□ 浙江省咨詢委學(xué)術(shù)委首席專家 劉 亭

是追求一網(wǎng)打盡的簡(jiǎn)單疊加還是要大尺度的頂層設(shè)計(jì)？
——關(guān)于多規(guī)合一的路徑與環(huán)保規(guī)劃的“合一”思路

□ 浙江省咨詢委學(xué)術(shù)委首席專家 劉 亭

多規(guī)合一必須面對(duì)的三個(gè)問(wèn)題

一是規(guī)劃體系龐雜，缺乏總體統(tǒng)籌，尤其是缺乏能夠通盤考慮的系統(tǒng)性“頂層規(guī)劃”。二是規(guī)劃編制主體過(guò)多，缺乏橫向銜接，尤其是缺乏有效運(yùn)作的規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制。三是規(guī)劃內(nèi)容貪大求全，缺乏邊界管束，尤其是缺乏自覺(jué)的功能定位和層級(jí)分工。

針對(duì)這些癥結(jié)的三劑藥方

“多規(guī)合一”是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到了今天，亟須將發(fā)展規(guī)劃確定的“要做的事”。一是集中力量編好“一本總規(guī)”和“一張總圖”。二是扎扎實(shí)實(shí)健全一個(gè)有效運(yùn)作的協(xié)調(diào)機(jī)制。必須要建立一個(gè)高規(guī)格、有權(quán)威的規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制。三是堅(jiān)定不移為推進(jìn)“多規(guī)合一”改革試點(diǎn)創(chuàng)造良好外部環(huán)境。各條線主管部門要有膽魄和智慧，打破利益掣肘的壇壇罐罐，虛懷若谷、從善如流。

環(huán)保規(guī)劃合一的一條紅線與三類指標(biāo)

環(huán)保規(guī)劃在“多規(guī)合一”規(guī)劃體系中，絕不是“小媳婦”的角色。關(guān)鍵是把握好“一條紅線、三類指標(biāo)”。“一條紅線”指的是“生態(tài)保護(hù)紅線”。“三類指標(biāo)”指的是資源存量、資源消耗、水和氣的質(zhì)量。通過(guò)這“一條紅線、三類指標(biāo)”的管控，足可以發(fā)揮環(huán)保部門在“多規(guī)合一”體系中的關(guān)鍵作用。

多規(guī)合一必須面對(duì)的三個(gè)問(wèn)題

體系龐雜，缺乏統(tǒng)籌；編制主體過(guò)多，缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制；規(guī)劃內(nèi)容貪大求全，缺乏自覺(jué)的功能定位。

開展規(guī)劃體制改革試點(diǎn)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃“多規(guī)合一”，形成“一個(gè)市縣（后泛指一級(jí)行政區(qū)劃）一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖”，是中央全面深化改革工作總體部署中的一項(xiàng)重要任務(wù)。

習(xí)近平總書記在2013年底召開的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上明確提出這一總要求；在2014年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議又強(qiáng)調(diào)“要加快規(guī)劃體制改革，健全空間規(guī)劃體系，積極推進(jìn)市縣‘多規(guī)合一’”。

根據(jù)中央部署，全國(guó)各地相繼開展了省、市、縣多個(gè)層面的“多規(guī)合一”改革試點(diǎn)和工作探索。省級(jí)層面，已有湖北、浙江、貴州、廣西等省份相繼與國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家測(cè)繪地理信息局簽署《省級(jí)空間性規(guī)劃“多規(guī)合一”試點(diǎn)合作協(xié)議》。市縣層面，則有?？凇V西賀州、浙江開化等地的“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作走在全國(guó)前列?？傮w來(lái)看，各地的試點(diǎn)工作雖然干得熱火朝天，但真正取得較大突破的并不多，似有雷聲大、雨點(diǎn)小之感。

比較來(lái)看，浙江開化的“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作進(jìn)展不小，獲得了中央領(lǐng)導(dǎo)同志對(duì)前期試點(diǎn)方案的點(diǎn)贊，經(jīng)過(guò)努力編制，又形成了一本《開化縣空間規(guī)劃（2016-2030年）》的成果。筆者重點(diǎn)結(jié)合開化“多規(guī)合一”工作的實(shí)踐，對(duì)市縣層面如何推進(jìn)“多規(guī)合一”的路徑、方法和保障作些探討，并談?wù)劖h(huán)保規(guī)劃如何融入“多規(guī)合一”體系，以供參考。

我國(guó)規(guī)劃種類繁多、功能復(fù)雜、管理多頭，推進(jìn)“多規(guī)合一”千頭萬(wàn)緒，只有準(zhǔn)確把握住現(xiàn)狀規(guī)劃體系存在的“癥結(jié)”所在，才能“對(duì)癥下藥、藥到病除”。

我國(guó)規(guī)劃體系總體上可分為發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃兩大體系。發(fā)展規(guī)劃體系主要包括總體規(guī)劃（國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃綱要）、專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃等?？臻g規(guī)劃體系主要包括城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)劃等系列。發(fā)展規(guī)劃重在明確未來(lái)發(fā)展的目標(biāo)、任務(wù)和舉措，簡(jiǎn)單地說(shuō)就是解決“干什么”的問(wèn)題。而空間規(guī)劃則是將上述要做的事情，落實(shí)在一個(gè)個(gè)特定的地理空間上，簡(jiǎn)單地說(shuō)就是解決“在哪兒干”的問(wèn)題?！案墒裁础币艿健霸谀膬焊伞钡闹萍s，“在哪兒干”則要承接“干什么”的引領(lǐng)。綜合起來(lái)看，目前規(guī)劃體系主要存在以下三方面問(wèn)題：

一是規(guī)劃體系龐雜，缺乏總體統(tǒng)籌，尤其是缺乏能夠通盤考慮的系統(tǒng)性“頂層規(guī)劃”。

兩大規(guī)劃體系內(nèi)部“徒子徒孫”不計(jì)其數(shù)，一個(gè)地方仍在有效期內(nèi)的規(guī)劃有幾十項(xiàng)甚至近百項(xiàng)也不足為奇。這些規(guī)劃往往相互“爭(zhēng)位”，缺少一個(gè)能起到總體協(xié)調(diào)和管控的頂層規(guī)劃。國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃主要解決“干什么”的問(wèn)題，但規(guī)劃期限短、空間約束力不強(qiáng)；城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)劃主要解決“在哪里干”的問(wèn)題，但綜合引領(lǐng)性弱，難以承擔(dān)“龍頭”職能。

且再深一步看，各規(guī)劃之間相互“掐架”的現(xiàn)象更為嚴(yán)重。一般認(rèn)為的空間規(guī)劃“正規(guī)部隊(duì)”是城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地規(guī)劃，前者更側(cè)重于城市及城鎮(zhèn)體系的發(fā)展，而后者則更側(cè)重于耕地的保護(hù)和國(guó)土開發(fā)的用途管制。從管理的技術(shù)手段和體制保障來(lái)說(shuō)，兩者有異曲同工之妙：完備的法律支撐、強(qiáng)有力的行政管制、龐大的組織體系，以及縝密的技術(shù)方法。正因?yàn)楣芾韺?duì)象和方法手段的雷同，往往造成了一定程度的“高水平重復(fù)建設(shè)”，甚至出現(xiàn)“一女多嫁”的亂象。

二是規(guī)劃編制主體過(guò)多，缺乏橫向銜接，尤其是缺乏有效運(yùn)作的規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制。規(guī)劃編制通常采取政府負(fù)責(zé)、部門牽頭形式，無(wú)論多少行政部門，幾乎每個(gè)部門都有相應(yīng)的規(guī)劃與其職能相匹配。各相關(guān)部門按照自身職權(quán)事權(quán)開展規(guī)劃編制，并多數(shù)經(jīng)上級(jí)主管部門審批發(fā)布實(shí)施。

這種條塊分割的規(guī)劃行政管理體制，導(dǎo)致各類規(guī)劃缺乏充分的橫向溝通銜接，造成規(guī)劃內(nèi)容脫節(jié)、多頭、不一甚至是沖突，嚴(yán)重影響規(guī)劃的編制效率和指導(dǎo)效用。一些地方雖然嘗試建立專門的規(guī)劃立項(xiàng)、編制、評(píng)審、實(shí)施等程序性規(guī)定，包括探索成立規(guī)劃協(xié)調(diào)委員會(huì)，但在實(shí)踐中仍難有效發(fā)揮作用。

同時(shí)，部門各自為政也造成規(guī)劃實(shí)施粗放隨意，難以評(píng)估反饋，尤其是缺乏對(duì)執(zhí)行情況的法律監(jiān)督。監(jiān)督反饋機(jī)制的缺位，客觀上導(dǎo)致規(guī)劃擱置性矛盾日趨增多，項(xiàng)目審批效率低下，規(guī)劃編完即調(diào)（修改）或被大區(qū)塊、大項(xiàng)目牽著鼻子走的現(xiàn)象較多存在。這些都迫切要求探索規(guī)劃編制和實(shí)施體制機(jī)制的改革，優(yōu)化審批時(shí)限和流程，加強(qiáng)有效監(jiān)督管理。

三是規(guī)劃內(nèi)容貪大求全，缺乏邊界管束，尤其是缺乏自覺(jué)的功能定位和層級(jí)分工。雖然各專業(yè)規(guī)劃的主導(dǎo)內(nèi)容有一定差別，但由于職能連著利益，為爭(zhēng)發(fā)展話語(yǔ)權(quán)和監(jiān)管影響力，各部門對(duì)規(guī)劃“以我為主、為我所用”的功利性考量愈演愈烈，各類規(guī)劃范圍都力求空間全域覆蓋，規(guī)劃內(nèi)容力圖包羅萬(wàn)象，導(dǎo)致規(guī)劃空間重疊、內(nèi)容重復(fù)，或者指向矛盾、功能抵觸。

除了部分專項(xiàng)規(guī)劃內(nèi)容有法律約束外，絕大部分都沒(méi)有明確的法律要求。由于缺乏有效約束框架，難以對(duì)地方發(fā)展形成統(tǒng)一的開發(fā)指引，這就迫切要求約定各個(gè)領(lǐng)域的規(guī)劃邊界和重點(diǎn)內(nèi)容，建立共同的協(xié)定基礎(chǔ)框架，引導(dǎo)形成科學(xué)的規(guī)劃發(fā)展格局。

綜上所述，當(dāng)前各類規(guī)劃矛盾沖突的癥結(jié)，在于缺乏一個(gè)“頂層規(guī)劃”的統(tǒng)籌引領(lǐng)，解決問(wèn)題的關(guān)鍵，是要把各領(lǐng)域的總綱領(lǐng)、總格局、總管控，有機(jī)地統(tǒng)一在“一本總規(guī)”和“一張總圖”上，形成地區(qū)發(fā)展的規(guī)劃龍頭。然后，在此基礎(chǔ)上和前提下，進(jìn)一步建立一個(gè)定位準(zhǔn)確、分工明晰的規(guī)劃體系和權(quán)威高效、有序運(yùn)作的規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)各類規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)籌細(xì)分和銜接協(xié)調(diào)，從而確保實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。

相關(guān)鏈接

開展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)，是解決市縣規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接協(xié)調(diào)等突出問(wèn)題，保障市縣規(guī)劃有效實(shí)施的迫切要求；是強(qiáng)化政府空間管控能力，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間集約、高效、可持續(xù)利用的重要舉措；是改革政府規(guī)劃體制，建立統(tǒng)一銜接、功能互補(bǔ)、相互協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃體系的重要基礎(chǔ)，對(duì)于加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和優(yōu)化空間開發(fā)模式，堅(jiān)定不移實(shí)施主體功能區(qū)制度，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展都具有重要意義。

開展試點(diǎn)的主要任務(wù)是，探索經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等規(guī)劃“多規(guī)合一”的具體思路，研究提出可復(fù)制可推廣的“多規(guī)合一”試點(diǎn)方案，形成一個(gè)市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖。同時(shí)，探索完善市縣空間規(guī)劃體系，建立相關(guān)規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)機(jī)制。

按照資源環(huán)境承載能力，合理規(guī)劃引導(dǎo)人口、產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)管理等方面的發(fā)展方向與布局重點(diǎn)。探索整合相關(guān)規(guī)劃的空間管制分區(qū)，劃定城市開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田紅線和生態(tài)保護(hù)紅線，形成合理的城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間布局，探索完善經(jīng)濟(jì)社會(huì)、資源環(huán)境政策和空間管控措施。

——《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》（國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土部、環(huán)保部、住建部2014年8月發(fā)）

針對(duì)這些癥結(jié)的三劑藥方

集中力量編好“一本總規(guī)”和“一張總圖”，建立一個(gè)高規(guī)格、有權(quán)威的規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制，為改革試點(diǎn)創(chuàng)造良好外部環(huán)境。

從表面上看，實(shí)行“多規(guī)合一”似乎是希望通過(guò)協(xié)調(diào)不同部門的規(guī)劃，避免政出多門、無(wú)所適從的被動(dòng)局面。但從本質(zhì)上看，“多規(guī)合一”是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到了今天，亟須將發(fā)展規(guī)劃確定的“要做的事”，同空間規(guī)劃確定的“在哪里做”，能在一本總規(guī)和一張總圖上，得以統(tǒng)一和完整的體現(xiàn)。然后在這個(gè)“一”的核心統(tǒng)領(lǐng)之下，加強(qiáng)各規(guī)劃間的橫向銜接和協(xié)調(diào)，把國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、以及國(guó)土開發(fā)和整治中的統(tǒng)和分、綜和專、開發(fā)與保護(hù)很好地結(jié)合起來(lái)，以達(dá)致科學(xué)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的理想境界。

所以，“多規(guī)合一”不是機(jī)械地將一個(gè)市縣的各種規(guī)劃簡(jiǎn)單疊加、一網(wǎng)打盡，只編一本規(guī)劃，而是要通過(guò)對(duì)一地整體發(fā)展思路和空間布局的融合歸一，為各個(gè)規(guī)劃的編制提供一個(gè)頂層設(shè)計(jì)。“多規(guī)合一”后的“一本規(guī)劃”，只能是一本戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、統(tǒng)領(lǐng)性的總體規(guī)劃，是一部總框架、粗線條、大空間尺度的綜合規(guī)劃，即“一本總規(guī)”。而“一張藍(lán)圖”，則是一張與上述總體規(guī)劃內(nèi)容相一致的、能形象展示規(guī)劃思路和布局的宏偉藍(lán)圖，即“一張總圖”。基于此，筆者就“多規(guī)合一”的試點(diǎn)工作，提出以下建議。

第一，集中力量編好“一本總規(guī)”和“一張總圖”。開化的規(guī)劃體制改革，發(fā)端于一本總規(guī)、一張總圖、一套體系的“三個(gè)一”總體構(gòu)想。但作為突破口，還是選在了第一個(gè)“一”，也即“一本總規(guī)”上。這是因?yàn)?，“一張總圖”雖說(shuō)可以另外成篇造冊(cè)，但畢竟只是“總規(guī)”的形象描摹和生動(dòng)展示，甚至在一定意義上，原本就是總規(guī)的配套圖件?？傄?guī)是神，總圖是形。全套規(guī)劃成果固然是要神形兼?zhèn)?，但神總是靈魂和頭腦，而形則是軀干和四肢。兩者的關(guān)系，并非簡(jiǎn)單的并列，更不可頭腳倒立、主從顛覆。在總規(guī)、總圖的統(tǒng)領(lǐng)下，其他各專項(xiàng)規(guī)劃和空間規(guī)劃，作為“一本規(guī)劃”和“一張藍(lán)圖”的細(xì)化和實(shí)操化，大可以各展所長(zhǎng)、各得其所。

第二，扎扎實(shí)實(shí)健全一個(gè)有效運(yùn)作的協(xié)調(diào)機(jī)制。在目前政府規(guī)劃尚未實(shí)行“大部制”改革的前提下，如何很好完成編制“一本規(guī)劃”、“一張藍(lán)圖”的任務(wù)，并切實(shí)做到一本規(guī)劃干到底、一張藍(lán)圖繪到頭，“持之以恒加以落實(shí)”，必須要建立一個(gè)高規(guī)格、有權(quán)威的規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制。這一非常設(shè)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，借鑒過(guò)往的成例，一般應(yīng)由政府主官“掛帥”，常務(wù)副主官“出征”，同級(jí)人大和政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)“輔佐”，各主要政府規(guī)劃所涉部門負(fù)責(zé)人參與。協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)下設(shè)負(fù)責(zé)日常工作的辦公室，由國(guó)家“多規(guī)合一”試點(diǎn)所涉及的發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地和環(huán)保四部門的分管負(fù)責(zé)人出任領(lǐng)導(dǎo)，其他相關(guān)部門相關(guān)人員參與。協(xié)調(diào)機(jī)制的主要職責(zé)，是向同級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)和上級(jí)行政機(jī)關(guān)，提交本行政區(qū)的“一本總規(guī)”和“一張總圖”（草案）；根據(jù)審議通過(guò)和行政批復(fù)的“兩總”，聯(lián)合審議本行政區(qū)各類主要規(guī)劃，并及時(shí)協(xié)調(diào)執(zhí)行中的重大事項(xiàng)，推動(dòng)其有效實(shí)施。

第三，堅(jiān)定不移為推進(jìn)“多規(guī)合一”改革試點(diǎn)創(chuàng)造良好外部環(huán)境。改革就是破舊立新，在一定意義上，也是對(duì)不合時(shí)宜的“舊法條”進(jìn)行“變法”。所謂試點(diǎn)，就是要對(duì)既有做法有所改革、有所突破。試點(diǎn)是改革的重要任務(wù)，更是改革的重要方法。試點(diǎn)能否邁開步子、趟出路子，直接關(guān)系改革成效。當(dāng)然，改革也不是折騰，要牢固樹立改革全局觀，頂層設(shè)計(jì)要立足全局，基層探索要觀照全局，大膽探索，積極作為，發(fā)揮好試點(diǎn)對(duì)全局性改革的示范、突破、帶動(dòng)作用。在此前提之下，各條線主管部門要有膽魄和智慧，打破利益掣肘的壇壇罐罐，虛懷若谷、從善如流。