān)鍵要素，但欠缺立法的形式和規(guī)范，“三定”規(guī)定也只能是 “心有余而力不足”。因此，將 “三定”規(guī)定上升為行政組織立法不僅必要而且極為迫切。

三、國務(wù)院部門組織法體系的可能方案

在修改 《國務(wù)院組織法》的基礎(chǔ)上，可從基本目標(biāo)、總體原則和體系框架三個(gè)方面來闡明未來國務(wù)院部門組織法體系的可能方案。

（一）基本目標(biāo)

《國務(wù)院部門組織法》的主要功能是實(shí)現(xiàn) “定職責(zé)、定機(jī)構(gòu)、定編制”的 “三定”原則。而最終目的是要通過制定 《國務(wù)院部門組織法》與各部門組織條例完善國家行政組織法體系，服務(wù)于國家行政體制改革的戰(zhàn)略大局。圍繞這一核心目的，國務(wù)院部門組織法體系建構(gòu)中的制度設(shè)計(jì)，要注重以下實(shí)效功能的實(shí)現(xiàn)：

其一，合理設(shè)定行政權(quán)。其表現(xiàn)有三：一是合理創(chuàng)設(shè)行政權(quán)。《憲法》首先對國務(wù)院的職權(quán)進(jìn)行規(guī)定，需要 《國務(wù)院部門組織法》進(jìn)一步細(xì)化和具體化。包括對憲法規(guī)定的職權(quán)作出統(tǒng)一明確的規(guī)定，也可以根據(jù)國家和社會的發(fā)展，創(chuàng)設(shè)新的職權(quán)或?qū)椃ㄒ?guī)定作出新的解釋。二是合理分配行政權(quán)。國務(wù)院部門組織之間權(quán)力的橫向配置處于無法可依的狀態(tài)，《國務(wù)院部門組織法》須在國務(wù)院部門 “三定”規(guī)定的基礎(chǔ)上增進(jìn)權(quán)力配置的合法性與確定性。三是合理調(diào)整行政權(quán)?！秶鴦?wù)院部門組織法》應(yīng)根據(jù)社會發(fā)展的需要、政府職能的轉(zhuǎn)變，適時(shí)對國務(wù)院部門組織的權(quán)力進(jìn)行調(diào)整。?所謂 “調(diào)整”，既包括賦予國務(wù)院部門新的權(quán)力，也包括取消原有的權(quán)力，還包括對國務(wù)院職權(quán)的重新分配。

其二，規(guī)范國務(wù)院部門組織的設(shè)置。其具體包括：首先，明確國務(wù)院部門的組織結(jié)構(gòu)。國務(wù)院作為我國最高國家行政機(jī)關(guān)，由不同性質(zhì)、不同類型、不同層級的職能部門構(gòu)成，職能部門自身又設(shè)有不同的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)?！秶鴦?wù)院部門組織法》應(yīng)實(shí)現(xiàn)部門組織的合理架構(gòu)。其次，明確國務(wù)院部門、機(jī)構(gòu)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。機(jī)構(gòu)膨脹的主要原因是新組織的隨意設(shè)立， 《國務(wù)院部門組織法》應(yīng)在進(jìn)一步明確中央行政機(jī)關(guān)及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置的原則、標(biāo)準(zhǔn)。再次，明確國務(wù)院部門、機(jī)構(gòu)的設(shè)置程序。組織的層次不同、性質(zhì)不同，其設(shè)置程序也存在差別?！秶鴦?wù)院部門組織法》應(yīng)對國務(wù)院組成部門、直屬機(jī)構(gòu)和議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)置程序作出規(guī)定。

其三，控制國務(wù)院的組織規(guī)模。由于現(xiàn)代行政事務(wù)紛繁復(fù)雜，而行政組織又缺乏內(nèi)在的自我約束機(jī)制，因此，在整體規(guī)模上，行政組織有自我膨脹的趨勢。從邏輯上而言，國家組織存在的必要性表現(xiàn)為執(zhí)行特定公共任務(wù)的需要，因此，組織與權(quán)限之間的相互關(guān)系表現(xiàn)為法律上的必要關(guān)聯(lián)性，沒有實(shí)質(zhì)性任務(wù)的組織必須撤銷。?從這個(gè)層面而言，國務(wù)院部門組織立法應(yīng)實(shí)現(xiàn)組織的規(guī)?？刂?，具體體現(xiàn)在兩方面：一方面，控制國務(wù)院各部門的職權(quán)、機(jī)構(gòu)和人員編制，在此基礎(chǔ)上，通過專門立法規(guī)定新組織設(shè)立的基準(zhǔn)、原則和員額總額，杜絕機(jī)構(gòu)和人員增加的隨意性和任意性；另一方面， 《國務(wù)院部門組織法》應(yīng)設(shè)有責(zé)任條款，違法行使職權(quán)、違法設(shè)立機(jī)構(gòu)和編制，都將導(dǎo)致被撤銷和被追訴的法律后果。

其四，協(xié)調(diào)與修復(fù)公法秩序。理想狀態(tài)上，各行政機(jī)關(guān)的權(quán)限應(yīng)當(dāng)互不交叉，各行政機(jī)關(guān)的權(quán)限總和等于整個(gè)行政權(quán)。所以，行政機(jī)關(guān)之間不存在權(quán)限沖突和糾紛，行政管理領(lǐng)域也沒有法律空白和漏洞。然而，現(xiàn)實(shí)中，成文法的局限性和社會關(guān)系的復(fù)雜性，決定了行政立法客觀上不可能達(dá)到這一理想狀態(tài)。所以，在行政實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)限糾紛在所難免。?在我國，行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)限紛爭一般定位于行政內(nèi)部事務(wù)——不屬于法律上的爭訟——適用行政內(nèi)部程序來處理，即一般由共同上級行政機(jī)關(guān)解決。但其他大陸法系國家或地區(qū)，例如日本、西班牙、德國、中國澳門等，則更多地引入司法程序。而實(shí)現(xiàn)這一司法裁決的基礎(chǔ)是，行政機(jī)關(guān)之間的職責(zé)權(quán)限存在基本的法律基礎(chǔ)，否則司法裁判不僅無法可依，且會直接侵犯行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)。因此，國務(wù)院部門組織法體系的構(gòu)建，不僅肩負(fù)著行政職權(quán)在行政組織之間的合理配置之責(zé)，亦要通過行政訴訟確保這一配置的穩(wěn)定性和確定性。

（二）總體原則

“定機(jī)構(gòu)、定職責(zé)、定編制”的 “三定” 原則是我國行政組織建設(shè)步入法制化階段的重要標(biāo)志。而實(shí)現(xiàn) “機(jī)構(gòu)法定、職責(zé)法定、編制法定”的組織法定原則，則是我國行政組織法治的重要進(jìn)步。因此，組織法定是行政組織法的基本原則，也是 《國務(wù)院部門組織法》立法的核心理念，其主要包括：

第一，機(jī)構(gòu)法定，即除非有明確的法律依據(jù)，否則不能隨意設(shè)置國務(wù)院的職能部門及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)?？v觀我國行政機(jī)構(gòu)改革歷程，基于革命政權(quán)和機(jī)構(gòu)改革需要，組織多先于組織法而大量設(shè)置。這種做法是基于特定歷史需要的一種便宜安排，有一定的合理性。但在國家機(jī)構(gòu)趨于穩(wěn)定，法治提上日程之際，組織建設(shè)應(yīng)當(dāng)步入正軌，即實(shí)現(xiàn)組織法定——由 《憲法》第2條第1款確立并經(jīng)其他規(guī)定具體化的民主原則是國家合法性證明的原則，也是國家組織原則。從 《憲法》第2條 “中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”的人民主權(quán)這一核心立場出發(fā)，憲法本身確立了在所有國家權(quán)力領(lǐng)域中貫徹落實(shí)民主權(quán)的組織法基本條件，其核心是國家權(quán)力的行使必須受人民主權(quán)的約束。?這一主權(quán)不僅表現(xiàn)為公民所享有的基本權(quán)利和自由，同時(shí)也表現(xiàn)在公共行政領(lǐng)域中對組織活動的參與——人民有權(quán)創(chuàng)制和選擇基本的行政組織形式，有權(quán)根據(jù)自身的需要設(shè)定行政權(quán)，也有權(quán)決定設(shè)置哪些行政機(jī)關(guān)；非經(jīng)人民同意行政機(jī)關(guān)不得自行設(shè)置，非經(jīng)人民授權(quán)行政機(jī)關(guān)不得自行享有職權(quán)。?這意味著只有依法設(shè)置的部門組織才具有合法身份，才有權(quán)履行行政任務(wù)、對外實(shí)施公共管理。而國務(wù)院職能部門和國務(wù)院職能部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)所具有的不同性質(zhì)和地位，決定了組織法定的不同內(nèi)涵。

第二，職權(quán)法定，即國務(wù)院職能部門及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的權(quán)力來源于法律，僅僅只有法律才有權(quán)力；無法律則無權(quán)力。其要義有三：首先，國務(wù)院部門及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職權(quán)必須依法取得，沒有法律依據(jù)，行政職權(quán)就沒有其存在的合法性和合理性，也失去了對抗其他組織或者個(gè)人的強(qiáng)制力和優(yōu)先性。其次，國務(wù)院部門及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職能必須明確。立法如未能明確劃分國務(wù)院職能部門、職能部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的行政職權(quán)，那么，職權(quán)的交叉、推諉、缺位、越位則不可避免，職權(quán)法定也就沒有任何意義。再次，國務(wù)院部門及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)享有的職權(quán)必須依法行使。擁有法定職權(quán)的國務(wù)院部門或機(jī)構(gòu)，必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定的職權(quán)范圍行使；超出法律授權(quán)范圍的權(quán)力行為，是一種違法行為?！秶鴦?wù)院部門組織法》不僅要根據(jù)國務(wù)院職能部門的性質(zhì)和地位對 《憲法》和 《國務(wù)院組織法》規(guī)定的18項(xiàng)職權(quán)進(jìn)行明確分配，具體確定各部門所應(yīng)當(dāng)履行的職權(quán)和權(quán)限；而且應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)國務(wù)院部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間的職權(quán)配置，進(jìn)一步細(xì)化國務(wù)院職能部門享有的職權(quán)，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)與職權(quán)一一對應(yīng)。

第三，程序法定，即 《國務(wù)院部門組織法》應(yīng)當(dāng)明確國務(wù)院部門及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)立、變更、撤銷的程序，非經(jīng)法定程序不得變動。由于法律本身具有滯后性，因此，法律所規(guī)定的內(nèi)容以及法律本身不可能一成不變，立法隨著社會形勢的變更而修正是法律完善之需求，也是社會發(fā)展之需求。但這種修正并非隨意為之，必須遵循法定程序?；诖耍秶鴦?wù)院部門組織法》應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定國務(wù)院部門及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置、變更、撤銷的法定程序，明確主體和要求；如未達(dá)到設(shè)置或變動的要求，非由法定主體提出，非經(jīng)法律定程序進(jìn)行，則不得設(shè)立和變動。當(dāng)然，這是對程序的一般規(guī)定。有原則就有例外，有一般也有特殊情況，在緊急狀態(tài)或應(yīng)急形勢下，國務(wù)院基于管理需要，部門的設(shè)置和變更可便宜行事，但緊急狀態(tài)或應(yīng)急形勢消除后，應(yīng)當(dāng)按照法定程序向權(quán)力部門進(jìn)行備案。

第四，責(zé)任法定，即 《國務(wù)院組織法》應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定違法變動各部門職責(zé)、機(jī)構(gòu)和人員編制的責(zé)任。責(zé)任是法律實(shí)施的保障，立法如果只有授權(quán)而疏于規(guī)制與監(jiān)督，那么再完美的組織結(jié)構(gòu)和程序也難逃權(quán)力的 “陰影”。所以，要確保國務(wù)院部門按照法律規(guī)定設(shè)置、依據(jù)法律規(guī)定行使職權(quán)、符合法律規(guī)定的人員編制，就必然需要對其組織行為設(shè)置法定責(zé)任，違法必然要擔(dān)責(zé)。

第五，組織效率。行政組織以效率、效能的發(fā)揮為目標(biāo)，故行政組織的設(shè)置和調(diào)整均應(yīng)符合行政效率原則，否則行政組織必趨于腐化、僵化而無存在之必要，此為現(xiàn)代行政組織之立法趨勢。?組織效率的要求有二：一是行政組織的精簡化。機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事必然導(dǎo)致效率低下，故為保障行政組織的精干，世界各國、各地區(qū)都對行政組織的機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行了限制，例如，我國臺灣地區(qū)制定了“中央政府機(jī)關(guān)總員額法”，對 “中央政府機(jī)關(guān)”的人數(shù)限制最高限額，任何人不得突破；美國、德國等國家則通過控制預(yù)算的方式來間接達(dá)到控制行政組織規(guī)模的目的。二是行政組織的體系化，即按照一定的標(biāo)準(zhǔn)來組織行政機(jī)構(gòu)，確保行政組織的統(tǒng)一性、整體性、系統(tǒng)性和有序性。?基于此，《國務(wù)院部門組織法》首先應(yīng)當(dāng)明確部門組織的人員總額，任何人都不得突破；再根據(jù)部門組織規(guī)律和層次合理分配人員，實(shí)現(xiàn)各層次和各類型人員協(xié)調(diào)、有序。

（三）體系框架

《國務(wù)院部門組織法》的內(nèi)容和形式，主要涉及載體模式、表現(xiàn)形式、體系層次等內(nèi)容：

其一，載體模式——體系式。載體模式是指以何種形式承載部門組織法的具體內(nèi)容。除憲法規(guī)定以外，目前世界上通行的模式有兩種，即法典式和體系式。其中，法典式即國家制定單一、統(tǒng)一的部門組織法典，來設(shè)定部門組織制度、規(guī)范部門組織行為。這一模式便于對部門組織的統(tǒng)一設(shè)計(jì)，有利于國務(wù)院部門組織的整齊劃一。但國務(wù)院職能部門多，且性質(zhì)不同、職責(zé)也相差較大，很難用一部法律全面規(guī)定，極少有國家完全采用。體系式即國家制定多個(gè)組織法律文件，這些立法按照一定的邏輯組成一個(gè)法律體系，這一形式較為靈活，為世界大多數(shù)國家所普遍采用。?建國初期，國務(wù)院部門組織法制實(shí)踐即采用了體系式的立法模式。我國現(xiàn)階段部門組織法也是以專門組織立法結(jié)合部門 “三定”規(guī)定的體系式立法為載體模式。因此，綜合法治實(shí)踐與立法經(jīng)驗(yàn)，我國宜建立一套以 《國務(wù)院部門組織法》為內(nèi)核，各部門組織法或組織條例為基本單元的部門組織法體系。

其二，組織權(quán)劃分。根據(jù) 《中華人民共和國立法法》的規(guī)定，部門組織法應(yīng)當(dāng)包含法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章。這實(shí)際上涉及全國人大和國務(wù)院之間如何劃分部門組織權(quán)的問題。首先，全國人大享有獨(dú)立的組織權(quán)，這是毋庸置疑的。問題的關(guān)鍵是，國務(wù)院在哪些領(lǐng)域和事項(xiàng)上需要以國家立法為依據(jù)，而不得獨(dú)立從事組織行為。對這一問題的回答，其實(shí)就是明確組織法定原則中 “組織”的界限，或者說法律保留原則中到底哪些組織事項(xiàng)需要法律依據(jù)。當(dāng)然，回答這一問題需明確一個(gè)前提，那就是無論組織法定還是法律保留，雖然都適用于組織權(quán)領(lǐng)域，但二者僅僅是一種原則，而不能過于具體化，否則就陷入了制度泥潭，沒有任何實(shí)質(zhì)意味了。在這種情況下，唯有借助特定的標(biāo)準(zhǔn)針對具體情況進(jìn)行區(qū)分。對此，德國沃爾夫教授認(rèn)為，一種有效的方法是抓大放小，即對于憲法所確定的行政組織——例如，我國的國務(wù)院及其各部委由全國人大及其常務(wù)委員會通過制定法律的形式規(guī)定；至于各部委以下的層次，則實(shí)行新組織保留，即成立或組建新的行政單位應(yīng)當(dāng)有法律的授權(quán)和依據(jù)，這是法律保留的底線。?也就是說，憲法、法律沒有規(guī)定的組織事項(xiàng)，國務(wù)院有權(quán)自行決定，制定組織條例。例如，《德意志聯(lián)邦共和國基本法》第 86條就將組織權(quán)籠統(tǒng)地授予聯(lián)邦行政系統(tǒng)，除非 “法律另有規(guī)定”；我國 《國務(wù)院組織法》第11條亦將“直屬機(jī)構(gòu)”和 “辦事機(jī)構(gòu)”的設(shè)立權(quán)授予國務(wù)院。

其三，體系層級?！秶鴦?wù)院部門組織法》應(yīng)當(dāng)是一個(gè) “總—分”的體系。其中，“總”是指根據(jù)《憲法》和 《國務(wù)院組織法》制定 《國務(wù)院部門組織法》，主要涉及立法依據(jù)、立法目的、部門組織的設(shè)置原則、部門的分類及性質(zhì)、部門的組織與職權(quán)、 人員編制、 工作制度、 責(zé)任條款等內(nèi)容?！胺帧笔侵父鶕?jù) “三定”原則的要求制定與之相對應(yīng)的部門組織單行法。具體而言，我國國務(wù)院部門組織法體系應(yīng)當(dāng)包含四個(gè)層次：第一個(gè)層次，全國人大根據(jù) 《憲法》和 《國務(wù)院組織法》制定 《國務(wù)院部門組織法》，概括性規(guī)定各職能部門的職權(quán)、機(jī)構(gòu)和人員等內(nèi)容；第二個(gè)層次是全國人大根據(jù)《國務(wù)院組織法》和 《國務(wù)院部門組織法》，制定各部委組織法，分別規(guī)定國務(wù)院各部、各委員會的設(shè)置、職權(quán)、機(jī)構(gòu)和編制等內(nèi)容；第三個(gè)層次，國務(wù)院依據(jù) 《憲法》、 《國務(wù)院組織法》和 《國務(wù)院部門組織法》的授權(quán)，制定直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)等其他部門的組織條例，具體細(xì)化各職能部門的職責(zé)、機(jī)構(gòu)和人員；第四個(gè)層次，國務(wù)院各部門依據(jù)組織法和組織條例出臺實(shí)施辦法或規(guī)定，這一層次的辦法或規(guī)定，可作為 “三定”規(guī)定存在的直接依據(jù)，即國務(wù)院各部門為實(shí)施這一辦法或規(guī)定而對內(nèi)發(fā)布的解釋性或?qū)嵤┬缘奈募?/p>

（四）核心內(nèi)容

國務(wù)院部門組織體系法治化是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要多層級立法協(xié)同治理。其中，《憲法》、 《國務(wù)院組織法》對國務(wù)院部門組織法治僅作原則性規(guī)定，修改難度不大；國務(wù)院各部門組織法的創(chuàng)制以部門權(quán)力清單、 “三定”規(guī)定等制度為基礎(chǔ)上，對本部門的機(jī)構(gòu)性質(zhì)、職責(zé)權(quán)限、隸屬關(guān)系、基本工作制度、編制管理制度、法律責(zé)任等事項(xiàng)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，創(chuàng)制難度也不大。而 《國務(wù)院部門組織法》的創(chuàng)制則須進(jìn)行系統(tǒng)論證、全面統(tǒng)籌。

1.《國務(wù)院部門組織法》的制定

《國務(wù)院部門組織法》是對 《國務(wù)院組織法》所無法囊括的具有共性的部門組織問題的統(tǒng)一規(guī)定，其核心是規(guī)范國務(wù)院部門的設(shè)置、職權(quán)、機(jī)構(gòu)和編制等基本問題，直接構(gòu)成部門組織法或條例群的立法依據(jù)。因此，在整個(gè)國務(wù)院組織法體系中，《國務(wù)院組織法》居于基本法地位，《國務(wù)院部門組織法》相當(dāng)于總則或者通則， 《國務(wù)院部門組織法》或條例群則具有分則的性質(zhì)。

其一，組織法定原則的確定。組織法定原則是行政組織法的基本原則，其首先意味著國務(wù)院的部門組織要依法設(shè)置，即每一個(gè)部門都應(yīng)當(dāng)有與之相對應(yīng)的部門組織單行法。因此，《國務(wù)院部門組織法》在總則部分，除規(guī)定 “國務(wù)院部門的機(jī)構(gòu)、職權(quán)、編制管理應(yīng)當(dāng)適應(yīng)國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的需要，遵循精簡、統(tǒng)一、高效的原則”之外，還應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定：國務(wù)院部門要依法設(shè)置，國務(wù)院各部門的職權(quán)、機(jī)構(gòu)和編制等具體組織事項(xiàng)由各部門組織法規(guī)定。這是制定國務(wù)院部門組織法或條例的直接依據(jù)。

其二，國務(wù)院組成部門的確定。與1954年《國務(wù)院組織法》相比，1982年 《國務(wù)院組織法》不再明確列出國務(wù)院的組成部門。從實(shí)踐角度而言，這一立法模式便于國務(wù)院根據(jù)機(jī)構(gòu)改革結(jié)果隨時(shí)調(diào)整其組成機(jī)構(gòu)，避免法律修改程序上的麻煩。但在強(qiáng)調(diào)法治的時(shí)代，通過法律來規(guī)范部門的組成和變更本身所看重的就是法律的程序控制功能。?因此，無論是 《國務(wù)院組織法》還是 《國務(wù)院部門組織法》都應(yīng)當(dāng)一一列出國務(wù)院的組成部門，從而減少國務(wù)院基本組成部門變動的隨意性和頻繁性。

其三，國務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)置問題。其具體包括：（1）機(jī)構(gòu)設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。國務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)直接決定了國務(wù)院機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和地位，而國務(wù)院機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和地位又直接涉及 《國務(wù)院部門組織法》的制定主體，也就是國務(wù)院部門組織權(quán)的分配問題，即應(yīng)該制定為法律還是法規(guī)，或者說哪些部門可以授權(quán)國務(wù)院制定法規(guī)。因此，《國務(wù)院部門組織法》應(yīng)當(dāng)明確按照什么樣的標(biāo)準(zhǔn)來設(shè)置機(jī)構(gòu)。（2）機(jī)構(gòu)種類與隸屬關(guān)系。在確定機(jī)構(gòu)設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)之后，《國務(wù)院部門組織法》應(yīng)當(dāng)明確國務(wù)院設(shè)置哪些機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、地位及相互間的關(guān)系等問題。（3）國務(wù)院機(jī)構(gòu)的設(shè)立、撤銷與合并。包括需要設(shè)立、撤銷與合并國務(wù)院部門的條件，有權(quán)設(shè)立、撤銷與合并國務(wù)院部門的主體，設(shè)立、撤銷與合并國務(wù)院部門的程序等。（4）部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)立和變更：包括需要設(shè)立、撤銷與合并國務(wù)院部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的條件，有權(quán)設(shè)立、撤銷與合并國務(wù)院部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的主體，設(shè)立、撤銷與合并國務(wù)院部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的程序等。

其四，職權(quán)配置問題。國務(wù)院部門的職權(quán)配置主要是對 《憲法》和 《國務(wù)院組織法》規(guī)定的國務(wù)院所享有的18項(xiàng)職權(quán)的具體分配。這一問題具體包括：權(quán)力來源：國務(wù)院部門的職權(quán)應(yīng)由法律直接授予，尚未指定法律的，可由行政法規(guī)授予；職權(quán)、責(zé)任的固定與公開：國務(wù)院部門及地方各級政府部門應(yīng)對法律法規(guī)規(guī)定的職權(quán)進(jìn)行梳理并公布權(quán)力清單，積極推進(jìn)責(zé)任清單；國務(wù)院部門職權(quán)、責(zé)任的調(diào)整：全國人大、全國人大常委會、國務(wù)院、對國務(wù)院部門職權(quán)、責(zé)任調(diào)整的權(quán)限及程序等；國務(wù)院部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職權(quán)的調(diào)整：國務(wù)院、國務(wù)院部門對本部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職權(quán)調(diào)整的權(quán)限、程序等。

其五，人員編制問題。無論是1949年 《中央人民政府組織法》，還是1954年 《國務(wù)院組織法》，抑或是1982年 《國務(wù)院組織法》，都未涉及完整的人員編制問題，只涉及部分領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，這是導(dǎo)致人員膨脹的一個(gè)關(guān)鍵因素。為此， 《國務(wù)院部門組織法》不僅應(yīng)當(dāng)確定國務(wù)院部門的工作人員總額，還應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定這一總額的分配、管理、變更等事項(xiàng)。具體包括：（1）人數(shù)總額和分配標(biāo)準(zhǔn)?！秶鴦?wù)院部門組織法》應(yīng)當(dāng)確定一個(gè)國務(wù)院工作人員人數(shù)總額和分配標(biāo)準(zhǔn)，然后由部門組織法進(jìn)行具體分配。（2）編制管理的基本原則。國務(wù)院各部門的編制依據(jù)職能配置和職位分類，按照精簡的原則確定。國務(wù)院部門編制總量應(yīng)保持穩(wěn)定，但為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要，可適時(shí)調(diào)整國務(wù)院部門編制，但必須嚴(yán)格遵守相關(guān)程序。（3）國務(wù)院各部門編制的配比。包括國務(wù)院部門及部門各級內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，機(jī)構(gòu)人員定額和人員結(jié)構(gòu)比例。（4）編制的調(diào)整。增加編制的申請、審核、批準(zhǔn)、備案程序，核減編制的決定主體、核減程序等；變更編制配比的申請、審核、批準(zhǔn)、備案程序等。

其六，法律責(zé)任條款。法律之所以具有很強(qiáng)的規(guī)范力和約束力，就在于違法要擔(dān)責(zé)。所以，責(zé)任是保障法律有效實(shí)施的一個(gè)利器。我國現(xiàn)行部門副職普遍超編，一個(gè)很重要的原因就是現(xiàn)行規(guī)定只有授權(quán)而無責(zé)任。為此，為保障部門組織法中法律責(zé)任的統(tǒng)一，《國務(wù)院部門組織法》應(yīng)當(dāng)明確違法組織、違法設(shè)置機(jī)構(gòu)、違法履行職責(zé)和超編等問題的法律責(zé)任。

2.部門組織單行法的制定

部門組織單行法的制定所涉及的一個(gè)重要問題就是這些部門組織法群究竟應(yīng)當(dāng)制定為法律還是條例。有學(xué)者認(rèn)為 “考慮到行政機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中的地位和對行政機(jī)構(gòu)的約束作用，以制定法律為好”。?但從我國現(xiàn)行組織立法的規(guī)定以及國務(wù)院部門組織概況而言，讓人大收歸所有部門的組織立法權(quán)，并不合時(shí)宜，也不切實(shí)際。畢竟，一直以來國務(wù)院都將部門組織權(quán)視為其內(nèi)部事務(wù)，而且 《憲法》、 《國務(wù)院組織法》也在一定程度上肯定了國務(wù)院的部門組織權(quán)。所以，由誰來制定部門組織法單行法，應(yīng)當(dāng)結(jié)合國務(wù)院部門的地位和性質(zhì)作出區(qū)分。結(jié)合上文所言，這一區(qū)分可分為兩個(gè)層面：對于國務(wù)院組成部門的組織問題，例如各部、各委員會，應(yīng)當(dāng)由全國人大及其常務(wù)委員會制定 《×××組織法》。因?yàn)?，在國?wù)院眾多行政機(jī)構(gòu)中，國務(wù)院組成部門可以說地位最為重要。根據(jù) 《國務(wù)院組織法》第8條的規(guī)定，“國務(wù)院各部、各委員會的設(shè)立、撤銷或者合并，經(jīng)總理提出，由全國人民代表大會決定；在全國人民代表大會閉會期間，由全國人民代表大會常務(wù)委員會決定?！笨梢?，國務(wù)院各部、各委員會的設(shè)置權(quán)屬于全國人大及其常務(wù)委員會，而非國務(wù)院自身所能決定。對于組成部門以外的其他國務(wù)院部門的組織問題，例如直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)等等，宜授權(quán)國務(wù)院制定 《×××組織條例》。事實(shí)上，我國現(xiàn)行 《國務(wù)院組織法》就將直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)的組織權(quán)授權(quán)給國務(wù)院。而且，從 《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》所規(guī)定的國務(wù)院機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和地位而言，直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)等國務(wù)院組成部門以外的其他行政機(jī)構(gòu)所行使的職權(quán)更多地來源于國務(wù)院的某方面授權(quán)，并非國務(wù)院基本行政管理職能，也并非不可替代。所以，對于這些行政機(jī)構(gòu)的組織問題，完全可以授權(quán)國務(wù)院根據(jù) 《國務(wù)院組織法》和 《國務(wù)院部門組織法》制定行政法規(guī)。就此而言，國務(wù)院部門組織單行法應(yīng)當(dāng)包括部門組織法群和部門組織法條例群兩個(gè)部分。這兩個(gè)部分雖然立法主體不同，但基于權(quán)力清單制度和部門“三定”規(guī)定的鋪墊，其內(nèi)容和結(jié)構(gòu)具有內(nèi)在的一致性，即除一般立法所包含的制定依據(jù)、制定目的、附則之外，還應(yīng)當(dāng)包括部門性質(zhì)、部門縱向組織關(guān)系、部門職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制、責(zé)任條款、其他事項(xiàng)等關(guān)鍵內(nèi)容。

其一，部門性質(zhì)，即對該部門與國務(wù)院之間關(guān)系，以及該部門基本職責(zé)的一個(gè)總體定位。例如，我國建國初期制定的 《國務(wù)院專家局組織簡則》（1956年）第1條規(guī)定：“國務(wù)院專家局在國務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)督促、檢查各部門對于專家和其他高級知識分子的政策、法令的貫徹執(zhí)行；負(fù)責(zé)解決需要統(tǒng)一處理的有關(guān)專家和其他高級知識分子的問題，以便充分發(fā)揮他們的力量，適應(yīng)國家建設(shè)急速發(fā)展的需要?！爆F(xiàn)行部門組織法的制定，可參照這一簡則對該部門進(jìn)行一個(gè)總體定位，以彌補(bǔ)職責(zé)條款無法窮盡列舉之不足，同時(shí)也為人大和國務(wù)院在特殊情形下或者具體應(yīng)用中作出解釋奠定基礎(chǔ)。

其二，部門縱向組織關(guān)系，主要是該部門與相對應(yīng)的地方政府部門之間的關(guān)系。對于這一問題，我國現(xiàn)行立法極少涉及，只有 《地方各級人大和地方各級人民政府組織法》以及相關(guān)的單行法有所規(guī)定，但并不明確?！兜胤礁骷壢舜蠛偷胤礁骷壢嗣裾M織法》第64條規(guī)定，地方各級人民政府根據(jù)工作需要和精干的原則，設(shè)立必要的工作部門；省級人民政府的廳、局、委員會等工作部門的設(shè)立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)，并報(bào)本級人民代表大會常務(wù)委員會備案；第66條規(guī)定，省級人民政府的各工作部門受人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受國務(wù)院主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)。從這些規(guī)定來看，國務(wù)院部門與地方政府部門之間只是一種業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，具體如何指導(dǎo)或者如何領(lǐng)導(dǎo)則需參照相關(guān)法律或者行政法規(guī)的規(guī)定，地方組織法并未明確。但即便是相關(guān)法律或者行政法規(guī)，也未必對這一問題有所明確。例如，《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》雖然規(guī)定了公安部和地方公安機(jī)關(guān)的組織領(lǐng)導(dǎo)問題，但對于公安部與公安廳、公安局等之間的關(guān)系則沒有規(guī)定。而且關(guān)于國務(wù)院部門和地方政府在地方政府部門的領(lǐng)導(dǎo)或者指導(dǎo)中如何分工的問題，現(xiàn)行立法都未有規(guī)定。顯然，部門縱向組織關(guān)系在我國幾乎處于空白。但這一問題卻是中國縱向政權(quán)組織法治體系甚至整個(gè)中國組織法治所不可避免且必須予以規(guī)范的，其直接涉及我國中央與地方關(guān)系問題。

其三，部門職責(zé)，即該部門執(zhí)行的任務(wù)。在部門 “三定”規(guī)定的基礎(chǔ)上，對部門職責(zé)進(jìn)行細(xì)化并非難事，真正的難題在于如何在部門組織法中解決現(xiàn)行部門職權(quán)交叉的問題，這不僅需要認(rèn)真考究“三定”規(guī)定有關(guān)職責(zé)的規(guī)定，更需要與現(xiàn)行單行法中的有關(guān)該部門的規(guī)定進(jìn)行一次全面的對接疏理，務(wù)求一項(xiàng)職權(quán)只有一個(gè)部門行使。?

其四，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，即該部門設(shè)置哪些內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、這些機(jī)構(gòu)分別掌管哪些職權(quán)，以及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)變更、撤銷的條件、程序等等。

其五，人員編制，即該部門的行政編制總數(shù)，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)設(shè)置和數(shù)量，行政編制增加、減少的條件及程序等等。

其六，責(zé)任條款，即該部門涉及違法行使職權(quán)、設(shè)置機(jī)構(gòu)、變動編制等問題時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，以及誰來承擔(dān)，如何承擔(dān)等問題。

其七，其他事項(xiàng)，主要是本部門負(fù)責(zé)的其他工作、與關(guān)聯(lián)部門的職責(zé)分工等內(nèi)容。

結(jié)語

歷史經(jīng)驗(yàn)表明，行政權(quán)具有天然的擴(kuò)張性。我國歷次機(jī)構(gòu)改革都未能跳出 “精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈，其核心原因在于改革過度重視效率，慣常于政治手段的運(yùn)用，忽視規(guī)范建設(shè)。建構(gòu)國務(wù)院部門組織法體系，意在跳出政治改革的循環(huán)邏輯，用 “法治話語”引領(lǐng)行政體制改革。在修改 《國務(wù)院組織法》等相關(guān)立法的基礎(chǔ)上，建構(gòu)以 《國務(wù)院部門組織法》為內(nèi)核，以各部門組織法或組織條例為基本單元的國務(wù)院部門組織法治體系，將長期為改革服務(wù)的部門組織規(guī)范重新拉回法治軌道，實(shí)現(xiàn)部門組織、職權(quán)、機(jī)構(gòu)和編制法定，不僅有利于穩(wěn)定國務(wù)院的組織結(jié)構(gòu)，提高行政效率，亦有助于優(yōu)化我國的整個(gè)依憲治國結(jié)構(gòu)。

注釋：

① 陳章干：《制定政府工作部門組織法芻議》，《廈門大學(xué)學(xué)報(bào)》 （哲學(xué)社會科學(xué)版）1989年第1期。

②⑤??? 應(yīng)松年：《完善行政組織法制探索》，《中國法學(xué)》2013年第2期。

③ “三定方案”規(guī)定是中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室（簡稱中央編辦）為深化行政管理體制改革而對國務(wù)院所屬各部門的主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制等所作規(guī)定的簡稱。自1998年國務(wù)院辦公廳印發(fā)的第一個(gè)三定規(guī)定即《國務(wù)院發(fā)展研究中心職能配置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》 （國辦發(fā) [1998]133號）以來，國務(wù)院所屬主要行政機(jī)構(gòu)均制定了 “三定規(guī)定”，作為其行使職能的重要依據(jù)。其內(nèi)容包括六部分：一是職責(zé)調(diào)整，即明確部門取消、劃出移交、劃入和增加以及加強(qiáng)的職責(zé)。二是主要職責(zé)，即規(guī)定部門的主要職能和相應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。三是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，即確定部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置和具體職責(zé)。四是人員編制，即核定部門的機(jī)關(guān)行政編制數(shù)、部門和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。五是其他事項(xiàng)，即明確與有關(guān)部門的職責(zé)分工、部門派出機(jī)構(gòu)和直屬事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)編制事宜等。六是附則，即明確 “三定”規(guī)定的解釋和調(diào)整事宜。1988年和 1993年的機(jī)構(gòu)改革中，“三定”工作形成的規(guī)范性文件稱為 “三定”方案。自 1998年起，其改稱 “三定”規(guī)定，在形式上更加規(guī)范和正式。

④ 李克強(qiáng)總理在出席2014年天津夏季達(dá)沃斯論壇開幕式上給中國制度建設(shè)開出三張清單——“權(quán)力清單”“責(zé)任清單”和 “負(fù)面清單”，其中，“權(quán)力清單” 即明確政府該做什么，做到 “法無授權(quán)不可為”； “負(fù)面清單”即明確企業(yè)不該干什么，做到 “法無禁止皆可為”； “責(zé)任清單”即明確政府怎么管市場，做到 “法定責(zé)任必須為”。

⑥⑩? 張迎濤：《中央政府部門組織法研究》，中國法制出版社2011年版，第33、55、55—57頁。

⑦ 周振想、邵景春：《新中國法制建設(shè) 40年要覽（1949—1988）》，群眾出版社1990年版，第79—80頁。

⑧ 楊向東：《建國初期 （1949—1954年）行政組織法認(rèn)識史》，山東人民出版社2013年版，第58頁。

⑨ 關(guān)保英：《行政組織法史料匯編與點(diǎn)評 （1950—1960）》，中國政法大學(xué)出版社2012年版，第86頁。

? 許超：《新中國行政體制沿革》，世界知識出版社2012年版，第31頁。

? 郭衛(wèi)民、劉為民：《“三定”的功能與完善途徑》，《中國行政管理》2011年第11期。

? 丁煌：《西方行政學(xué)說史》，武漢大學(xué)出版社2004年版，第285頁。

? 石佑啟：《我國行政體制改革法治化研究》，《法學(xué)評論》2014年第6期。

? 馬英娟：《中國政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)構(gòu)建中的缺失與前瞻性思考——兼議政府監(jiān)管領(lǐng)域 “大部門體制的改革方向”》，《河北法學(xué)》2008年第6期。

???? 應(yīng)松年、薛剛凌：《行政組織法研究》，法律出版社2002年版，第16—18、63、75—77、260頁。

??? ［德］漢斯·J·沃爾夫、奧托·巴霍夫、羅爾夫·施托貝爾：《行政法》，高家偉譯，商務(wù)印書館2007年版，第97、75、111—113頁。

? 王太高：《論機(jī)關(guān)訴訟——完善我國行政組織法的一個(gè)思路》，《河北法學(xué)》2005年第9期。

? 管歐：《地方自治》，三民書局1995年版，第48頁。

（責(zé)任編輯 李 濤）

D922.1

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（2017）05－0026－15

江國華，武漢大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，國家2011司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心首席科學(xué)家，湖北武漢，430072；張彬，武漢大學(xué)法學(xué)院博士研究生，湖北武漢，430072。