江國(guó)華 張 彬

前沿聚焦

國(guó)務(wù)院部門(mén)組織法體系的歷史必然與實(shí)踐邏輯

江國(guó)華 張 彬

“完善中國(guó)行政組織法律制度，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化”已然成為全面深化改革、建設(shè)法治國(guó)家和法治政府的重要任務(wù)。在中國(guó)整個(gè)行政組織法律制度中，國(guó)務(wù)院部門(mén)組織法居于重要地位。但由于立法上的供應(yīng)不足或遲緩，使得這一重要區(qū)域的法治化進(jìn)程嚴(yán)重滯后。為此，當(dāng)務(wù)之急有二：一是在國(guó)務(wù)院部門(mén)組織理念上實(shí)現(xiàn)由 “事實(shí)問(wèn)題”向 “法律問(wèn)題”轉(zhuǎn)變，樹(shù)立組織法定的基本原則；二是在立法上制定 《國(guó)務(wù)院部門(mén)組織法》和國(guó)務(wù)院所屬各行政機(jī)構(gòu)組織法或組織條例，形成以 《國(guó)務(wù)院部門(mén)組織法》為核心，各部門(mén)組織法或組織條例為基本單元的國(guó)務(wù)院部門(mén)組織法體系，規(guī)范國(guó)務(wù)院各部門(mén)之間的權(quán)力配置和運(yùn)行，以期在新的歷史條件下，適應(yīng)建設(shè)法治政府和法治國(guó)家的需要。

國(guó)務(wù)院部門(mén)組織法；行政組織法制；組織法定原則； “三定”規(guī)定

引言

就其性質(zhì)而言，《國(guó)務(wù)院部門(mén)組織法》即國(guó)務(wù)院所屬各行政機(jī)構(gòu)組織法體系，是中國(guó)行政組織體系的有機(jī)組成部分。所謂國(guó)務(wù)院部門(mén)組織法體系，是規(guī)范國(guó)務(wù)院所屬行政機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)權(quán)限、內(nèi)部機(jī)構(gòu)、管理制度、主要職位和員額編制等法律規(guī)范的總稱。①其內(nèi)含著職能部門(mén)之間及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力配置關(guān)系，是國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)得以成立并行使權(quán)力的法律基礎(chǔ)。②因此，“完善中國(guó)行政組織法律制度，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化”就成為全面深化改革、建設(shè)法治政府的首要的基本任務(wù)。其中，明確且規(guī)范國(guó)務(wù)院所屬各行政機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)和職能權(quán)限，并將以1998年以來(lái)國(guó)務(wù)院所屬行政機(jī)構(gòu)的 “三定方案”③和2014年以來(lái)的 “三張清單”④為基本內(nèi)核的行政體制改革目標(biāo)和成果制度化、法律化，構(gòu)建國(guó)務(wù)院部門(mén)組織法體系實(shí)屬當(dāng)務(wù)之急。鑒于國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)組織法并非一個(gè)嚴(yán)格的法律概念，所以，在討論 《國(guó)務(wù)院部門(mén)組織法》之前，有必要理清兩個(gè)前提性問(wèn)題：

一是國(guó)務(wù)院與國(guó)務(wù)院各行政機(jī)構(gòu)的關(guān)系問(wèn)題。首先，根據(jù) 《中華人民共和國(guó)憲法》 （以下簡(jiǎn)稱《憲法》）第86條之規(guī)定，國(guó)務(wù)院即中央人民政府，是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)。其次，根據(jù) 《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》 （1997年）第6條之規(guī)定，國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)包括國(guó)務(wù)院辦公廳、國(guó)務(wù)院組成部門(mén)、國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、國(guó)務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)、國(guó)務(wù)院組成部門(mén)管理的國(guó)家行政機(jī)構(gòu)和國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。再次，國(guó)務(wù)院即中央人民政府是由其所屬各行政機(jī)構(gòu)所組成的組織體；國(guó)務(wù)院各行政機(jī)構(gòu)是國(guó)務(wù)院的組成單位，一般可稱之為中央政府機(jī)關(guān)。最后，在法律上，國(guó)務(wù)院行使 《憲法》第89條所規(guī)定的職權(quán)，但在事實(shí)上，國(guó)務(wù)院所屬各行政機(jī)構(gòu)才是這些職權(quán)的具體行使主體，其中，國(guó)務(wù)院辦公廳協(xié)助國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)處理國(guó)務(wù)院日常工作；國(guó)務(wù)院組成部門(mén)包括各部、各委員會(huì)、中國(guó)人民銀行和審計(jì)署，分別履行國(guó)務(wù)院基本的行政管理職能；國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)主管國(guó)務(wù)院的某項(xiàng)專門(mén)業(yè)務(wù)，具有獨(dú)立的行政管理職能；國(guó)務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)協(xié)助國(guó)務(wù)院總理辦理專門(mén)事項(xiàng)，不具有獨(dú)立的行政管理職能；國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)承擔(dān)跨國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)的重要業(yè)務(wù)工作的組織協(xié)調(diào)任務(wù)。

二是 《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院組織法》 （以下簡(jiǎn)稱 《國(guó)務(wù)院組織法》）與國(guó)務(wù)院部門(mén)組織法體系的關(guān)系問(wèn)題?！秶?guó)務(wù)院組織法》是規(guī)定國(guó)務(wù)院法律地位、組織結(jié)構(gòu)和基本職能的基本法； 《國(guó)務(wù)院部門(mén)組織法》是規(guī)定國(guó)務(wù)院所屬各行政機(jī)構(gòu)基本構(gòu)造、主要職能、履職程序和責(zé)任等法律規(guī)范的總稱。由于國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)是一個(gè)由分別承擔(dān)不同職能的單位所組成的機(jī)構(gòu)體系，相應(yīng)地，分別規(guī)范這些機(jī)構(gòu)的組織法也就順理成章地構(gòu)成一個(gè)彼此獨(dú)立又相互關(guān)聯(lián)的法律規(guī)范體系。在整個(gè)國(guó)務(wù)院組織法體系中，《國(guó)務(wù)院組織法》居于基本法地位，《國(guó)務(wù)院部門(mén)組織法》相當(dāng)于總則或者通則，國(guó)務(wù)院部門(mén)組織條例群則具有分則的性質(zhì)——《國(guó)務(wù)院組織法》無(wú)法包攬部門(mén)組織法的內(nèi)容；國(guó)務(wù)院組織法的內(nèi)容需要部門(mén)組織法予以細(xì)化和落實(shí)。國(guó)務(wù)院所屬行政機(jī)構(gòu)職能各異，但仍有諸多共性的內(nèi)容，若將這些內(nèi)容規(guī)定在 《國(guó)務(wù)院組織法》中，必失于瑣碎，若分別規(guī)定在各行政機(jī)構(gòu)組織法中，則失于累贅，所以，在 《國(guó)務(wù)院組織法》和國(guó)務(wù)院所屬行政機(jī)構(gòu)組織法之間，有必要存在一個(gè)通則性質(zhì)的 《國(guó)務(wù)院部門(mén)組織法》。⑤

一、國(guó)務(wù)院部門(mén)組織規(guī)范體系之沿革與趨向

自1949年以來(lái)，國(guó)務(wù)院部門(mén)組織規(guī)范經(jīng)歷了各部門(mén)組織條例或組織通則、組織簡(jiǎn)則——國(guó)務(wù)院通知或批復(fù)——“三定方案”——“三定規(guī)定”的演變過(guò)程。從規(guī)范性而言，這一過(guò)程構(gòu)成一個(gè) “V”型結(jié)構(gòu) （如圖1所示），整體上組織立法有所衰弱，但從國(guó)務(wù)院批復(fù)到 “三定規(guī)定”，其規(guī)范性和強(qiáng)制性明顯增強(qiáng)。按照這一發(fā)展趨勢(shì)，隨著國(guó)家組織結(jié)構(gòu)逐步穩(wěn)定，國(guó)務(wù)院部門(mén)組織規(guī)范從 “三定規(guī)定”走向部門(mén)組織法體系具有某種程度的歷史必然性。

（一）以 《政務(wù)院及所屬各機(jī)關(guān)組織通則》為核心的部門(mén)組織規(guī)范

1949年9月27日，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過(guò) 《中央人民政府組織法》，明確規(guī)定中央人民政府委員會(huì)的組成人員、人數(shù)和職權(quán)，并規(guī)定政務(wù)院設(shè)政治法律委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、文化教育委員會(huì)、人民監(jiān)察委員會(huì)及30個(gè)部、 會(huì)、 院、 署、 行。

圖1 1949年以來(lái)國(guó)務(wù)院部門(mén)組織規(guī)范形式及規(guī)范性強(qiáng)度

《中央人民政府組織法》第21條規(guī)定：“政務(wù)院及各委、 部、會(huì)、 院、 署、 行、 廳的組織條例，由中央人民政府委員會(huì)制定或批準(zhǔn)之”。根據(jù)這一規(guī)定，政務(wù)院的工作重點(diǎn)之一就是，討論決定和通過(guò)政務(wù)院及所屬各機(jī)關(guān)和地方各級(jí)政府組織通則。1949年10月21日，周恩來(lái)總理主持召開(kāi)了政務(wù)院第一次政務(wù)會(huì)議，周恩來(lái)作 《關(guān)于政務(wù)院的成立和政府機(jī)關(guān)的組織與干部問(wèn)題》的報(bào)告，提出：當(dāng)務(wù)之急，各部門(mén)要制定組織條例，建立工作制度；為便于各部門(mén)制定組織條例有所遵循，先由政務(wù)院擬定若干原則，再由各部門(mén)自擬，報(bào)政務(wù)院批準(zhǔn)。為此，會(huì)議決定成立專門(mén)小組，提出草擬組織通則的原則。12月2日，政務(wù)院第九次政務(wù)會(huì)議修改并最終通過(guò)了 《政務(wù)院及所屬各機(jī)關(guān)組織通則》。⑥該通則基本上建立起各部門(mén)組織條例的框架。根據(jù)這一通則，政務(wù)院各部門(mén)自行擬定組織規(guī)則草案，報(bào)政務(wù)院法制委員會(huì)和政務(wù)院參事室審查，并經(jīng)政務(wù)院政務(wù)會(huì)議討論通過(guò)。1949年12月30日，政務(wù)院第十三次會(huì)議批準(zhǔn) 《海關(guān)總署試行組織條例》；1950年10月24日，政務(wù)院批準(zhǔn)了政治法律委員會(huì)、人民監(jiān)察委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)和文化教育委員會(huì)的試行組織條例；1952年2月22日，政務(wù)院第一百二十五次政務(wù)會(huì)議通過(guò) 《各級(jí)人民政府民族事務(wù)委員會(huì)試行組織通則》。

概括地說(shuō)，在建國(guó)初期，除 《中央人民政府組織法》對(duì)政務(wù)院進(jìn)行的有關(guān)規(guī)定外，國(guó)務(wù)院各部門(mén)組織規(guī)則有三種形式：一是組織條例，只規(guī)定該部門(mén)的組織規(guī)則。例如，1950年的 《政務(wù)院人民監(jiān)察委員會(huì)試行組織條例》。二是組織通則，不僅規(guī)定政務(wù)院所屬該部門(mén)的相關(guān)組織問(wèn)題，亦涉及地方各級(jí)人民政府所屬該部門(mén)的組織問(wèn)題。例如，1952年的 《各級(jí)人民政府民族事務(wù)委員會(huì)試行組織通則》。⑦三是組織規(guī)程，即政務(wù)院所屬該部門(mén)出臺(tái)的規(guī)范性文件，主要規(guī)定該部門(mén)內(nèi)部機(jī)關(guān)的組織工作。例如，1950年的 《鐵道部行車安全監(jiān)察室暫行組織規(guī)程》。盡管部門(mén)組織規(guī)則的形式不同，但其內(nèi)容卻表現(xiàn)出一定的共性。如表1所示，三個(gè)部門(mén)組織立法在條文數(shù)量、結(jié)構(gòu)編排上都存在較大差異，但部門(mén)職責(zé)、下設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制是共同核心。

表1 國(guó)務(wù)院部門(mén)組織規(guī)則三種立法形式內(nèi)容對(duì)比

上述事實(shí)表明，在建國(guó)初期，國(guó)家極其重視行政組織立法。為使新政府盡快有秩序地運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)以及鞏固新生政權(quán)，政務(wù)院及所屬各部門(mén)亟需建立工作制度，按照中國(guó)共產(chǎn)黨的依法組織政權(quán)思想，政務(wù)院各部門(mén)都陸續(xù)出臺(tái)了組織規(guī)則。這些組織規(guī)則初步構(gòu)建了我國(guó)國(guó)務(wù)院部門(mén)組織法體系的模型和框架 （如圖2所示），為我國(guó)部門(mén)組織立法乃至行政組織立法奠定了一個(gè)良好開(kāi)端。但從表1和圖2所呈現(xiàn)的內(nèi)容和結(jié)構(gòu)也可以看出，這一時(shí)期的國(guó)務(wù)院部門(mén)組織法體系并不完備：一則對(duì)政務(wù)院的組織規(guī)定，僅體現(xiàn)在 《中央人民政府組織法》的某些條款中，欠缺一部完整的規(guī)定政務(wù)院各部門(mén)設(shè)置、職權(quán)、機(jī)構(gòu)和人員的部門(mén)組織基本法； 二則根據(jù)《中央人民政府組織法》第21條之規(guī)定，經(jīng)中央人民政府委員會(huì)制定或批準(zhǔn)的政務(wù)院部門(mén)組織條例數(shù)量極少；三則盡管 《政務(wù)院及其所屬各機(jī)關(guān)組織通則》對(duì)部門(mén)組織規(guī)則的結(jié)構(gòu)、內(nèi)容進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)范，但無(wú)論是該通則本身，還是部門(mén)組織立法，其條文都過(guò)于籠統(tǒng)、彈性較大；四則這一時(shí)期的組織立法并未涉及完整的人員編制問(wèn)題，僅確定了部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，工作機(jī)構(gòu)的人員編制工作則另行規(guī)定。比如1950年6月13日，政務(wù)院公布了 《關(guān)于統(tǒng)一全國(guó)各級(jí)人民政府、黨派、群眾團(tuán)體員額暫行編制草案》，對(duì)各級(jí)政府及黨派群團(tuán)組織的人員編制問(wèn)題作出原則性規(guī)定，對(duì)此，周恩來(lái)指出，這一草案只作為統(tǒng)一編制的一般標(biāo)準(zhǔn)，各地各部門(mén)可視具體情況加以適當(dāng)調(diào)劑。⑧這一指令實(shí)際上削弱了草案的規(guī)范力，而且事實(shí)上將人員編制視為各部門(mén)內(nèi)部的事情。相對(duì)于通過(guò)組織法予以規(guī)范的職權(quán)、工作機(jī)構(gòu)和部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)而言，人員編制工作在建國(guó)初期并未得到足夠重視，這是導(dǎo)致各級(jí)政府機(jī)構(gòu)在建立過(guò)程中出現(xiàn)人員龐雜的直接原因。

圖2 1949年—1954年政務(wù)院部門(mén)組織法體系

（二）以 《國(guó)務(wù)院組織法》為基礎(chǔ)的部門(mén)組織規(guī)則體系

1954年9月，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)制定了我國(guó)第一部社會(huì)主義憲法，即1954年 《憲法》，并通過(guò)了作為部門(mén)組織基本法的 《國(guó)務(wù)院組織法》。1954年 《憲法》把國(guó)家立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)的關(guān)系結(jié)構(gòu)予以定位，設(shè)置了國(guó)務(wù)院，即中央人民政府，作為我國(guó)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)和最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)。⑨基于憲法對(duì)國(guó)家權(quán)力的定位，全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)積極行使立法權(quán)，通過(guò)了一系列組織規(guī)則。這一時(shí)期堪稱國(guó)務(wù)院部門(mén)組織法制建設(shè)的 “黃金時(shí)期”。

盡管1954年 《國(guó)務(wù)院組織法》并未明確要求國(guó)務(wù)院所屬各部門(mén)制定組織規(guī)則，但1954年9月第一屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過(guò)的 《關(guān)于中華人民共和國(guó)現(xiàn)行法律、法令繼續(xù)有效的決議》規(guī)定：“所有自從1949年10月1日中華人民共和國(guó)建立以來(lái)，由中央人民政府制定、批準(zhǔn)的現(xiàn)行法律、法令，除同憲法相抵觸的以外，一律繼續(xù)有效。”據(jù)此，政務(wù)院時(shí)期 （1949—1954年）制定并批準(zhǔn)的6個(gè)部門(mén)試行組織條例或組織通則將繼續(xù)沿用?；谡?wù)院時(shí)期制定部門(mén)組織規(guī)則的傳統(tǒng)以及決議對(duì)這

些規(guī)則的認(rèn)同，在一定程度上促使新設(shè)立的部門(mén)開(kāi)展組織規(guī)則制定工作。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1954年至1957年間，國(guó)務(wù)院國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)、監(jiān)察部、秘書(shū)廳、計(jì)量局、法制局、人事局、檔案局、專家工作局、機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、體育運(yùn)動(dòng)委員會(huì)、勞動(dòng)部、專家局以及中央救災(zāi)委員會(huì)等13個(gè)部門(mén)制定并發(fā)布了工作條例或組織簡(jiǎn)則。?

表2 1954年—1957年國(guó)務(wù)院部門(mén)組織法主要內(nèi)容⑩

圖3 1954年—1957年國(guó)務(wù)院部門(mén)組織法體系

同建國(guó)初期的組織條例或組織通則相比，這一時(shí)期的部門(mén)組織簡(jiǎn)則或工作條例不僅在名稱上有所變化，在內(nèi)容、體系上也有較大調(diào)整，但綜合13個(gè)部門(mén)發(fā)布的組織簡(jiǎn)則或工作條例來(lái)看 （如表2所示），部門(mén)的職權(quán) （任務(wù)）、機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)仍是核心內(nèi)容。由此可見(jiàn)，1954憲法之后，國(guó)務(wù)院部門(mén)組織立法得到進(jìn)一步完善，到20世紀(jì)50年代后期，初步形成了以 《憲法》為統(tǒng)帥，以 《國(guó)務(wù)院組織法》為核心的從國(guó)務(wù)院到中央政府各部門(mén)、直屬機(jī)關(guān)、辦事機(jī)構(gòu)的部門(mén)組織規(guī)范體系 （如圖3所示）。但這一時(shí)期的部門(mén)工作條例或組織簡(jiǎn)則并不具備正式法的形式和效力，大多屬于內(nèi)部工作規(guī)范的性質(zhì)；而且建國(guó)初期部門(mén)組織立法所存在的一些問(wèn)題，在這一時(shí)期仍不同程度有所存在，甚至更為突出，例如，這一時(shí)期的組織簡(jiǎn)則或工作條例相對(duì)于建國(guó)初期的組織通則而言，條文更少，內(nèi)容更為簡(jiǎn)單，而且人員編制問(wèn)題仍未列入規(guī)則之中。

（三）以國(guó)務(wù)院通知、批復(fù)為表現(xiàn)形式的部門(mén)組織規(guī)范體系

“文革”結(jié)束后，國(guó)務(wù)院先后恢復(fù)和增設(shè)了48個(gè)行政機(jī)構(gòu)，到1981年底，國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)高達(dá)100個(gè)，行政人員也增至5萬(wàn)余人。機(jī)構(gòu)劇增、人員膨脹的局面催生了國(guó)家機(jī)構(gòu)改革。1982年五屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議通過(guò) 《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革問(wèn)題的決議》，明確規(guī)定了各級(jí)各部的職責(zé)、機(jī)構(gòu)和人員編制，改革后，國(guó)務(wù)院工作機(jī)構(gòu)總數(shù)減少到61個(gè)，機(jī)關(guān)工作人員壓縮至3.9萬(wàn)人。?為因應(yīng)機(jī)構(gòu)改革，1982年 《憲法》和 《國(guó)務(wù)院組織法》進(jìn)一步擴(kuò)寬了國(guó)務(wù)院的組織權(quán)，授權(quán)國(guó)務(wù)院采用批復(fù)、通知等形式規(guī)范各部門(mén)的職權(quán)、組成和編制。

自1982年以來(lái)，國(guó)務(wù)院進(jìn)行了數(shù)次機(jī)構(gòu)改革，每次改革都涉及機(jī)構(gòu)變遷、職能和編制調(diào)整，程序相對(duì)復(fù)雜的組織立法不再適宜。為更好地配合國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，這一時(shí)期，除1987年5月16日制定的《國(guó)務(wù)院參事室組織簡(jiǎn)則》外，國(guó)務(wù)院不再制定各部門(mén)組織簡(jiǎn)則，而是由國(guó)務(wù)院發(fā)布通知和批復(fù)。根據(jù)其內(nèi)容，主要有四類：一是統(tǒng)一確定機(jī)構(gòu)的職責(zé)、機(jī)構(gòu)和編制。例如，1985年2月9日的 《國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)家經(jīng)委成立全國(guó)飼料工業(yè)機(jī)構(gòu)問(wèn)題的批復(fù)》同意在國(guó)家經(jīng)委成立飼料工業(yè)辦公室 （局級(jí)）、中國(guó)飼料工業(yè)技術(shù)開(kāi)發(fā)總公司和中國(guó)飼料工業(yè)協(xié)會(huì)，三塊牌子，一套班子，人員編制暫定三十人，任務(wù)是負(fù)責(zé)飼料工業(yè)行業(yè)統(tǒng)籌、規(guī)劃、協(xié)調(diào)等。二是僅確定機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制。例如，1986年5月26日的 《國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)務(wù)院法制局機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制的批復(fù)》同意法制局 “設(shè)立辦公室、研究室、政法教科文衛(wèi)法規(guī)司、財(cái)貿(mào)外事法規(guī)司、工交勞動(dòng)法規(guī)司、農(nóng)林城建法規(guī)司、法規(guī)監(jiān)督檢查司。確定局機(jī)關(guān)行政編制一百人?！比莾H確定機(jī)構(gòu)設(shè)置。例如，1986年10月7日的 《國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)家中醫(yī)管理局機(jī)構(gòu)設(shè)置的批復(fù)》同意國(guó)家中醫(yī)管理局設(shè)立辦公室、醫(yī)政司、教育司、科學(xué)技術(shù)司、計(jì)劃財(cái)務(wù)司。四是僅確定職責(zé)范圍。例如，1987年1月13日國(guó)務(wù)院發(fā)布的 《關(guān)于成立新聞出版署的通知》，明確新聞出版署負(fù)責(zé)全國(guó)新聞、出版事業(yè)的管理工作，行使 “起草關(guān)于新聞、出版的法律、法令和規(guī)章制度，經(jīng)審定頒發(fā)后組織實(shí)施”等六項(xiàng)職權(quán)，而對(duì)于內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制事項(xiàng)則授權(quán)各地自行決定。這些批復(fù)和通知雖不具有組織法的強(qiáng)制力和規(guī)范力，但其內(nèi)容實(shí)質(zhì)上抓住了國(guó)家機(jī)構(gòu)組建中最為關(guān)鍵的三個(gè)問(wèn)題，即職責(zé)、機(jī)構(gòu)和編制，因此，這些通知和批復(fù)實(shí)際上揭示了國(guó)務(wù)院部門(mén)組織對(duì)規(guī)則和立法的內(nèi)在需要。

由于這一時(shí)期最明顯的特征就是機(jī)構(gòu)改革，因此， 1982年 《憲法》 第 89條第 （三）、 （四）、（十七）項(xiàng)將行政機(jī)構(gòu)的組織權(quán)、編制權(quán)、中央和地方行政機(jī)關(guān)的職權(quán)劃分等授予了國(guó)務(wù)院；1982年《國(guó)務(wù)院組織法》則改變了1949年 《中央人民政府組織法》和1954年 《國(guó)務(wù)院組織法》的立法模式，不再具體列出國(guó)務(wù)院的組成部門(mén)，僅原則性規(guī)定“國(guó)務(wù)院可以根據(jù)工作需要和精簡(jiǎn)的原則，設(shè)立若干直屬機(jī)構(gòu)主管各項(xiàng)專門(mén)業(yè)務(wù)，設(shè)立若干辦事機(jī)構(gòu)協(xié)助總理辦理專門(mén)事項(xiàng)。”1982年 《憲法》和 《國(guó)務(wù)院組織法》的規(guī)定無(wú)疑進(jìn)一步擴(kuò)寬了國(guó)務(wù)院的組織規(guī)范制定權(quán)限。但國(guó)務(wù)院并未進(jìn)行部門(mén)組織立法，而是采用批復(fù)、通知等形式規(guī)范各機(jī)構(gòu)的職權(quán)、組成和編制。這一轉(zhuǎn)變具有其歷史必然性，因?yàn)檫@一時(shí)期本身就具有過(guò)渡性，其根本目的在于快速恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和秩序，所以提高組織效率，快速精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員是首要任務(wù)，相對(duì)程序繁瑣的組織立法而言，發(fā)布程序較為簡(jiǎn)單的通知、批復(fù)等規(guī)范性文件更符合迫切實(shí)際。

（四）以 “三定”規(guī)定 （方案）為規(guī)范形式的部門(mén)組織規(guī)范體系

20世紀(jì)80年代末以來(lái)，中共中央成立了機(jī)構(gòu)改革領(lǐng)導(dǎo)小組，系統(tǒng)總結(jié)我國(guó)機(jī)構(gòu)改革工作，積極借鑒國(guó)外政府在職能配備、機(jī)構(gòu)設(shè)置上的有益經(jīng)驗(yàn)，提出了展開(kāi)我國(guó)黨政機(jī)構(gòu)改革的基本思路，形成了 “機(jī)構(gòu)改革必先定職能，再定機(jī)構(gòu)和編制”的改革思路。?1988年4月9日，七屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議通過(guò) 《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，正式確定了國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu) “三定方案”。

1988年后，國(guó)務(wù)院根據(jù)全國(guó)人大批準(zhǔn)的機(jī)構(gòu)改革方案，發(fā)布關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知，確定了國(guó)務(wù)院部委、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)等部門(mén)的設(shè)置?！蛾P(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》 （1988年）、 《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》 （國(guó)發(fā) [1998]5號(hào)）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》、 《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》 （國(guó)發(fā) [2003]8號(hào)）、 《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》 （國(guó)發(fā) [2008]11號(hào)）、 《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》 （國(guó)發(fā) [2013]14號(hào)），等等規(guī)則初步確定了國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革各組成部門(mén)的數(shù)量和名稱。

隨后，國(guó)務(wù)院根據(jù)機(jī)構(gòu)設(shè)置通知，督促各組成部門(mén)進(jìn)行 “三定”工作，審定 “三定方案”，進(jìn)一步明確各組成部門(mén)的職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和編制等事項(xiàng)。例如，在1988年機(jī)構(gòu)改革中，國(guó)務(wù)院先對(duì)新組建的9個(gè)部委進(jìn)行 “三定”工作，之后陸續(xù)擴(kuò)展到其他各部門(mén)，至12月10日，國(guó)務(wù)院各部門(mén) “三定方案”全部出臺(tái)并完成審定。當(dāng)時(shí)的 “三定方案”由國(guó)家機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)審議、印發(fā)，全名為《××ד三定” 方案》， 但實(shí)踐中， 各部門(mén)在體例、 結(jié)構(gòu)和語(yǔ)言上五花八門(mén)。為此，1993年機(jī)構(gòu)改革時(shí)統(tǒng)一規(guī)范為 《×××職能配置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制方案》，明確了內(nèi)容和體例。

為滿足部門(mén) “三定”正式性、權(quán)威性、強(qiáng)制性等剛性要求，1997年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了 《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》 （國(guó)務(wù)院令第 227號(hào)）。這是我國(guó)第一部機(jī)構(gòu)編制管理的專項(xiàng)行政法規(guī)，共5章25條。根據(jù)該條例規(guī)定，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的“三定方案”演變成為 “三定規(guī)定”，國(guó)務(wù)院所屬行政機(jī)構(gòu)的職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定，改由國(guó)務(wù)院審議、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)。2003年十屆全國(guó)人大一次會(huì)議第三次全體會(huì)議通過(guò)了 《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定》，啟動(dòng)了改革開(kāi)放以來(lái)的第五次大規(guī)模的機(jī)構(gòu)改革，目標(biāo)是逐步形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。根據(jù)該決定，國(guó)務(wù)院所屬行政機(jī)構(gòu)的組織規(guī)范名稱統(tǒng)一為 《×××主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，并一直沿用至今。就其內(nèi)容而言，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu) “三定規(guī)定”主要涵蓋以下七個(gè)方面：設(shè)立依據(jù)及機(jī)構(gòu)性質(zhì)，表明機(jī)構(gòu)設(shè)立的合法性；職能轉(zhuǎn)變情況，表明本次機(jī)構(gòu)調(diào)整過(guò)程中取消、下放、整合、加強(qiáng)的職責(zé)事項(xiàng)；主要職責(zé)，以列舉的方式規(guī)定本部門(mén)經(jīng)機(jī)構(gòu)調(diào)整后的主要職責(zé)；內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，以列舉的方式核定本部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的名稱、職責(zé)、排序等事項(xiàng)；人員編制，核定部門(mén)機(jī)關(guān)行政編制總數(shù)和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)；其他事項(xiàng)，對(duì)有關(guān)問(wèn)題作補(bǔ)充規(guī)定；附則，明確本部門(mén) “三定”規(guī)定由中央編辦負(fù)責(zé)解釋，其調(diào)整按規(guī)定程序辦理。

概而論之，自1982年以來(lái)，國(guó)務(wù)院歷次機(jī)構(gòu)改革都是圍繞著 “機(jī)構(gòu)調(diào)整和職能轉(zhuǎn)變”這個(gè)核心而展開(kāi)的。在改革過(guò)程中，逐漸形成的 “三定方案”和 “三定規(guī)定”通過(guò)逐一測(cè)算、核定各部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)機(jī)構(gòu)編制的控制，并基本理順了國(guó)務(wù)院所屬行政機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)關(guān)系，實(shí)質(zhì)上扮演著部門(mén)組織單行規(guī)則的角色和功能。盡管由于改革頻繁，影響了其 “定職責(zé)、定機(jī)構(gòu)、定編制”的 “三定”功能的實(shí)現(xiàn)程度，但“三定規(guī)定”實(shí)為國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)部門(mén)組織的立法確立了原則、奠定了基礎(chǔ)、構(gòu)設(shè)了框架。

二、國(guó)務(wù)院部門(mén)組織法的現(xiàn)實(shí)迫切性

現(xiàn)代國(guó)家的決策和執(zhí)行，都有賴于組織法上的結(jié)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)。我國(guó)國(guó)務(wù)院部門(mén)組織機(jī)構(gòu)經(jīng)過(guò)多年發(fā)展建設(shè)，組織體系逐漸成型，國(guó)家歷次機(jī)構(gòu)改革的成果亟需以立法形式鞏固。

（一）宏觀層面

里格斯行政生態(tài)學(xué)說(shuō)認(rèn)為：“要了解一個(gè)國(guó)家的公共行政，不應(yīng)該僅僅局限于行政系統(tǒng)本身，而應(yīng)該跳出行政系統(tǒng)，從社會(huì)這個(gè)大系統(tǒng)來(lái)考察行政，亦即考察一國(guó)的行政與該國(guó)的社會(huì)環(huán)境的關(guān)系?！?國(guó)家在全面依法治國(guó)、完善法治體系、建設(shè)法治政府等宏觀層面，內(nèi)在地需要構(gòu)建國(guó)務(wù)院部門(mén)組織法體系。

其一，建構(gòu)國(guó)務(wù)院部門(mén)組織法體系是全面推進(jìn)依法治國(guó)的基本任務(wù)。國(guó)家頂層設(shè)計(jì)繪制了依法治國(guó)的宏偉藍(lán)圖，構(gòu)筑了全新的國(guó)家法治環(huán)境，法治環(huán)境會(huì)對(duì)國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)的建設(shè)與發(fā)展產(chǎn)生重要的引領(lǐng)作用。黨的十八屆四中全會(huì)指出，全面推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，同時(shí)還提出完善行政組織法制的重要任務(wù)。全面推進(jìn)依法治國(guó)是健全國(guó)家組織法治的良好契機(jī)，按照健全組織法制的要求，要更加重視國(guó)家機(jī)構(gòu)及組織法的作用，加強(qiáng)國(guó)家機(jī)構(gòu)及組織法研究，完善國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法，逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)家機(jī)構(gòu)組織、職能的法定化。

其二，國(guó)務(wù)院部門(mén)組織法體系的構(gòu)建直接影響中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的完善。就其內(nèi)容而言，國(guó)務(wù)院部門(mén)組織法體系內(nèi)含著職能部門(mén)之間及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力配置關(guān)系，是國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)得以成立并行使權(quán)力的法律基礎(chǔ)。在整個(gè)國(guó)家法治體系中，國(guó)務(wù)院部門(mén)組織法體系居于重要地位。但由于立法上的供應(yīng)不足，使得這一重要區(qū)域的法治化進(jìn)程嚴(yán)重滯后，直接影響了中國(guó)整個(gè)法治體系的建設(shè)與完善。對(duì)于處于轉(zhuǎn)型和改革中的中國(guó)而言，法治體系的完善最起碼意味著政府職能轉(zhuǎn)變和行政體制改革 “于法有據(jù)”，而這兩項(xiàng)內(nèi)容都屬于國(guó)務(wù)院部門(mén)組織法范疇，其關(guān)于國(guó)務(wù)院職權(quán)、機(jī)構(gòu)和人員的規(guī)定直接關(guān)涉改革之成效。因此，國(guó)務(wù)院部門(mén)組織法體系的建構(gòu)對(duì)于中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的完善具有積極的促進(jìn)作用。

其三，建構(gòu)國(guó)務(wù)院部門(mén)組織法體系是建設(shè)法治政府的基本要求。黨的十八屆四中全會(huì)提出，各級(jí)政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開(kāi)展工作，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府。而建設(shè)法治政府，首要要求就是要依法履行政府職能。為此，黨的十八屆四中全會(huì)決定明確強(qiáng)調(diào)要 “完善行政組織和行政程序法律制度，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化。行政機(jī)關(guān)要堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為，勇于負(fù)責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng)，堅(jiān)決糾正不作為、亂作為，堅(jiān)決克服懶政、怠政，堅(jiān)決懲處失職、瀆職。行政機(jī)關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力，沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定。推行政府權(quán)力清單制度，堅(jiān)決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間。推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，完善不同層級(jí)政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度”，“根據(jù)不同層次政府的事權(quán)和職能，按照減少層次、整合隊(duì)伍、提高效率的原則，合理配置執(zhí)法力量”，等等。這些話語(yǔ)實(shí)質(zhì)上就是要求行政組織法治化，即實(shí)現(xiàn)行政組織職權(quán)、機(jī)構(gòu)和編制法定?；诖?，作為行政組織法的重要組成部分，國(guó)務(wù)院部門(mén)組織法體系的建構(gòu)便具有戰(zhàn)略性意義。

（二）中觀層面

在某種意義上說(shuō)，改革與立法工作是 “破”與“立”的關(guān)系，二者相輔相成，相互促進(jìn)。一方面，要不斷總結(jié)改革經(jīng)驗(yàn)，鞏固改革成果，把改革實(shí)踐證明行之有效的，及時(shí)上升為法律；另一方面，要發(fā)揮法治的規(guī)范引領(lǐng)作用，以法治的理性和權(quán)威性來(lái)保障改革的連續(xù)性、穩(wěn)定性。?制定 《國(guó)務(wù)院部門(mén)組織法》之根本目的在于鞏固機(jī)構(gòu)改革的已有成果，同時(shí)使政治體制改革走上法治軌道，使改革于法有據(jù)。因此，深化行政體制改革，鞏固改革成果，內(nèi)在地需要完善部門(mén)行政組織法體系。

其一，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革需要部門(mén)組織法的指導(dǎo)和規(guī)范。黨的十八屆四中全會(huì)明確提出，要 “實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。實(shí)踐證明行之有效的，要及時(shí)上升為法律。實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。對(duì)不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時(shí)修改和廢止?！蔽覈?guó)當(dāng)前正處于政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期，這一輪改革成功與否，關(guān)鍵就在于 《國(guó)務(wù)院部門(mén)組織法》的指導(dǎo)和規(guī)范。

其二，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革成果需要部門(mén)組織法的鞏固和保障。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)分別于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年進(jìn)行了七次規(guī)模較大的政府機(jī)構(gòu)改革。每次改革都以精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、縮減人員和編制為目標(biāo)，但卻一再陷入 “精簡(jiǎn)——膨脹——再精簡(jiǎn)——再膨脹”的惡性循環(huán)。究其原因，就在于每次機(jī)構(gòu)改革都由全國(guó)人大或國(guó)務(wù)院發(fā)布的決定、通知所主導(dǎo)，而非依靠組織立法，這極大降低了組織規(guī)范的約束力。為此，鞏固改革成果，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)組織法定，內(nèi)在地需要建構(gòu)國(guó)務(wù)院部門(mén)組織法體系。

其三，構(gòu)建部門(mén)組織法體系是國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的基本任務(wù)。黨的十八屆二中全會(huì)和十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議通過(guò)了 《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》 （以下簡(jiǎn)稱 《方案》），要求各地區(qū)、各部門(mén)統(tǒng)一思想，精心組織，認(rèn)真抓好改革實(shí)施。《方案》提出，要 “推進(jìn)國(guó)務(wù)院組織機(jī)構(gòu)、職能配置、運(yùn)行方式法治化”。2013年3月25日，國(guó)務(wù)院辦公廳就實(shí)施 《方案》任務(wù)分工和有關(guān)要求發(fā)出通知，明確 “推進(jìn)國(guó)務(wù)院組織機(jī)構(gòu)、職能配置、運(yùn)行方式法治化”工作由中央編辦會(huì)同法制辦負(fù)責(zé)，并提出2013年12底前推進(jìn)部門(mén)組織條例試點(diǎn)工作。可見(jiàn)，國(guó)務(wù)院部門(mén)組織法體系的建構(gòu)已然成為當(dāng)前國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的重要任務(wù)之一。

（三）微觀層面

目前，我國(guó)有關(guān)國(guó)務(wù)院部門(mén)組織的法律規(guī)范除《憲法》中有關(guān)國(guó)務(wù)院部門(mén)工作制度和權(quán)限的規(guī)定外，主要包括 《國(guó)務(wù)院組織法》和 《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置編制管理?xiàng)l例》。國(guó)務(wù)院組織立法嚴(yán)重不足，部門(mén)組織法更是欠缺。在依法治國(guó)的大背景下，實(shí)現(xiàn)組織法定，急需對(duì)這一現(xiàn)狀作出改變。

其一，《國(guó)務(wù)院組織法》急需修改。就權(quán)力行使而言，國(guó)務(wù)院及其所屬行政機(jī)構(gòu)可以說(shuō)掌握著我國(guó)最高國(guó)家行政權(quán)力，其權(quán)力配置和運(yùn)行直接影響著人民自由和地方利益，且實(shí)質(zhì)上會(huì)對(duì)人民和地方政府行為產(chǎn)生引導(dǎo)和示范作用。正是基于此， 《憲法》第89條明確列舉了國(guó)務(wù)院行使的18項(xiàng)職權(quán)，以規(guī)范和約束國(guó)務(wù)院的權(quán)力邊界；但遺憾的是，對(duì)于這18項(xiàng)職權(quán)如何在國(guó)務(wù)院各部門(mén)之間進(jìn)行具體分配，《國(guó)務(wù)院組織法》并未明確，而只是對(duì) 《憲法》第89條規(guī)定的重申。這一立法現(xiàn)狀，使得國(guó)務(wù)院各部門(mén)的權(quán)力行使欠缺法律基礎(chǔ)，明顯有違職權(quán)法定原則。而且 《國(guó)務(wù)院組織法》將國(guó)務(wù)院的部門(mén)組織權(quán)授權(quán)給國(guó)務(wù)院，由其自己決定自身的部門(mén)組成，如此造成的弊端是，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)的調(diào)整和規(guī)范主要依靠通知、決定和“三定規(guī)定”，而嚴(yán)重忽視組織立法，尤其是部門(mén)組織立法?！秶?guó)務(wù)院組織法》修改在所難免。

其二，《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》急需上升為法律?！秶?guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》是國(guó)務(wù)院1997年為了規(guī)范國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置，加強(qiáng)編制管理，提高行政效率而制定的條例。該條例是國(guó)務(wù)院依據(jù) 《憲法》和 《國(guó)務(wù)院組織法》的規(guī)定，行使國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理權(quán)的一種表現(xiàn)形式，在當(dāng)時(shí)具有一定的合理性，但隨著組織法定原則的確定，重要的組織問(wèn)題由法律規(guī)定已然成為法治國(guó)建設(shè)的一個(gè)基本標(biāo)志，其意味著國(guó)務(wù)院以及國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)的組織應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)范，而不能由國(guó)務(wù)院自己做自己的 “裁判”或 “法官”，為此，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)回歸其本職，積極行使組織立法權(quán)，將 《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》上升為 《中央行政機(jī)關(guān)設(shè)置基準(zhǔn)法》或 《員額法》等立法，以更好地規(guī)范國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置，控制國(guó)務(wù)院組織的規(guī)模。

其三，國(guó)務(wù)院所屬行政機(jī)構(gòu)的 “三定”規(guī)定急需上升為行政法規(guī)?！叭ā币?guī)定，是對(duì)國(guó)務(wù)院所屬各部門(mén)主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的簡(jiǎn)稱。其一般由中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室或各部門(mén)自己擬定，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，由國(guó)務(wù)院辦公廳以通知的形式發(fā)布。?其內(nèi)容涉及職能轉(zhuǎn)變、主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制等設(shè)置行政機(jī)關(guān)最為關(guān)鍵的問(wèn)題，是各部門(mén)履行職責(zé)、劃分職權(quán)、明確內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和編制的直接依據(jù)，且實(shí)際上扮演著部門(mén)組織單行法的角色和功能。但遺憾的是，“三定”規(guī)定并非行政法規(guī)或規(guī)章，只是國(guó)務(wù)院出臺(tái)的規(guī)范性文件，不具有法的規(guī)范性和約束力，從而直接制約了其“三定”功能的發(fā)揮。從現(xiàn)行國(guó)務(wù)院部門(mén)的組成來(lái)看，普遍存在超編和越權(quán)組織行為。例如，根據(jù)《國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委設(shè)主任1名、副主任5名，然而，實(shí)際上其現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)中，副主任7名，超編2名；國(guó)家新聞出版廣電總局有9名副局長(zhǎng)，超編3名；發(fā)改委的現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)中，有10名副主任，超編6名；教育部有7名副部長(zhǎng)、1名部長(zhǎng)助理，超編4名，等等。再如，1982年 《國(guó)務(wù)院組織法》第9條規(guī)定：“各部設(shè)部長(zhǎng)1人，副部長(zhǎng)2至4人。各委員會(huì)設(shè)主任1人，副主任2至4人，委員5至10人”。按照 “法無(wú)明文規(guī)定即禁止”的原則，即便是 “三定”規(guī)定也不得設(shè)置部長(zhǎng)、副部長(zhǎng)以外的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。然而，現(xiàn)實(shí)中， “三定”規(guī)定增設(shè)了大量法律規(guī)定以外的職務(wù)。以2013年新組建的部門(mén) “三定”規(guī)定為例，《國(guó)家鐵路局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》增設(shè)總工程師、安全總監(jiān)各1名； 《教育部主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》 （2008年）增設(shè)總督學(xué) （副部級(jí)）1名、國(guó)家語(yǔ)言文字工作委員會(huì)主任 （副部級(jí)）1名、部長(zhǎng)助理2名，現(xiàn)行教育部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)中，還設(shè)有部長(zhǎng)助理1名；發(fā)改委設(shè)置秘書(shū)長(zhǎng)1名、副秘書(shū)長(zhǎng)4名，等等。這一現(xiàn)象表明，即便 “三定”規(guī)定抓住了部門(mén)組織法的三個(gè)關(guān)鍵要素，但欠缺立法的形式和規(guī)范，“三定”規(guī)定也只能是 “心有余而力不足”。因此，將 “三定”規(guī)定上升為行政組織立法不僅必要而且極為迫切。

三、國(guó)務(wù)院部門(mén)組織法體系的可能方案

在修改 《國(guó)務(wù)院組織法》的基礎(chǔ)上，可從基本目標(biāo)、總體原則和體系框架三個(gè)方面來(lái)闡明未來(lái)國(guó)務(wù)院部門(mén)組織法體系的可能方案。

（一）基本目標(biāo)

《國(guó)務(wù)院部門(mén)組織法》的主要功能是實(shí)現(xiàn) “定職責(zé)、定機(jī)構(gòu)、定編制”的 “三定”原則。而最終目的是要通過(guò)制定 《國(guó)務(wù)院部門(mén)組織法》與各部門(mén)組織條例完善國(guó)家行政組織法體系，服務(wù)于國(guó)家行政體制改革的戰(zhàn)略大局。圍繞這一核心目的，國(guó)務(wù)院部門(mén)組織法體系建構(gòu)中的制度設(shè)計(jì)，要注重以下實(shí)效功能的實(shí)現(xiàn)：

其一，合理設(shè)定行政權(quán)。其表現(xiàn)有三：一是合理創(chuàng)設(shè)行政權(quán)。《憲法》首先對(duì)國(guó)務(wù)院的職權(quán)進(jìn)行規(guī)定，需要 《國(guó)務(wù)院部門(mén)組織法》進(jìn)一步細(xì)化和具體化。包括對(duì)憲法規(guī)定的職權(quán)作出統(tǒng)一明確的規(guī)定，也可以根據(jù)國(guó)家和社會(huì)的發(fā)展，創(chuàng)設(shè)新的職權(quán)或?qū)椃ㄒ?guī)定作出新的解釋。二是合理分配行政權(quán)。國(guó)務(wù)院部門(mén)組織之間權(quán)力的橫向配置處于無(wú)法可依的狀態(tài)，《國(guó)務(wù)院部門(mén)組織法》須在國(guó)務(wù)院部門(mén) “三定”規(guī)定的基礎(chǔ)上增進(jìn)權(quán)力配置的合法性與確定性。三是合理調(diào)整行政權(quán)?！秶?guó)務(wù)院部門(mén)組織法》應(yīng)根據(jù)社會(huì)發(fā)展的需要、政府職能的轉(zhuǎn)變，適時(shí)對(duì)國(guó)務(wù)院部門(mén)組織的權(quán)力進(jìn)行調(diào)整。?所謂 “調(diào)整”，既包括賦予國(guó)務(wù)院部門(mén)新的權(quán)力，也包括取消原有的權(quán)力，還包括對(duì)國(guó)務(wù)院職權(quán)的重新分配。

其二，規(guī)范國(guó)務(wù)院部門(mén)組織的設(shè)置。其具體包括：首先，明確國(guó)務(wù)院部門(mén)的組織結(jié)構(gòu)。國(guó)務(wù)院作為我國(guó)最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)，由不同性質(zhì)、不同類型、不同層級(jí)的職能部門(mén)構(gòu)成，職能部門(mén)自身又設(shè)有不同的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)?！秶?guó)務(wù)院部門(mén)組織法》應(yīng)實(shí)現(xiàn)部門(mén)組織的合理架構(gòu)。其次，明確國(guó)務(wù)院部門(mén)、機(jī)構(gòu)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。機(jī)構(gòu)膨脹的主要原因是新組織的隨意設(shè)立， 《國(guó)務(wù)院部門(mén)組織法》應(yīng)在進(jìn)一步明確中央行政機(jī)關(guān)及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置的原則、標(biāo)準(zhǔn)。再次，明確國(guó)務(wù)院部門(mén)、機(jī)構(gòu)的設(shè)置程序。組織的層次不同、性質(zhì)不同，其設(shè)置程序也存在差別。《國(guó)務(wù)院部門(mén)組織法》應(yīng)對(duì)國(guó)務(wù)院組成部門(mén)、直屬機(jī)構(gòu)和議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)置程序作出規(guī)定。

其三，控制國(guó)務(wù)院的組織規(guī)模。由于現(xiàn)代行政事務(wù)紛繁復(fù)雜，而行政組織又缺乏內(nèi)在的自我約束機(jī)制，因此，在整體規(guī)模上，行政組織有自我膨脹的趨勢(shì)。從邏輯上而言，國(guó)家組織存在的必要性表現(xiàn)為執(zhí)行特定公共任務(wù)的需要，因此，組織與權(quán)限之間的相互關(guān)系表現(xiàn)為法律上的必要關(guān)聯(lián)性，沒(méi)有實(shí)質(zhì)性任務(wù)的組織必須撤銷。?從這個(gè)層面而言，國(guó)務(wù)院部門(mén)組織立法應(yīng)實(shí)現(xiàn)組織的規(guī)模控制，具體體現(xiàn)在兩方面：一方面，控制國(guó)務(wù)院各部門(mén)的職權(quán)、機(jī)構(gòu)和人員編制，在此基礎(chǔ)上，通過(guò)專門(mén)立法規(guī)定新組織設(shè)立的基準(zhǔn)、原則和員額總額，杜絕機(jī)構(gòu)和人員增加的隨意性和任意性；另一方面， 《國(guó)務(wù)院部門(mén)組織法》應(yīng)設(shè)有責(zé)任條款，違法行使職權(quán)、違法設(shè)立機(jī)構(gòu)和編制，都將導(dǎo)致被撤銷和被追訴的法律后果。

其四，協(xié)調(diào)與修復(fù)公法秩序。理想狀態(tài)上，各行政機(jī)關(guān)的權(quán)限應(yīng)當(dāng)互不交叉，各行政機(jī)關(guān)的權(quán)限總和等于整個(gè)行政權(quán)。所以，行政機(jī)關(guān)之間不存在權(quán)限沖突和糾紛，行政管理領(lǐng)域也沒(méi)有法律空白和漏洞。然而，現(xiàn)實(shí)中，成文法的局限性和社會(huì)關(guān)系的復(fù)雜性，決定了行政立法客觀上不可能達(dá)到這一理想狀態(tài)。所以，在行政實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)限糾紛在所難免。?在我國(guó)，行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)限紛爭(zhēng)一般定位于行政內(nèi)部事務(wù)——不屬于法律上的爭(zhēng)訟——適用行政內(nèi)部程序來(lái)處理，即一般由共同上級(jí)行政機(jī)關(guān)解決。但其他大陸法系國(guó)家或地區(qū)，例如日本、西班牙、德國(guó)、中國(guó)澳門(mén)等，則更多地引入司法程序。而實(shí)現(xiàn)這一司法裁決的基礎(chǔ)是，行政機(jī)關(guān)之間的職責(zé)權(quán)限存在基本的法律基礎(chǔ)，否則司法裁判不僅無(wú)法可依，且會(huì)直接侵犯行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)。因此，國(guó)務(wù)院部門(mén)組織法體系的構(gòu)建，不僅肩負(fù)著行政職權(quán)在行政組織之間的合理配置之責(zé)，亦要通過(guò)行政訴訟確保這一配置的穩(wěn)定性和確定性。

（二）總體原則

“定機(jī)構(gòu)、定職責(zé)、定編制”的 “三定” 原則是我國(guó)行政組織建設(shè)步入法制化階段的重要標(biāo)志。而實(shí)現(xiàn) “機(jī)構(gòu)法定、職責(zé)法定、編制法定”的組織法定原則，則是我國(guó)行政組織法治的重要進(jìn)步。因此，組織法定是行政組織法的基本原則，也是 《國(guó)務(wù)院部門(mén)組織法》立法的核心理念，其主要包括：

第一，機(jī)構(gòu)法定，即除非有明確的法律依據(jù)，否則不能隨意設(shè)置國(guó)務(wù)院的職能部門(mén)及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)?？v觀我國(guó)行政機(jī)構(gòu)改革歷程，基于革命政權(quán)和機(jī)構(gòu)改革需要，組織多先于組織法而大量設(shè)置。這種做法是基于特定歷史需要的一種便宜安排，有一定的合理性。但在國(guó)家機(jī)構(gòu)趨于穩(wěn)定，法治提上日程之際，組織建設(shè)應(yīng)當(dāng)步入正軌，即實(shí)現(xiàn)組織法定——由 《憲法》第2條第1款確立并經(jīng)其他規(guī)定具體化的民主原則是國(guó)家合法性證明的原則，也是國(guó)家組織原則。從 《憲法》第2條 “中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”的人民主權(quán)這一核心立場(chǎng)出發(fā)，憲法本身確立了在所有國(guó)家權(quán)力領(lǐng)域中貫徹落實(shí)民主權(quán)的組織法基本條件，其核心是國(guó)家權(quán)力的行使必須受人民主權(quán)的約束。?這一主權(quán)不僅表現(xiàn)為公民所享有的基本權(quán)利和自由，同時(shí)也表現(xiàn)在公共行政領(lǐng)域中對(duì)組織活動(dòng)的參與——人民有權(quán)創(chuàng)制和選擇基本的行政組織形式，有權(quán)根據(jù)自身的需要設(shè)定行政權(quán)，也有權(quán)決定設(shè)置哪些行政機(jī)關(guān)；非經(jīng)人民同意行政機(jī)關(guān)不得自行設(shè)置，非經(jīng)人民授權(quán)行政機(jī)關(guān)不得自行享有職權(quán)。?這意味著只有依法設(shè)置的部門(mén)組織才具有合法身份，才有權(quán)履行行政任務(wù)、對(duì)外實(shí)施公共管理。而國(guó)務(wù)院職能部門(mén)和國(guó)務(wù)院職能部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)所具有的不同性質(zhì)和地位，決定了組織法定的不同內(nèi)涵。

第二，職權(quán)法定，即國(guó)務(wù)院職能部門(mén)及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的權(quán)力來(lái)源于法律，僅僅只有法律才有權(quán)力；無(wú)法律則無(wú)權(quán)力。其要義有三：首先，國(guó)務(wù)院部門(mén)及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職權(quán)必須依法取得，沒(méi)有法律依據(jù)，行政職權(quán)就沒(méi)有其存在的合法性和合理性，也失去了對(duì)抗其他組織或者個(gè)人的強(qiáng)制力和優(yōu)先性。其次，國(guó)務(wù)院部門(mén)及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職能必須明確。立法如未能明確劃分國(guó)務(wù)院職能部門(mén)、職能部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的行政職權(quán)，那么，職權(quán)的交叉、推諉、缺位、越位則不可避免，職權(quán)法定也就沒(méi)有任何意義。再次，國(guó)務(wù)院部門(mén)及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)享有的職權(quán)必須依法行使。擁有法定職權(quán)的國(guó)務(wù)院部門(mén)或機(jī)構(gòu)，必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定的職權(quán)范圍行使；超出法律授權(quán)范圍的權(quán)力行為，是一種違法行為?！秶?guó)務(wù)院部門(mén)組織法》不僅要根據(jù)國(guó)務(wù)院職能部門(mén)的性質(zhì)和地位對(duì) 《憲法》和 《國(guó)務(wù)院組織法》規(guī)定的18項(xiàng)職權(quán)進(jìn)行明確分配，具體確定各部門(mén)所應(yīng)當(dāng)履行的職權(quán)和權(quán)限；而且應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)國(guó)務(wù)院部門(mén)內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間的職權(quán)配置，進(jìn)一步細(xì)化國(guó)務(wù)院職能部門(mén)享有的職權(quán)，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)與職權(quán)一一對(duì)應(yīng)。

第三，程序法定，即 《國(guó)務(wù)院部門(mén)組織法》應(yīng)當(dāng)明確國(guó)務(wù)院部門(mén)及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)立、變更、撤銷的程序，非經(jīng)法定程序不得變動(dòng)。由于法律本身具有滯后性，因此，法律所規(guī)定的內(nèi)容以及法律本身不可能一成不變，立法隨著社會(huì)形勢(shì)的變更而修正是法律完善之需求，也是社會(huì)發(fā)展之需求。但這種修正并非隨意為之，必須遵循法定程序?；诖?，《國(guó)務(wù)院部門(mén)組織法》應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定國(guó)務(wù)院部門(mén)及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置、變更、撤銷的法定程序，明確主體和要求；如未達(dá)到設(shè)置或變動(dòng)的要求，非由法定主體提出，非經(jīng)法律定程序進(jìn)行，則不得設(shè)立和變動(dòng)。當(dāng)然，這是對(duì)程序的一般規(guī)定。有原則就有例外，有一般也有特殊情況，在緊急狀態(tài)或應(yīng)急形勢(shì)下，國(guó)務(wù)院基于管理需要，部門(mén)的設(shè)置和變更可便宜行事，但緊急狀態(tài)或應(yīng)急形勢(shì)消除后，應(yīng)當(dāng)按照法定程序向權(quán)力部門(mén)進(jìn)行備案。

第四，責(zé)任法定，即 《國(guó)務(wù)院組織法》應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定違法變動(dòng)各部門(mén)職責(zé)、機(jī)構(gòu)和人員編制的責(zé)任。責(zé)任是法律實(shí)施的保障，立法如果只有授權(quán)而疏于規(guī)制與監(jiān)督，那么再完美的組織結(jié)構(gòu)和程序也難逃權(quán)力的 “陰影”。所以，要確保國(guó)務(wù)院部門(mén)按照法律規(guī)定設(shè)置、依據(jù)法律規(guī)定行使職權(quán)、符合法律規(guī)定的人員編制，就必然需要對(duì)其組織行為設(shè)置法定責(zé)任，違法必然要擔(dān)責(zé)。

第五，組織效率。行政組織以效率、效能的發(fā)揮為目標(biāo)，故行政組織的設(shè)置和調(diào)整均應(yīng)符合行政效率原則，否則行政組織必趨于腐化、僵化而無(wú)存在之必要，此為現(xiàn)代行政組織之立法趨勢(shì)。?組織效率的要求有二：一是行政組織的精簡(jiǎn)化。機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事必然導(dǎo)致效率低下，故為保障行政組織的精干，世界各國(guó)、各地區(qū)都對(duì)行政組織的機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行了限制，例如，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)制定了“中央政府機(jī)關(guān)總員額法”，對(duì) “中央政府機(jī)關(guān)”的人數(shù)限制最高限額，任何人不得突破；美國(guó)、德國(guó)等國(guó)家則通過(guò)控制預(yù)算的方式來(lái)間接達(dá)到控制行政組織規(guī)模的目的。二是行政組織的體系化，即按照一定的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)組織行政機(jī)構(gòu)，確保行政組織的統(tǒng)一性、整體性、系統(tǒng)性和有序性。?基于此，《國(guó)務(wù)院部門(mén)組織法》首先應(yīng)當(dāng)明確部門(mén)組織的人員總額，任何人都不得突破；再根據(jù)部門(mén)組織規(guī)律和層次合理分配人員，實(shí)現(xiàn)各層次和各類型人員協(xié)調(diào)、有序。

（三）體系框架

《國(guó)務(wù)院部門(mén)組織法》的內(nèi)容和形式，主要涉及載體模式、表現(xiàn)形式、體系層次等內(nèi)容：

其一，載體模式——體系式。載體模式是指以何種形式承載部門(mén)組織法的具體內(nèi)容。除憲法規(guī)定以外，目前世界上通行的模式有兩種，即法典式和體系式。其中，法典式即國(guó)家制定單一、統(tǒng)一的部門(mén)組織法典，來(lái)設(shè)定部門(mén)組織制度、規(guī)范部門(mén)組織行為。這一模式便于對(duì)部門(mén)組織的統(tǒng)一設(shè)計(jì)，有利于國(guó)務(wù)院部門(mén)組織的整齊劃一。但國(guó)務(wù)院職能部門(mén)多，且性質(zhì)不同、職責(zé)也相差較大，很難用一部法律全面規(guī)定，極少有國(guó)家完全采用。體系式即國(guó)家制定多個(gè)組織法律文件，這些立法按照一定的邏輯組成一個(gè)法律體系，這一形式較為靈活，為世界大多數(shù)國(guó)家所普遍采用。?建國(guó)初期，國(guó)務(wù)院部門(mén)組織法制實(shí)踐即采用了體系式的立法模式。我國(guó)現(xiàn)階段部門(mén)組織法也是以專門(mén)組織立法結(jié)合部門(mén) “三定”規(guī)定的體系式立法為載體模式。因此，綜合法治實(shí)踐與立法經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)宜建立一套以 《國(guó)務(wù)院部門(mén)組織法》為內(nèi)核，各部門(mén)組織法或組織條例為基本單元的部門(mén)組織法體系。

其二，組織權(quán)劃分。根據(jù) 《中華人民共和國(guó)立法法》的規(guī)定，部門(mén)組織法應(yīng)當(dāng)包含法律、行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章。這實(shí)際上涉及全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院之間如何劃分部門(mén)組織權(quán)的問(wèn)題。首先，全國(guó)人大享有獨(dú)立的組織權(quán)，這是毋庸置疑的。問(wèn)題的關(guān)鍵是，國(guó)務(wù)院在哪些領(lǐng)域和事項(xiàng)上需要以國(guó)家立法為依據(jù)，而不得獨(dú)立從事組織行為。對(duì)這一問(wèn)題的回答，其實(shí)就是明確組織法定原則中 “組織”的界限，或者說(shuō)法律保留原則中到底哪些組織事項(xiàng)需要法律依據(jù)。當(dāng)然，回答這一問(wèn)題需明確一個(gè)前提，那就是無(wú)論組織法定還是法律保留，雖然都適用于組織權(quán)領(lǐng)域，但二者僅僅是一種原則，而不能過(guò)于具體化，否則就陷入了制度泥潭，沒(méi)有任何實(shí)質(zhì)意味了。在這種情況下，唯有借助特定的標(biāo)準(zhǔn)針對(duì)具體情況進(jìn)行區(qū)分。對(duì)此，德國(guó)沃爾夫教授認(rèn)為，一種有效的方法是抓大放小，即對(duì)于憲法所確定的行政組織——例如，我國(guó)的國(guó)務(wù)院及其各部委由全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)通過(guò)制定法律的形式規(guī)定；至于各部委以下的層次，則實(shí)行新組織保留，即成立或組建新的行政單位應(yīng)當(dāng)有法律的授權(quán)和依據(jù)，這是法律保留的底線。?也就是說(shuō)，憲法、法律沒(méi)有規(guī)定的組織事項(xiàng)，國(guó)務(wù)院有權(quán)自行決定，制定組織條例。例如，《德意志聯(lián)邦共和國(guó)基本法》第 86條就將組織權(quán)籠統(tǒng)地授予聯(lián)邦行政系統(tǒng)，除非 “法律另有規(guī)定”；我國(guó) 《國(guó)務(wù)院組織法》第11條亦將“直屬機(jī)構(gòu)”和 “辦事機(jī)構(gòu)”的設(shè)立權(quán)授予國(guó)務(wù)院。

其三，體系層級(jí)?！秶?guó)務(wù)院部門(mén)組織法》應(yīng)當(dāng)是一個(gè) “總—分”的體系。其中，“總”是指根據(jù)《憲法》和 《國(guó)務(wù)院組織法》制定 《國(guó)務(wù)院部門(mén)組織法》，主要涉及立法依據(jù)、立法目的、部門(mén)組織的設(shè)置原則、部門(mén)的分類及性質(zhì)、部門(mén)的組織與職權(quán)、 人員編制、 工作制度、 責(zé)任條款等內(nèi)容。“分”是指根據(jù) “三定”原則的要求制定與之相對(duì)應(yīng)的部門(mén)組織單行法。具體而言，我國(guó)國(guó)務(wù)院部門(mén)組織法體系應(yīng)當(dāng)包含四個(gè)層次：第一個(gè)層次，全國(guó)人大根據(jù) 《憲法》和 《國(guó)務(wù)院組織法》制定 《國(guó)務(wù)院部門(mén)組織法》，概括性規(guī)定各職能部門(mén)的職權(quán)、機(jī)構(gòu)和人員等內(nèi)容；第二個(gè)層次是全國(guó)人大根據(jù)《國(guó)務(wù)院組織法》和 《國(guó)務(wù)院部門(mén)組織法》，制定各部委組織法，分別規(guī)定國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)的設(shè)置、職權(quán)、機(jī)構(gòu)和編制等內(nèi)容；第三個(gè)層次，國(guó)務(wù)院依據(jù) 《憲法》、 《國(guó)務(wù)院組織法》和 《國(guó)務(wù)院部門(mén)組織法》的授權(quán)，制定直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)等其他部門(mén)的組織條例，具體細(xì)化各職能部門(mén)的職責(zé)、機(jī)構(gòu)和人員；第四個(gè)層次，國(guó)務(wù)院各部門(mén)依據(jù)組織法和組織條例出臺(tái)實(shí)施辦法或規(guī)定，這一層次的辦法或規(guī)定，可作為 “三定”規(guī)定存在的直接依據(jù)，即國(guó)務(wù)院各部門(mén)為實(shí)施這一辦法或規(guī)定而對(duì)內(nèi)發(fā)布的解釋性或?qū)嵤┬缘奈募?/p>

（四）核心內(nèi)容

國(guó)務(wù)院部門(mén)組織體系法治化是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要多層級(jí)立法協(xié)同治理。其中，《憲法》、 《國(guó)務(wù)院組織法》對(duì)國(guó)務(wù)院部門(mén)組織法治僅作原則性規(guī)定，修改難度不大；國(guó)務(wù)院各部門(mén)組織法的創(chuàng)制以部門(mén)權(quán)力清單、 “三定”規(guī)定等制度為基礎(chǔ)上，對(duì)本部門(mén)的機(jī)構(gòu)性質(zhì)、職責(zé)權(quán)限、隸屬關(guān)系、基本工作制度、編制管理制度、法律責(zé)任等事項(xiàng)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，創(chuàng)制難度也不大。而 《國(guó)務(wù)院部門(mén)組織法》的創(chuàng)制則須進(jìn)行系統(tǒng)論證、全面統(tǒng)籌。

1.《國(guó)務(wù)院部門(mén)組織法》的制定

《國(guó)務(wù)院部門(mén)組織法》是對(duì) 《國(guó)務(wù)院組織法》所無(wú)法囊括的具有共性的部門(mén)組織問(wèn)題的統(tǒng)一規(guī)定，其核心是規(guī)范國(guó)務(wù)院部門(mén)的設(shè)置、職權(quán)、機(jī)構(gòu)和編制等基本問(wèn)題，直接構(gòu)成部門(mén)組織法或條例群的立法依據(jù)。因此，在整個(gè)國(guó)務(wù)院組織法體系中，《國(guó)務(wù)院組織法》居于基本法地位，《國(guó)務(wù)院部門(mén)組織法》相當(dāng)于總則或者通則， 《國(guó)務(wù)院部門(mén)組織法》或條例群則具有分則的性質(zhì)。

其一，組織法定原則的確定。組織法定原則是行政組織法的基本原則，其首先意味著國(guó)務(wù)院的部門(mén)組織要依法設(shè)置，即每一個(gè)部門(mén)都應(yīng)當(dāng)有與之相對(duì)應(yīng)的部門(mén)組織單行法。因此，《國(guó)務(wù)院部門(mén)組織法》在總則部分，除規(guī)定 “國(guó)務(wù)院部門(mén)的機(jī)構(gòu)、職權(quán)、編制管理應(yīng)當(dāng)適應(yīng)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的需要，遵循精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、高效的原則”之外，還應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定：國(guó)務(wù)院部門(mén)要依法設(shè)置，國(guó)務(wù)院各部門(mén)的職權(quán)、機(jī)構(gòu)和編制等具體組織事項(xiàng)由各部門(mén)組織法規(guī)定。這是制定國(guó)務(wù)院部門(mén)組織法或條例的直接依據(jù)。

其二，國(guó)務(wù)院組成部門(mén)的確定。與1954年《國(guó)務(wù)院組織法》相比，1982年 《國(guó)務(wù)院組織法》不再明確列出國(guó)務(wù)院的組成部門(mén)。從實(shí)踐角度而言，這一立法模式便于國(guó)務(wù)院根據(jù)機(jī)構(gòu)改革結(jié)果隨時(shí)調(diào)整其組成機(jī)構(gòu)，避免法律修改程序上的麻煩。但在強(qiáng)調(diào)法治的時(shí)代，通過(guò)法律來(lái)規(guī)范部門(mén)的組成和變更本身所看重的就是法律的程序控制功能。?因此，無(wú)論是 《國(guó)務(wù)院組織法》還是 《國(guó)務(wù)院部門(mén)組織法》都應(yīng)當(dāng)一一列出國(guó)務(wù)院的組成部門(mén)，從而減少國(guó)務(wù)院基本組成部門(mén)變動(dòng)的隨意性和頻繁性。

其三，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)置問(wèn)題。其具體包括：（1）機(jī)構(gòu)設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)直接決定了國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和地位，而國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和地位又直接涉及 《國(guó)務(wù)院部門(mén)組織法》的制定主體，也就是國(guó)務(wù)院部門(mén)組織權(quán)的分配問(wèn)題，即應(yīng)該制定為法律還是法規(guī)，或者說(shuō)哪些部門(mén)可以授權(quán)國(guó)務(wù)院制定法規(guī)。因此，《國(guó)務(wù)院部門(mén)組織法》應(yīng)當(dāng)明確按照什么樣的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)設(shè)置機(jī)構(gòu)。（2）機(jī)構(gòu)種類與隸屬關(guān)系。在確定機(jī)構(gòu)設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)之后，《國(guó)務(wù)院部門(mén)組織法》應(yīng)當(dāng)明確國(guó)務(wù)院設(shè)置哪些機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、地位及相互間的關(guān)系等問(wèn)題。（3）國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)的設(shè)立、撤銷與合并。包括需要設(shè)立、撤銷與合并國(guó)務(wù)院部門(mén)的條件，有權(quán)設(shè)立、撤銷與合并國(guó)務(wù)院部門(mén)的主體，設(shè)立、撤銷與合并國(guó)務(wù)院部門(mén)的程序等。（4）部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)立和變更：包括需要設(shè)立、撤銷與合并國(guó)務(wù)院部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的條件，有權(quán)設(shè)立、撤銷與合并國(guó)務(wù)院部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的主體，設(shè)立、撤銷與合并國(guó)務(wù)院部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的程序等。

其四，職權(quán)配置問(wèn)題。國(guó)務(wù)院部門(mén)的職權(quán)配置主要是對(duì) 《憲法》和 《國(guó)務(wù)院組織法》規(guī)定的國(guó)務(wù)院所享有的18項(xiàng)職權(quán)的具體分配。這一問(wèn)題具體包括：權(quán)力來(lái)源：國(guó)務(wù)院部門(mén)的職權(quán)應(yīng)由法律直接授予，尚未指定法律的，可由行政法規(guī)授予；職權(quán)、責(zé)任的固定與公開(kāi)：國(guó)務(wù)院部門(mén)及地方各級(jí)政府部門(mén)應(yīng)對(duì)法律法規(guī)規(guī)定的職權(quán)進(jìn)行梳理并公布權(quán)力清單，積極推進(jìn)責(zé)任清單；國(guó)務(wù)院部門(mén)職權(quán)、責(zé)任的調(diào)整：全國(guó)人大、全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、對(duì)國(guó)務(wù)院部門(mén)職權(quán)、責(zé)任調(diào)整的權(quán)限及程序等；國(guó)務(wù)院部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職權(quán)的調(diào)整：國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院部門(mén)對(duì)本部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職權(quán)調(diào)整的權(quán)限、程序等。

其五，人員編制問(wèn)題。無(wú)論是1949年 《中央人民政府組織法》，還是1954年 《國(guó)務(wù)院組織法》，抑或是1982年 《國(guó)務(wù)院組織法》，都未涉及完整的人員編制問(wèn)題，只涉及部分領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，這是導(dǎo)致人員膨脹的一個(gè)關(guān)鍵因素。為此， 《國(guó)務(wù)院部門(mén)組織法》不僅應(yīng)當(dāng)確定國(guó)務(wù)院部門(mén)的工作人員總額，還應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定這一總額的分配、管理、變更等事項(xiàng)。具體包括：（1）人數(shù)總額和分配標(biāo)準(zhǔn)?！秶?guó)務(wù)院部門(mén)組織法》應(yīng)當(dāng)確定一個(gè)國(guó)務(wù)院工作人員人數(shù)總額和分配標(biāo)準(zhǔn)，然后由部門(mén)組織法進(jìn)行具體分配。（2）編制管理的基本原則。國(guó)務(wù)院各部門(mén)的編制依據(jù)職能配置和職位分類，按照精簡(jiǎn)的原則確定。國(guó)務(wù)院部門(mén)編制總量應(yīng)保持穩(wěn)定，但為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，可適時(shí)調(diào)整國(guó)務(wù)院部門(mén)編制，但必須嚴(yán)格遵守相關(guān)程序。（3）國(guó)務(wù)院各部門(mén)編制的配比。包括國(guó)務(wù)院部門(mén)及部門(mén)各級(jí)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，機(jī)構(gòu)人員定額和人員結(jié)構(gòu)比例。（4）編制的調(diào)整。增加編制的申請(qǐng)、審核、批準(zhǔn)、備案程序，核減編制的決定主體、核減程序等；變更編制配比的申請(qǐng)、審核、批準(zhǔn)、備案程序等。

其六，法律責(zé)任條款。法律之所以具有很強(qiáng)的規(guī)范力和約束力，就在于違法要擔(dān)責(zé)。所以，責(zé)任是保障法律有效實(shí)施的一個(gè)利器。我國(guó)現(xiàn)行部門(mén)副職普遍超編，一個(gè)很重要的原因就是現(xiàn)行規(guī)定只有授權(quán)而無(wú)責(zé)任。為此，為保障部門(mén)組織法中法律責(zé)任的統(tǒng)一，《國(guó)務(wù)院部門(mén)組織法》應(yīng)當(dāng)明確違法組織、違法設(shè)置機(jī)構(gòu)、違法履行職責(zé)和超編等問(wèn)題的法律責(zé)任。

2.部門(mén)組織單行法的制定

部門(mén)組織單行法的制定所涉及的一個(gè)重要問(wèn)題就是這些部門(mén)組織法群究竟應(yīng)當(dāng)制定為法律還是條例。有學(xué)者認(rèn)為 “考慮到行政機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中的地位和對(duì)行政機(jī)構(gòu)的約束作用，以制定法律為好”。?但從我國(guó)現(xiàn)行組織立法的規(guī)定以及國(guó)務(wù)院部門(mén)組織概況而言，讓人大收歸所有部門(mén)的組織立法權(quán)，并不合時(shí)宜，也不切實(shí)際。畢竟，一直以來(lái)國(guó)務(wù)院都將部門(mén)組織權(quán)視為其內(nèi)部事務(wù)，而且 《憲法》、 《國(guó)務(wù)院組織法》也在一定程度上肯定了國(guó)務(wù)院的部門(mén)組織權(quán)。所以，由誰(shuí)來(lái)制定部門(mén)組織法單行法，應(yīng)當(dāng)結(jié)合國(guó)務(wù)院部門(mén)的地位和性質(zhì)作出區(qū)分。結(jié)合上文所言，這一區(qū)分可分為兩個(gè)層面：對(duì)于國(guó)務(wù)院組成部門(mén)的組織問(wèn)題，例如各部、各委員會(huì)，應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)制定 《×××組織法》。因?yàn)?，在?guó)務(wù)院眾多行政機(jī)構(gòu)中，國(guó)務(wù)院組成部門(mén)可以說(shuō)地位最為重要。根據(jù) 《國(guó)務(wù)院組織法》第8條的規(guī)定，“國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)的設(shè)立、撤銷或者合并，經(jīng)總理提出，由全國(guó)人民代表大會(huì)決定；在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定。”可見(jiàn)，國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)的設(shè)置權(quán)屬于全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)，而非國(guó)務(wù)院自身所能決定。對(duì)于組成部門(mén)以外的其他國(guó)務(wù)院部門(mén)的組織問(wèn)題，例如直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)等等，宜授權(quán)國(guó)務(wù)院制定 《×××組織條例》。事實(shí)上，我國(guó)現(xiàn)行 《國(guó)務(wù)院組織法》就將直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)的組織權(quán)授權(quán)給國(guó)務(wù)院。而且，從 《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》所規(guī)定的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和地位而言，直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)等國(guó)務(wù)院組成部門(mén)以外的其他行政機(jī)構(gòu)所行使的職權(quán)更多地來(lái)源于國(guó)務(wù)院的某方面授權(quán)，并非國(guó)務(wù)院基本行政管理職能，也并非不可替代。所以，對(duì)于這些行政機(jī)構(gòu)的組織問(wèn)題，完全可以授權(quán)國(guó)務(wù)院根據(jù) 《國(guó)務(wù)院組織法》和 《國(guó)務(wù)院部門(mén)組織法》制定行政法規(guī)。就此而言，國(guó)務(wù)院部門(mén)組織單行法應(yīng)當(dāng)包括部門(mén)組織法群和部門(mén)組織法條例群兩個(gè)部分。這兩個(gè)部分雖然立法主體不同，但基于權(quán)力清單制度和部門(mén)“三定”規(guī)定的鋪墊，其內(nèi)容和結(jié)構(gòu)具有內(nèi)在的一致性，即除一般立法所包含的制定依據(jù)、制定目的、附則之外，還應(yīng)當(dāng)包括部門(mén)性質(zhì)、部門(mén)縱向組織關(guān)系、部門(mén)職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制、責(zé)任條款、其他事項(xiàng)等關(guān)鍵內(nèi)容。

其一，部門(mén)性質(zhì)，即對(duì)該部門(mén)與國(guó)務(wù)院之間關(guān)系，以及該部門(mén)基本職責(zé)的一個(gè)總體定位。例如，我國(guó)建國(guó)初期制定的 《國(guó)務(wù)院專家局組織簡(jiǎn)則》（1956年）第1條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院專家局在國(guó)務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)督促、檢查各部門(mén)對(duì)于專家和其他高級(jí)知識(shí)分子的政策、法令的貫徹執(zhí)行；負(fù)責(zé)解決需要統(tǒng)一處理的有關(guān)專家和其他高級(jí)知識(shí)分子的問(wèn)題，以便充分發(fā)揮他們的力量，適應(yīng)國(guó)家建設(shè)急速發(fā)展的需要?！爆F(xiàn)行部門(mén)組織法的制定，可參照這一簡(jiǎn)則對(duì)該部門(mén)進(jìn)行一個(gè)總體定位，以彌補(bǔ)職責(zé)條款無(wú)法窮盡列舉之不足，同時(shí)也為人大和國(guó)務(wù)院在特殊情形下或者具體應(yīng)用中作出解釋奠定基礎(chǔ)。

其二，部門(mén)縱向組織關(guān)系，主要是該部門(mén)與相對(duì)應(yīng)的地方政府部門(mén)之間的關(guān)系。對(duì)于這一問(wèn)題，我國(guó)現(xiàn)行立法極少涉及，只有 《地方各級(jí)人大和地方各級(jí)人民政府組織法》以及相關(guān)的單行法有所規(guī)定，但并不明確。《地方各級(jí)人大和地方各級(jí)人民政府組織法》第64條規(guī)定，地方各級(jí)人民政府根據(jù)工作需要和精干的原則，設(shè)立必要的工作部門(mén)；省級(jí)人民政府的廳、局、委員會(huì)等工作部門(mén)的設(shè)立、增加、減少或者合并，由本級(jí)人民政府報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，并報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案；第66條規(guī)定，省級(jí)人民政府的各工作部門(mén)受人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受國(guó)務(wù)院主管部門(mén)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)。從這些規(guī)定來(lái)看，國(guó)務(wù)院部門(mén)與地方政府部門(mén)之間只是一種業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，具體如何指導(dǎo)或者如何領(lǐng)導(dǎo)則需參照相關(guān)法律或者行政法規(guī)的規(guī)定，地方組織法并未明確。但即便是相關(guān)法律或者行政法規(guī)，也未必對(duì)這一問(wèn)題有所明確。例如，《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》雖然規(guī)定了公安部和地方公安機(jī)關(guān)的組織領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)題，但對(duì)于公安部與公安廳、公安局等之間的關(guān)系則沒(méi)有規(guī)定。而且關(guān)于國(guó)務(wù)院部門(mén)和地方政府在地方政府部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)或者指導(dǎo)中如何分工的問(wèn)題，現(xiàn)行立法都未有規(guī)定。顯然，部門(mén)縱向組織關(guān)系在我國(guó)幾乎處于空白。但這一問(wèn)題卻是中國(guó)縱向政權(quán)組織法治體系甚至整個(gè)中國(guó)組織法治所不可避免且必須予以規(guī)范的，其直接涉及我國(guó)中央與地方關(guān)系問(wèn)題。

其三，部門(mén)職責(zé)，即該部門(mén)執(zhí)行的任務(wù)。在部門(mén) “三定”規(guī)定的基礎(chǔ)上，對(duì)部門(mén)職責(zé)進(jìn)行細(xì)化并非難事，真正的難題在于如何在部門(mén)組織法中解決現(xiàn)行部門(mén)職權(quán)交叉的問(wèn)題，這不僅需要認(rèn)真考究“三定”規(guī)定有關(guān)職責(zé)的規(guī)定，更需要與現(xiàn)行單行法中的有關(guān)該部門(mén)的規(guī)定進(jìn)行一次全面的對(duì)接疏理，務(wù)求一項(xiàng)職權(quán)只有一個(gè)部門(mén)行使。?

其四，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，即該部門(mén)設(shè)置哪些內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、這些機(jī)構(gòu)分別掌管哪些職權(quán)，以及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)變更、撤銷的條件、程序等等。

其五，人員編制，即該部門(mén)的行政編制總數(shù)，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)設(shè)置和數(shù)量，行政編制增加、減少的條件及程序等等。

其六，責(zé)任條款，即該部門(mén)涉及違法行使職權(quán)、設(shè)置機(jī)構(gòu)、變動(dòng)編制等問(wèn)題時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，以及誰(shuí)來(lái)承擔(dān)，如何承擔(dān)等問(wèn)題。

其七，其他事項(xiàng)，主要是本部門(mén)負(fù)責(zé)的其他工作、與關(guān)聯(lián)部門(mén)的職責(zé)分工等內(nèi)容。

結(jié)語(yǔ)

歷史經(jīng)驗(yàn)表明，行政權(quán)具有天然的擴(kuò)張性。我國(guó)歷次機(jī)構(gòu)改革都未能跳出 “精簡(jiǎn)——膨脹——再精簡(jiǎn)——再膨脹”的怪圈，其核心原因在于改革過(guò)度重視效率，慣常于政治手段的運(yùn)用，忽視規(guī)范建設(shè)。建構(gòu)國(guó)務(wù)院部門(mén)組織法體系，意在跳出政治改革的循環(huán)邏輯，用 “法治話語(yǔ)”引領(lǐng)行政體制改革。在修改 《國(guó)務(wù)院組織法》等相關(guān)立法的基礎(chǔ)上，建構(gòu)以 《國(guó)務(wù)院部門(mén)組織法》為內(nèi)核，以各部門(mén)組織法或組織條例為基本單元的國(guó)務(wù)院部門(mén)組織法治體系，將長(zhǎng)期為改革服務(wù)的部門(mén)組織規(guī)范重新拉回法治軌道，實(shí)現(xiàn)部門(mén)組織、職權(quán)、機(jī)構(gòu)和編制法定，不僅有利于穩(wěn)定國(guó)務(wù)院的組織結(jié)構(gòu)，提高行政效率，亦有助于優(yōu)化我國(guó)的整個(gè)依憲治國(guó)結(jié)構(gòu)。

注釋：

① 陳章干：《制定政府工作部門(mén)組織法芻議》，《廈門(mén)大學(xué)學(xué)報(bào)》 （哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）1989年第1期。

②⑤??? 應(yīng)松年：《完善行政組織法制探索》，《中國(guó)法學(xué)》2013年第2期。

③ “三定方案”規(guī)定是中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室（簡(jiǎn)稱中央編辦）為深化行政管理體制改革而對(duì)國(guó)務(wù)院所屬各部門(mén)的主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制等所作規(guī)定的簡(jiǎn)稱。自1998年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的第一個(gè)三定規(guī)定即《國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心職能配置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》 （國(guó)辦發(fā) [1998]133號(hào)）以來(lái)，國(guó)務(wù)院所屬主要行政機(jī)構(gòu)均制定了 “三定規(guī)定”，作為其行使職能的重要依據(jù)。其內(nèi)容包括六部分：一是職責(zé)調(diào)整，即明確部門(mén)取消、劃出移交、劃入和增加以及加強(qiáng)的職責(zé)。二是主要職責(zé)，即規(guī)定部門(mén)的主要職能和相應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。三是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，即確定部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置和具體職責(zé)。四是人員編制，即核定部門(mén)的機(jī)關(guān)行政編制數(shù)、部門(mén)和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。五是其他事項(xiàng)，即明確與有關(guān)部門(mén)的職責(zé)分工、部門(mén)派出機(jī)構(gòu)和直屬事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)編制事宜等。六是附則，即明確 “三定”規(guī)定的解釋和調(diào)整事宜。1988年和 1993年的機(jī)構(gòu)改革中，“三定”工作形成的規(guī)范性文件稱為 “三定”方案。自 1998年起，其改稱 “三定”規(guī)定，在形式上更加規(guī)范和正式。

④ 李克強(qiáng)總理在出席2014年天津夏季達(dá)沃斯論壇開(kāi)幕式上給中國(guó)制度建設(shè)開(kāi)出三張清單——“權(quán)力清單”“責(zé)任清單”和 “負(fù)面清單”，其中，“權(quán)力清單” 即明確政府該做什么，做到 “法無(wú)授權(quán)不可為”； “負(fù)面清單”即明確企業(yè)不該干什么，做到 “法無(wú)禁止皆可為”； “責(zé)任清單”即明確政府怎么管市場(chǎng)，做到 “法定責(zé)任必須為”。

⑥⑩? 張迎濤：《中央政府部門(mén)組織法研究》，中國(guó)法制出版社2011年版，第33、55、55—57頁(yè)。

⑦ 周振想、邵景春：《新中國(guó)法制建設(shè) 40年要覽（1949—1988）》，群眾出版社1990年版，第79—80頁(yè)。

⑧ 楊向東：《建國(guó)初期 （1949—1954年）行政組織法認(rèn)識(shí)史》，山東人民出版社2013年版，第58頁(yè)。

⑨ 關(guān)保英：《行政組織法史料匯編與點(diǎn)評(píng) （1950—1960）》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2012年版，第86頁(yè)。

? 許超：《新中國(guó)行政體制沿革》，世界知識(shí)出版社2012年版，第31頁(yè)。

? 郭衛(wèi)民、劉為民：《“三定”的功能與完善途徑》，《中國(guó)行政管理》2011年第11期。

? 丁煌：《西方行政學(xué)說(shuō)史》，武漢大學(xué)出版社2004年版，第285頁(yè)。

? 石佑啟：《我國(guó)行政體制改革法治化研究》，《法學(xué)評(píng)論》2014年第6期。

? 馬英娟：《中國(guó)政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)構(gòu)建中的缺失與前瞻性思考——兼議政府監(jiān)管領(lǐng)域 “大部門(mén)體制的改革方向”》，《河北法學(xué)》2008年第6期。

???? 應(yīng)松年、薛剛凌：《行政組織法研究》，法律出版社2002年版，第16—18、63、75—77、260頁(yè)。

??? ［德］漢斯·J·沃爾夫、奧托·巴霍夫、羅爾夫·施托貝爾：《行政法》，高家偉譯，商務(wù)印書(shū)館2007年版，第97、75、111—113頁(yè)。

? 王太高：《論機(jī)關(guān)訴訟——完善我國(guó)行政組織法的一個(gè)思路》，《河北法學(xué)》2005年第9期。

? 管歐：《地方自治》，三民書(shū)局1995年版，第48頁(yè)。

（責(zé)任編輯 李 濤）

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（2017）05－0026－15

江國(guó)華，武漢大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，國(guó)家2011司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心首席科學(xué)家，湖北武漢，430072；張彬，武漢大學(xué)法學(xué)院博士研究生，湖北武漢，430072。