方珂

3月10日，日本首相安倍晉三突然宣布日本在南蘇丹的維和行動(dòng)將告一段落，并計(jì)劃5月底前撤回派駐南蘇丹的陸上自衛(wèi)隊(duì)，僅在聯(lián)合國(guó)駐南蘇丹特派團(tuán)司令部?jī)?nèi)保留數(shù)名自衛(wèi)隊(duì)員。

撤回的“必然”與“突然”

日本政府于1992年6月出臺(tái)的《協(xié)助聯(lián)合國(guó)維持和平活動(dòng)合作法案》（“PKO法案”）使其首次從立法程序上突破了戰(zhàn)后向海外派兵的政治禁忌，在參與聯(lián)合國(guó)維和的名義下實(shí)現(xiàn)了軍事人員的海外存在。日本維和人員主要承擔(dān)基建和后勤支援等非戰(zhàn)斗任務(wù)。此后，日本先后向安哥拉、柬埔寨、莫桑比克、敘利亞等多個(gè)國(guó)家派駐維和部隊(duì)。此次向南蘇丹派駐維和部隊(duì)，始于民主黨執(zhí)政時(shí)期，時(shí)任首相野田佳彥于2012年向南蘇丹派遣維和人員，后該任務(wù)一直延續(xù)到安倍執(zhí)政時(shí)期。截至目前，日本先后向南蘇丹派遣了11批次共3854名自衛(wèi)隊(duì)員，主要承擔(dān)修路搭橋等基礎(chǔ)設(shè)施修建任務(wù)。

自去年12月開(kāi)始，日本政府基于2016年3月開(kāi)始實(shí)施的新安保法案，賦予自衛(wèi)隊(duì)駐南蘇丹維和部隊(duì)“馳援護(hù)衛(wèi)”和“宿營(yíng)地共同防衛(wèi)”兩項(xiàng)新任務(wù)，使自衛(wèi)隊(duì)參與戰(zhàn)斗和使用武器成為可能。這在日本國(guó)內(nèi)引發(fā)巨大爭(zhēng)議，對(duì)自衛(wèi)隊(duì)在維和過(guò)程中出現(xiàn)傷亡的擔(dān)憂也不斷增多。據(jù)日本媒體報(bào)道稱，其實(shí)安倍早在上臺(tái)伊始就對(duì)南蘇丹維和持謹(jǐn)慎態(tài)度，一直意圖尋找時(shí)機(jī)撤回維和部隊(duì)。2013年末，南蘇丹局勢(shì)不斷惡化，安倍就向身邊人流露出“如果在南蘇丹出現(xiàn)人員死傷，（此前推進(jìn)行使集體自衛(wèi)權(quán)的努力）就會(huì)前功盡棄”的擔(dān)憂。特別是去年7月，南蘇丹政府軍和反對(duì)派在首都朱巴爆發(fā)大規(guī)模沖突，更強(qiáng)化了安倍政府從南蘇丹撤回自衛(wèi)隊(duì)的意志。因此，日媒認(rèn)為，從南蘇丹撤回自衛(wèi)隊(duì)的考慮由來(lái)已久，安倍首相在3月10日宣布撤兵并非臨時(shí)的突然決定。日本官房長(zhǎng)官菅義偉也表示，關(guān)于維和部隊(duì)去留的討論早在去年9月就在日本國(guó)家安全保障會(huì)議內(nèi)部展開(kāi)。若由此觀察，撤兵的決策就可理解為長(zhǎng)期反復(fù)權(quán)衡后的慎重決定，是形勢(shì)所迫的必然之舉。

但頗為吊詭的是，安倍內(nèi)閣在撤兵之前的多次表態(tài)卻全然與之相悖。無(wú)論是防衛(wèi)相稻田在為第11批赴南蘇丹執(zhí)行新任務(wù)的自衛(wèi)隊(duì)員踐行時(shí)，表示“希望自衛(wèi)隊(duì)做出的國(guó)際貢獻(xiàn)能夠更多更有意義”;還是安倍在日本“加入聯(lián)合國(guó)60周年紀(jì)念慶典”上，再次強(qiáng)調(diào)通過(guò)賦予派遣至南蘇丹的自衛(wèi)隊(duì)維和部隊(duì)新任務(wù)以進(jìn)一步為國(guó)際社會(huì)做出積極的貢獻(xiàn)，似乎都在向外界表示維和行動(dòng)將深入推進(jìn)。也正是由于這種表態(tài)與實(shí)際結(jié)果的巨大反差，外界輿論在報(bào)道撤兵決定時(shí)紛紛表示“突然”。

參與維和的糾結(jié)心態(tài)

自1992年參與聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)至今，日本的確為國(guó)際社會(huì)和有關(guān)地區(qū)的穩(wěn)定做出了貢獻(xiàn);另一方面，日本也借此為其軍事力量走向海外提供了便利，大大拓展了自身的外交活動(dòng)空間。維和行動(dòng)已成為當(dāng)前安倍政府提升日本國(guó)際影響力、推行“積極和平主義”的重要抓手。但隨著新安保法案的實(shí)施，被賦予新任務(wù)后的維和行動(dòng)也對(duì)日本國(guó)內(nèi)政治及日美間的協(xié)調(diào)帶來(lái)許多不確定性。此次南蘇丹撤兵，正反映出日本的糾結(jié)心態(tài)。

首先，日本政府需要考慮維和行動(dòng)對(duì)現(xiàn)政權(quán)存續(xù)的影響。自去年維和部隊(duì)被賦予“馳援護(hù)衛(wèi)”等新任務(wù)之后，在最新派駐的第11批維和部隊(duì)中，除工程部隊(duì)外，還有約60人的警備部隊(duì)，主要負(fù)責(zé)執(zhí)行新任務(wù)。雖然新任務(wù)在實(shí)踐中還未真實(shí)發(fā)生，但隨著維和行動(dòng)的持續(xù)進(jìn)行以及當(dāng)?shù)鼐謩?shì)的不斷變化，未來(lái)會(huì)遇到什么樣的問(wèn)題和困難還都是未知數(shù)。特別是，目前日本國(guó)內(nèi)關(guān)于新安保法案的一系列細(xì)化程序還處于討論階段，維和部隊(duì)在實(shí)際執(zhí)行新任務(wù)時(shí)的權(quán)限如何清晰劃定也存在很大不確定性。一旦因?yàn)閳?zhí)行新任務(wù)而引發(fā)自衛(wèi)隊(duì)員死傷事件，如何安撫國(guó)民情緒、如何保持現(xiàn)政權(quán)的支持率等，對(duì)安倍政權(quán)而言都是十分棘手的問(wèn)題。自民黨內(nèi)就曾有過(guò)“即使只有一名維和自衛(wèi)隊(duì)員死亡也將拖垮政權(quán)”的論調(diào)。加之安倍目前身陷“地價(jià)門”事件，政治上愈發(fā)謹(jǐn)小慎微，再經(jīng)不起半點(diǎn)意外發(fā)生。因此，安倍對(duì)維和行動(dòng)中潛在風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂不斷增強(qiáng)。雖然官房長(zhǎng)官菅義偉表示，目前部署在南蘇丹首都的自衛(wèi)隊(duì)“一直穩(wěn)定”和相對(duì)安全，否認(rèn)日本是出于安全條件惡化而撤回;《朝日新聞》在報(bào)道中也特意注明撤兵決議與“地價(jià)門”事件無(wú)關(guān)，但以上辯解反而給人欲蓋彌彰的感覺(jué)。

其次，需要考慮維和行動(dòng)對(duì)日美同盟關(guān)系的影響。長(zhǎng)久以來(lái)，日本的維和政策和行動(dòng)都在日美同盟框架內(nèi)緊跟美國(guó)，但前不久日本卻罕見(jiàn)地對(duì)美國(guó)牽頭制裁南蘇丹的安理會(huì)決議草案公開(kāi)表示反對(duì)，理由是美國(guó)的制裁將導(dǎo)致聯(lián)合國(guó)與南蘇丹政府關(guān)系惡化，從而致使當(dāng)?shù)鼐謩?shì)更加動(dòng)蕩不穩(wěn)，影響2015年8月南蘇丹政府與反政府武裝達(dá)成的和平協(xié)議的履行。這樣一來(lái)，日本在南蘇丹的維和行動(dòng)就會(huì)與日本參與PKO的五原則相矛盾，在日本國(guó)內(nèi)面臨合法性問(wèn)題。但更深層次的原因還在于，在日本國(guó)內(nèi)對(duì)防衛(wèi)政策發(fā)展走向的爭(zhēng)論中，擺脫美國(guó)自主增強(qiáng)的論調(diào)逐漸占據(jù)上風(fēng)，對(duì)美的離心傾向愈發(fā)明顯，上述分歧使這種傾向更加清晰地顯現(xiàn)在世人面前。另一方面，無(wú)論是應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的地區(qū)安全態(tài)勢(shì)，還是積極推進(jìn)修憲進(jìn)程，日本都離不開(kāi)美國(guó)的幫助與支持。如何在繼續(xù)鞏固日美同盟的同時(shí)實(shí)現(xiàn)自身外交政策的自主性，成為考驗(yàn)安倍政權(quán)的一大難題。具體到維和行動(dòng)中，就需要日本在追隨與自主之間保持微妙的平衡。

此外，由于在南蘇丹維和的陸上自衛(wèi)隊(duì)隱瞞駐地安全的實(shí)際情況，并聲稱銷毀相關(guān)部隊(duì)活動(dòng)報(bào)告，致使日本國(guó)內(nèi)產(chǎn)生對(duì)自衛(wèi)隊(duì)員失控的擔(dān)憂，并引發(fā)在野黨和民眾的嚴(yán)厲批評(píng)。撤回自衛(wèi)隊(duì)的決定，在一定程度上也被認(rèn)為是消除負(fù)面影響的補(bǔ)救措施。

仍將積極參與維和，但掣肘不少

日本撤回駐南蘇丹維和部隊(duì)，并不意味著日本在參與聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)上退步。在宣稱“絕不做二流國(guó)家”的安倍帶領(lǐng)下，日本向著“大國(guó)化”目標(biāo)加速邁進(jìn)，軍事力量走向海外的意愿也愈發(fā)強(qiáng)烈。維和行動(dòng)作為日本實(shí)現(xiàn)海外軍事存在、提升軍事作戰(zhàn)能力的有力抓手，也將被更加頻繁地使用。特別是新安保法案對(duì)“PKO法案”做出了較大修改，自衛(wèi)隊(duì)維和任務(wù)范圍、武器使用權(quán)限，以及維和行動(dòng)方式等多個(gè)方面都得以大幅拓展。如維和范圍將不僅限于聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)，在滿足前提條件情況下還可參加其他的國(guó)際維和行動(dòng);維和行動(dòng)方式增加了警戒監(jiān)視、行政事務(wù)監(jiān)督、立法與司法建議、國(guó)防組織援建與重建等內(nèi)容;承認(rèn)為完成任務(wù)而使用武器的合法性?？梢哉f(shuō)，新安保法案在法律層面給予了日本維和行動(dòng)極大的活動(dòng)空間，加之日本一直有通過(guò)參與維和鍛煉軍事人員、增強(qiáng)軍事實(shí)力、擴(kuò)大日本在國(guó)際社會(huì)影響力的潛在目的，因此，日本還將更積極廣泛地參與到國(guó)際維和行動(dòng)中去。

但掣肘因素也不少。一是隨著維和任務(wù)范圍和武器使用權(quán)限的擴(kuò)展，日本國(guó)內(nèi)對(duì)自衛(wèi)隊(duì)被動(dòng)卷入戰(zhàn)爭(zhēng)甚至出現(xiàn)人員傷亡的擔(dān)憂有增無(wú)減。在野黨就指責(zé)此前的“馳援護(hù)衛(wèi)”任務(wù)缺乏足夠的民意支持，更有民眾集會(huì)要求防衛(wèi)相稻田因南蘇丹維和一事辭職。如何化解民眾的疑慮心理、在維和行動(dòng)上獲得廣泛支持，將是日本政府今后面臨的一大難題。二是維和行動(dòng)中與美國(guó)的協(xié)調(diào)難度增加。由于日美對(duì)維和行動(dòng)的目標(biāo)定位存在差異，加之維和方式的擴(kuò)展，日美在維和上的協(xié)作已不再局限于單純的后勤補(bǔ)給，任務(wù)的復(fù)雜性、多樣性造成協(xié)調(diào)難度相應(yīng)提升，類似南蘇丹維和上的分歧也可能再次發(fā)生。如何在維和行動(dòng)中與美國(guó)保持步調(diào)一致，也將考驗(yàn)日本政府的能力和水平。三是鑒于日本自衛(wèi)隊(duì)在維和行動(dòng)中的種種表現(xiàn)，國(guó)際社會(huì)開(kāi)始出現(xiàn)批評(píng)和質(zhì)疑，認(rèn)為日本參與維和過(guò)于功利，只是為了給安倍政府的國(guó)內(nèi)政治增光添彩，而并非出于維護(hù)國(guó)際社會(huì)和平這一目的本身。如何扭轉(zhuǎn)這種質(zhì)疑、繼續(xù)塑造日本奉行“積極和平主義”的“大國(guó)”形象，也將是日本政府面臨的一大挑戰(zhàn)。

（作者為國(guó)防大學(xué)戰(zhàn)略研究所研究人員）