張瑤　肖輝龍

4月30日下午，成都雙流機場再次發(fā)生“無人機擾航”事件，共造成10個航班備降。這已經(jīng)是4月以來，雙流機場第八次發(fā)生“無人機擾航”事件。引發(fā)近百個航班備降、返航，引發(fā)輿論關注，公安部門已對事件進行立案調(diào)查。

“無人機”通常指“無人駕駛航空器”，需要駕駛員使用遙控設備操控。根據(jù)《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》的規(guī)定，對于民用無人駕駛航空器，飛行密集區(qū)、人口稠密區(qū)、重點地區(qū)、繁忙機場周邊空域，原則上不劃設飛行空域。

脫胎于軍事應用領域的無人機產(chǎn)業(yè)，在民用領域發(fā)展迅猛。隨著民用無人機產(chǎn)業(yè)趨于廉價、傻瓜化、玩具化，大型活動中常會出現(xiàn)未經(jīng)備案許可的無人機，一旦失控墜落，易造成人員和財產(chǎn)損失。

而中國無人機立法并未跟上市場的快速腳步，現(xiàn)有規(guī)則“非嚴即空”，加之監(jiān)管缺位，無人機使用者往往只有“不飛”和“黑飛”兩個選擇。

模糊的飛行邊界

無人機的飛行邊界何在？

參考民用航空器的相關法律，無人機合法飛行一般需要具備三個條件——無人機駕駛資質(zhì)、通過申請獲得飛行空域、能夠證明無人機適航。

按民航局2013年出臺的《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員管理暫行規(guī)定》，對于在視距（相對高度120米，距離500米）內(nèi)運行的空機大于7公斤的無人機，在隔離空域內(nèi)超過視距運行的無人機，以及在融合空域內(nèi)運行的不大于116公斤的無人機，需要獲得民航局指導下的中國航空器擁有者及駕駛員協(xié)會（AOPA - China）頒發(fā)的無人機飛行執(zhí)照。對于空機重量大于116公斤的無人機和計劃在融合區(qū)域飛行的無人機，駕駛員則依據(jù)不同標準，需考取由民航局管理的私用、商用或者航線運輸駕駛員執(zhí)照等。

AOPA-China是目前唯一有無人機駕駛證頒發(fā)資質(zhì)的行業(yè)協(xié)會。截至去年底，民用無人機駕駛員合格證總數(shù)為10255個，然而，持照飛行的無人機駕駛員占中國實際無人機飛行員比例非常少。

“我到現(xiàn)在都不明白我每次任務究竟應該辦理哪些手續(xù)，向哪些部門申請?！?河南俯瞰天下影視傳媒有限公司總經(jīng)理李軍波說。他是河南首批取得AOPA- China無人機駕照的資深用戶。

合法飛行的另一個條件是，需進行空域申請。依據(jù)國務院、中央軍事委員會發(fā)布的《飛行基本規(guī)則》規(guī)定，中央軍事委員會空中交通管制委員會負責全國的飛行管制。

AOPA-China無人機委員會工作人員介紹，申請飛行要看具體的空域，空軍管制的區(qū)域要向空軍航管部門申請，民航局管制的區(qū)域則要向民航部門申請。

無人機的一些飛行標準邊界模糊，但聊勝于無。問題是，一些法律法規(guī)在執(zhí)法時卻因主體不明、監(jiān)管缺位等問題，放任“黑飛”。

嚴格空域管理

“要發(fā)展無人機產(chǎn)業(yè)，對其進行立法規(guī)制，空域的放開是大前提?！焙娇辗▽＜摇⒙蓭煹髠ッ癖硎?，空域資源不利用等于浪費，而目前我國的低空空域的使用和管理正處于改革破冰期。不論是監(jiān)管主體還是無人機使用者，都往往忽視無人機飛行的審批程序。

對比之下，通用航空和無人機產(chǎn)業(yè)發(fā)達的美國、日本、英國等國家，都有標準的空域劃分制度，并且在低空空域的準入和管理上較為寬松，為無人機的準入提供了空間。

作為世界上空域管理最為嚴格的國家之一，中國空域要進行開放化改革的說法，從官方到民間一直存在，始終難見實質(zhì)性進展。

早在2010年，國務院出臺《關于深化我國低空空域管理改革的意見》，定下空域改革的時間表，為發(fā)展通用航空掃清障礙。2015年，國務院總理李克強在國務院常務會議上再次提出擴大低空開放空域的議題。今年全國兩會期間，全國人大代表馬須倫提出盡快立法填補中國空域管理空白的議案。

中國政法大學國際法學院副教授覃華平說，既應盡快為無人機在隔離空域內(nèi)的飛行提供合理報批與準入手續(xù)，也要考慮無人機在融合空域的飛行準入許可問題，與國際接軌。

美國“寬嚴并濟”的空域管理方法值得參考。

在那里，根據(jù)高度、機場和軍事設施所在等，空間可劃分為不同的等級。對不同等級空域?qū)嵭胁煌墑e的管轄和準入許可，允許無人機在不影響正常載人航空安全和軍事安全的前提下，在空域內(nèi)飛行。而在低于700英尺或者1200英尺 （約為213.36米或365.76米）的空域，無需申報飛行申請，飛行安全由飛行員自己負責，自由度較高。

實名制被認為是能夠有效解決消費級領域無人機監(jiān)管無力的方式。

2015年起，美國就開始了無人機實名登記制度，截至2016年底，已有近3萬名無人機飛行員獲得證書。中國民航局局長馮正麟今年3月在接受媒體采訪時曾表示，民航局會研究推行無人機實名制管理方式。

不過，要建立完善的無人機管理體系，實名登記制度應當只是起點。覃華平說，對無人機的管理在實施的過程中，可以借鑒國外的成熟經(jīng)驗。例如，英國就為無人機飛行員提供了全面而詳細的安全飛行指南，列明了諸如權利義務、具體管理部門及其聯(lián)系方式、發(fā)生安全事故之后的處理方式及止損方法等。

另外，適當?shù)暮叫邪踩辗ń逃?，既能減少飛行安全隱患，也能保證在無人機出現(xiàn)事故后，相關責任人可以被有效而合法進行追責。

隨著未來無人機的應用愈發(fā)普及，覃華平還建議，國家可以推出強制性保險，以政策性保險的方式平衡意外事故可能導致的責任失調(diào)。