胡欣

3月初，澳大利亞外長畢曉普宣布將召回分布在全球的澳外交官，為制定外交政策白皮書集思廣益。3月28～30日，“全球使命高官會議”在堪培拉聯(lián)邦議會大廈正式召開，113名外交精英（包括大使、高級專員和總領(lǐng)事等）從世界各地趕回來參會。參會的還有政府和私人部門人員。

此次會議的主要使命——商議外交政策白皮書，已成為澳舉國矚目的大事。過去40年里，澳國防部已推出了七份白皮書，而外交政策白皮書僅在1997年、2003年推出過兩份，外交界的長期“沉默”顯得頗為尷尬。畢曉普在會議講話中稱：“是時候提高我們外交政策的雄心壯志了，我們需要澳大利亞外交發(fā)揮更重要影響……我們必須有力地回應(yīng)我們時代的挑戰(zhàn)，擁抱機(jī)遇?！?/p>

會議分為六個小組進(jìn)行討論，主題分別是：白皮書構(gòu)想和結(jié)論；全球發(fā)展；貿(mào)易、投資和經(jīng)濟(jì)外交；外交貿(mào)易部在全球網(wǎng)絡(luò)下的組織和文化；對州和領(lǐng)地的訪問；特朗普上臺和英國“脫歐”對澳的影響。會議議程包括兩部分，首先是在堪培拉集中討論相關(guān)議題，然后分赴澳部分州和領(lǐng)地的首府、郊區(qū)及鄉(xiāng)村。外交官們與當(dāng)?shù)厣虡I(yè)和社區(qū)團(tuán)隊(duì)進(jìn)行了會晤，介紹外交工作如何促進(jìn)了澳國家和民眾的獲益，并聽取各方對外交貿(mào)易部工作的反饋和意見。

犯愁“不確定性”

如果要用一個詞來概括澳大利亞外交政策面臨的難題，那就是“不確定性”。這也是外交政策白皮書試圖破解的難題。那么，這些“不確定性”表現(xiàn)在何處呢？

戰(zhàn)略環(huán)境的不確定性。首先是西方國家內(nèi)部問題重重，特朗普上臺后廢除TPP、放棄“再平衡”，英國執(zhí)意“脫歐”，極右勢力攪亂歐洲政局，這些在西方陣營內(nèi)部引起廣泛爭議和震蕩；其次是“印—太”地區(qū)力量態(tài)勢和格局深刻變化，尤其是中美實(shí)力差距的縮小，引起美、澳等對中國未來走向的猜疑；最后是安全威脅更趨復(fù)雜，南海爭端、朝鮮半島危機(jī)已成為地區(qū)安全的隱患。此外，伊斯蘭極端勢力在西亞北非的擴(kuò)張以及在東南亞的滲透，也讓澳感到直接或間接的安全威脅。

國家間關(guān)系的不確定性。從中澳關(guān)系來看，澳渴望成為中國發(fā)展的受益者，但又總是不自覺地將西方霸權(quán)慣性思維套用在中國身上，導(dǎo)致兩國關(guān)系近年來屢現(xiàn)波折。再看美澳關(guān)系，特朗普上任后和澳總理特恩布爾原定一小時的通話只談了25分鐘就不歡而散，特朗普對此前美澳達(dá)成的難民安置協(xié)議表示不滿，這讓澳既丟面子又憋內(nèi)傷。近期眼看中美在探索新的共存模式上取得進(jìn)步，澳又擔(dān)心被特朗普“越頂外交”“暗算”。在與周邊國家關(guān)系上澳也存在類似擔(dān)憂，中印等國對東南亞、南太平洋地區(qū)的投入呈上升趨勢，澳擔(dān)心其傳統(tǒng)勢力范圍萎縮、地區(qū)影響力下降。

經(jīng)濟(jì)前景的不確定性。當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易走到了全球化和逆全球化抉擇的關(guān)鍵路口。澳是開放的、出口導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體，自身既有出口資源和技術(shù)優(yōu)勢，也有吸引外來投資的條件，這就使其更依賴全球化模式。澳認(rèn)為特朗普的經(jīng)濟(jì)民族主義和英國的“脫歐”是同戰(zhàn)后全球經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程背道而馳的。這讓目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展不算太理想的澳深感焦慮：既擔(dān)心美對澳巨額投資回流，也擔(dān)心中美貿(mào)易戰(zhàn)殃及池魚；既樂意成為中國引領(lǐng)的發(fā)展潮流的一部分，又懷疑中國模式的前景和潛在的挑戰(zhàn)。

意識形態(tài)競爭的不確定性?！坝　钡貐^(qū)是思想最多元化、模式最多樣化、宗教最差異化的地區(qū)之一，資本主義（成熟的和不成熟的）、社會主義（開放的和不開放的）、伊斯蘭主義（理性的和激進(jìn)的）并存發(fā)展。當(dāng)前，中國模式的成功已獲得廣泛認(rèn)同，美國領(lǐng)導(dǎo)地位則相對衰退，日韓等國的國內(nèi)政治出現(xiàn)動蕩或右傾化，伊斯蘭保守甚至極端主義又在尋找機(jī)會。面對意識形態(tài)領(lǐng)域優(yōu)勢的喪失和競爭的加劇，自詡為西方價值“衛(wèi)道士”的澳大利亞深感憂慮。

“路線圖”不會劇烈“轉(zhuǎn)向”

白皮書預(yù)計(jì)在本年度中期推出，被稱為給未來十年提供指導(dǎo)的“綜合性戰(zhàn)略框架”。白皮書主要包括以下內(nèi)容：審視外交、安全、經(jīng)濟(jì)和國際發(fā)展事務(wù)，以及影響澳國際環(huán)境的全球趨勢；定義國家利益和政策優(yōu)先重點(diǎn)；如何發(fā)展與主要國際伙伴的關(guān)系；如何利用多邊和地區(qū)架構(gòu)來促進(jìn)和保護(hù)國家利益和價值；追求經(jīng)濟(jì)利益，確保競爭優(yōu)勢，抵御經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，最大程度實(shí)現(xiàn)繁榮；宣揚(yáng)澳大利亞的規(guī)則、機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)，在地區(qū)和全球范圍實(shí)現(xiàn)商業(yè)利益；應(yīng)對和緩解安全風(fēng)險(xiǎn)，包括“印—太”地區(qū)戰(zhàn)略競爭和跨國威脅；通過援助項(xiàng)目促進(jìn)“印—太”繁榮和穩(wěn)定；如何最好地利用自身資源在國際上實(shí)現(xiàn)利益。如澳政府所表示，“雖然我們無法預(yù)知未來，但白皮書將為在變動、復(fù)雜和難以預(yù)知的國際環(huán)境中促進(jìn)和保護(hù)澳大利亞的利益，提供一份路線圖”。

雖然在面紗揭開之前，人們充滿好奇和猜測，但從現(xiàn)實(shí)角度來看，澳的外交政策不太可能出現(xiàn)劇烈的“轉(zhuǎn)向”。首先，堅(jiān)持親密的美澳關(guān)系。澳外交界對維持美澳特殊關(guān)系有著高度共識。自二戰(zhàn)以來，美一直是澳安全的保護(hù)傘，牢固的美澳關(guān)系不僅是現(xiàn)實(shí)安全的需要，也是心理安全的需要，更是強(qiáng)化西方紐帶的需要。澳相信只有保持美國在亞太地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)地位和美澳合作，澳才能確保國家利益和國際地位。

其次，建立增益的中澳關(guān)系。澳雖仍將依托美、日、韓等國對中國實(shí)行制衡，但國內(nèi)主流也看重中澳全面合作。今年3月，在李克強(qiáng)總理訪澳期間，兩國達(dá)成一系列政府間和商業(yè)合作成果，尤其是同意共同致力于構(gòu)建開放型世界經(jīng)濟(jì)，繼續(xù)通過世界貿(mào)易組織、亞太經(jīng)濟(jì)合作組織、區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定推進(jìn)全球和地區(qū)貿(mào)易與投資自由化便利化。這也是維系澳繁榮的關(guān)鍵所在。以澳“北部大開發(fā)”為例，它是實(shí)現(xiàn)從過去以礦業(yè)為支柱的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)向多元化轉(zhuǎn)型的重點(diǎn)，澳希望該計(jì)劃能與中國的“一帶一路”實(shí)現(xiàn)對接。

再者，倡導(dǎo)多元的“印—太”關(guān)系。畢曉普在講話中立場鮮明地表示：“我們是一個印度洋—太平洋國家，我們的利益牢固地存在于我們的地區(qū)?！备鶕?jù)聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議的報(bào)告，2016年全球外商直接投資前十名中，除去美國，“印—太”地區(qū)就有中國內(nèi)地、中國香港、新加坡、澳大利亞和印度五個經(jīng)濟(jì)體。澳清楚地看到了“印—太”地區(qū)的戰(zhàn)略潛力和機(jī)遇，將深入發(fā)展與該區(qū)域內(nèi)主要行為體的關(guān)系作為重要外交目標(biāo)，認(rèn)為這種關(guān)系的質(zhì)量將“塑造澳的未來”。

最后，拓展全球性的參與關(guān)系。戰(zhàn)后澳外交有個特點(diǎn)，就是喜歡在重大問題上“發(fā)聲”，從朝鮮戰(zhàn)爭、越南戰(zhàn)爭，到阿富汗戰(zhàn)爭、伊拉克戰(zhàn)爭、打擊“伊斯蘭國”等，澳都踴躍參與。在澳看來，穩(wěn)定的全球秩序符合其長遠(yuǎn)利益，除了周邊環(huán)境外，它還對西亞北非等地區(qū)十分關(guān)注。這種全球視野背后有重要的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)切，澳已明確提出要將經(jīng)濟(jì)外交作為重點(diǎn)，鼓勵外交官在海外更好地服務(wù)國家經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，通過參與國際活動為澳對外投資和出口提供支持，這既符合國家利益需求，也能提高國際影響力。

非常之舉？形象工程？

“外交天團(tuán)”齊聚一堂甚是熱鬧，但也招來了質(zhì)疑和反對聲。曾任工黨黨魁的金·比茲利認(rèn)為，雖然外交官能對白皮書提供些有價值的想法，但制定這樣一份文件未必有必要。澳前外交官布魯斯·黑格也批評說，政府的這一決定“沒意義，完全是浪費(fèi)金錢”，“他們回來后也拿不出什么新鮮東西”。還有人質(zhì)疑外長畢曉普“拉大旗作虎皮”，此番她主抓白皮書工程，實(shí)質(zhì)效果尚未顯露，但舉辦外交峰會這樣的大動作對提升其個人聲譽(yù)和政治資本大有裨益。

外交貿(mào)易部稱，全體外交官會議雖在澳是首次，但在其他一些國家早有先例。由于涉及高度機(jī)密和敏感話題，加上不少駐外機(jī)構(gòu)所在國通信和網(wǎng)絡(luò)條件較差，面對面交流更為安全和暢通。至于費(fèi)用，所有開支將由外交貿(mào)易部現(xiàn)有財(cái)政消化，不會額外增加，同時將取消部分?jǐn)M在世界其他地方召開的會議來加以補(bǔ)貼。

不管怎么說，如何穿過“不確定性”的迷霧去探尋正確的方向，是目前澳大利亞必須面對的挑戰(zhàn)。而今年的這份外交白皮書，既是澳大利亞看待世界的窗口，同樣也是世界認(rèn)識澳大利亞的窗口。